强化政府社会管理职能，提高政府社会管理能力 ——“政府社会管理”课题研究报告 厦门大学公共事务学院课题组

“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的，政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。” —— 恩格斯 “非典疫情的发生和蔓延，给我们的一个重要启示，就是要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。” ——温家宝 “社会管理职能，主要包括政府承担的管理和规范社会组织、协调社会矛盾、保证社会公正、维护社会秩序和稳定、保障人民群众生命财产安全等方面的职能。要进一步完善社会管理体制，建立健全处理新形势下人民内部矛盾和各种社会矛盾的有效机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制等，加强社会事务管理。” ——温家宝

目录 一、社会管理：定位·概念·领域 二、中国政府社会管理的现状及问题 三、西方发达国家政府社会管理的理论与实践   四、完善政府社会管理职能的基本思路

一、社会管理：定位·概念·领域 （一）社会管理：基本定位 （二）社会管理：概念厘定 （三）社会管理：主题领域

社会管理：基本定位 1、社会是人们依据一定的关系彼此结合而成的生活共同体，是人们相互交往的产物，是各种社会关系的总和 2、现代社会的基本结构框架由政治国家、市场经济和市民社会构筑而成，它们各自有不同的活动主体、不同的组织目标、不同的社会功能、不同的组织结构、不同的激励机制、不同的运作逻辑 3、从理论上讲，政府社会管理中的“社会”就是与国家相对应的市民社会。 4、政府社会管理的目的就在于以维护社会公平与公正为首要目标，培育具有平等、自由、参与意识的现代公民，规范社会中介组织和志愿组织的行为，为社会多元主体的融合共存提供政治与法律环境，以充分满足社会文化再生产、社会整合和个性成长的需要，推动社会的全面、协调与可持续发展。

社会管理：概念厘定 90年代初以来国内关于社会管理理论与实践的探讨上发生 了以下几个方面的转变： 1、在管理理念上，从社会控制转向社会服务 2、在管理内容上，从泛化结构转向分化结构 3、在管理模式上，从残补模式（residual model）转向制度模式（institutional model）

2、在管理内容上，从泛化结构转向分化结构 计划经济体制下的政府社会管理运作 体制 规范 社会 权力 人事 财政

市场经济体制下的政府社会管理运作 体制 规范 社会 权力 市场 人事 财政

3、在管理模式上，从残补模式（residual model）转向制度模式（institutional model） ——西方国家社会福利经历了以家庭和慈善功能为主要援助手段的残补概念（residual conception）演进到国家提供广泛社会经济保护的制度概念（institutional conception）的历程 ——残补模式的特点：短期性与被动性 ——制度模式的特点：可预期性与规范性

政府社会管理概念 政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系、回应社会诉求、化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境。

政府社会管理：系统与过程 调节机制 保障机制 控制机制 理性 社会问题 社会诉求 健康 政府 公共部门 社会矛盾 法律法规 社会政策 和谐 社会安全 宽容 社会组织 社会结构 文明 回应机制 整合机制 培育机制

社会管理：主题领域 1．规范社会组织或团体，培育社会治理的多元主体 2．创设完整的社会规制体系，推行社会安全系统工程 3．实施配套的社会政策，维护社会公正 4．树立科学的发展观，培育健康的市民社会 5．调整社会管理执行机构，健全政府社会管理体制

二、中国政府社会管理的现状及问题 （一）中国政府社会管理职能的变迁与发展 （二）我国政府社会管理存在的问题与缺陷

（一）中国政府社会管理职能的变迁与发展 阶段一：全能主义的管理模式 阶段二：放任主义的管理模式 阶段三：吸呐主义的管理模式

（二）我国政府社会管理存在的问题与缺陷 1．政府职能界定不清 2．社会管理体制不顺 3．社会管理机制不畅 4．社会管理手段落后 5．配套制度建设滞后 6．现有改革措施脱节

1、政府社会管理职能不清 ——人口资源管理与就业服务 ——环境资源保护与管理 ——食品药品管理 与监督 ——公共安全提供与管理 ——调节收入分配

英国、法国、德国、瑞典、丹麦与中国公共服务指标比较 人类发展指数(ＨＤＩ)(2001年) 0.930 (第13) 0.925 (第17) 0.921 (第18) 0.941 (第3位) 0.93 (第11位) 0.721 (第104位) 公共卫生支出占ＧＤＰ百分比 5.9 7.2 8.0 6.2 6.8 2.0 公共教育支出占 ＧＤＰ百分比(1998-2000) 4.5 5.8 4.6 7.8 8.2 2.1 公共教育支出占政府总支出百分比(1998-2000) 11.4 11.5 9.7 13.4 15.3 12.8 研究与开发支出占ＧＤＰ百分比(1996-2000) 1.9 2.2 2.5 3.8 1.0 社会保障总支出占ＧＤＰ百分比(1996) 22.8 30.1 29.7 34.7 33.0 3.6　

