《金融理论与实践》 第五讲 金融监管 中央党校经济学教研部 曹 立 教授

四个问题 一、金融监管概述 二、金融监管的理论基础 三、国际监管标准与国际监管模式 四、我国金融监管体制的建设与完善

一、金融监管概述 金融监管的涵义与目标 金融创新、金融风险与金融监管 金融监管的必要性 全球化与国际金融监管

金融监管需要解决好五个问题 监管的5W: 1、为什么需要监管（Why） 2、谁来进行监管（Who） 3、谁是金融监管的对象，即监管的客体是谁（Whom） 4、监管什么（What） 5、通过什么手段监管（How）

(一)金融监管的涵义与目标 金融监管：是指一国政府根据经济发展、金融体系稳定以及社会公共利益的要求，通过一定的金融监管机构，依据特定的法律准则和法规程序，对金融体系中的各种金融主体和市场活动所实施的监督管理活动。

金融监管有狭义和广义之分。 狭义的金融监管是指中央银行或其他金融监管当局依据国家法律规定对整个金融业（包括金融机构和金融业务）实施的监督管理。 广义的金融监管在上述涵义之外，还包括了金融机构的内部控制、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等内容。

金融监管的目标 确保金融体系的安全 确保存款人和借款人的安全 保障社会信用秩序 维护金融机构公平且有效率的竞争 保证货币政策的贯彻执行 增强国家金融的国际竞争力

金融监管的主要对象 金融监管的传统对象是国内银行业和非银行金融机构，但随着金融工具的不断创新，金融监管的对象逐步扩大到那些业务性质与银行类似的准金融机构，如集体投资机构、贷款协会、银行附属公司或银行持股公司所开展的准银行业务等，甚至包括对金边债券市场业务有关的出票人、经纪人的监管等等。目前，一国的整个金融体系都可视为金融监管的对象。