2．政府社会管理体制不顺 ——强政府与弱社会 ——封闭性与保守性 ——差异性与区别性

中国公共服务水平的地区差异(2002年) 省份 人口（万人） 人均国内生产总值(元人民币/人) 教育、科学与卫生事业经费财政支出(万元) 社会保障与救济财政支出(万元) 人均教育、科学与卫生财政支出(元) 人均社会保障与救济财政支出(元) 上海 1625 40646 约4910.7美元 1561298 331949 960.80 204.28 江苏 7381 14391(约1738.7美元) 2093987 750579 283.70 101.69 广东 7859 15030(约1815.9美元) 3116010 1331755 396.49 169.46 贵州 3837 3153(约380.9美元) 718267 306573 187.19 79.90 陕西 3674 5523(约667.3美元) 772160 694735 210.17 189.09 甘肃 2593 4493(约542.8美元) 544451 398054 209.97 153.51　

5．配套制度建设滞后 ——法治建设滞后 ——财政体制不合理 ——干部考核制度不科学

5.0 4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 国家农业财政支出占GDP比重/%

三、西方发达国家政府社会管理的理论与实践 1．西方发达国家“社会管理”的基本内涵 2．西方发达国家近百年的社会管理历程   1．西方发达国家“社会管理”的基本内涵 2．西方发达国家近百年的社会管理历程 3. 西方发达国家政府社会管理具体领域 4．西方发达国家政府社会管理若干经验

1．西方发达国家“社会管理”的基本内涵 第一、发达国家的社会管理主要意指政府力量对独立于政治、经济领域之外的那部分社会公共事务的管理 第二、与公共服务有所区别的是，发达国家的社会管理相比较而言带有更重的“规制”色彩 第三、社会管理职能主要由政府力量来行使，但是越来越多的私营部门和第三部门在获得许可后进入部分社会管理过程。

2．西方发达国家近百年的社会管理历程 消极无为 近代资本主义时期 20世纪30年代以后 积极有为 20世纪80年代以来 有衡有为

3、西方发达国家政府社会管理具体领域 ——社会公共安全管理 ——生态环境管理 ——就业管理与服务 ——食品药品管理 ——人口资源管理 ——社会保障体系管理 ——社会组织管理 ——公共交通管理

一些主要的“社会”规制（管理）的年表（美国） 法律 影响 食品、药品和化妆品法（1938）和德莱尼修正案（1958） 建立FDA，FDA有权批准新药品的出售，以及禁止不安全或劣质的食品药品；禁止包括致癌物质的食品添加剂 社会保障法案（1935） 设立为老人和穷人服务的Medicare和Medicaid,建立全国性的社会养老保险 水污染控制法（1956） 建立了对市政水处理厂的联邦资助，以及对单个污染者涕泣诉讼的程序 清洁空气法（1963） 建立了对州政府清洁空气计划的联邦自主，以及自主出版控制空气质量标准的“标准”文件 水质量法（1965） 为批准由州政府制定的关于州际水质量做准备 全国交通与汽车安全法（1966） ） 设立NHTSA，专门负责为车辆的抗碰撞能力和乘客安全制定指令性标准建立了OSHA， 职业安全和健康法（1970 OSHA有权对工作场所的健康和安全提出和实施指令性的标准 消费品保护法（1972 建立CPSC，CPSC有权制定和实施指令性的产品按去那标准，包括对危险产品须加以说明

4、西方发达国家政府社会管理若干经验 ——科学合理的组织设计 ——分权化的管理取向 ——社会管理的市场化 ——强大的社会自主管理能力 ——管理工具多样化 ——树立危机管理意识

科学合理的组织设计 预防 筹备 修复 应对 美国联邦危机管理局（FEMA）的工作流程 减少危机风险强调长期的预警 战略和可持续发展 确保公民的 就绪情况 和应对危机的 有效能力 修复 灾后重建， 包括交通、 通讯系统的功能 基础设施 、家园重建等项目 应对 危机反应，包括搜寻和救援、 医疗、抗灾、信息公布等服务

管理工具的多样化 —— 类市场机制 ——协商式管理 ——绩效式合同 ——平衡计分卡

—— 类市场机制 典型方式是排污交易计划，即政府与排污企业事先订立协议，企业的排污数量、排放污水、废气和固体污染物与政府的税收待遇、财政补偿直接挂钩，如果企业的排污状况在特定的量化指标下达到政府的要求，政府可以通过见面税收或者直接的财政补偿进行奖励 ——平衡计分卡 从财务成本、公众（客户）满意、管理与业务流程、人力资源能力四个方面全面而平衡地评估政府社会管理绩效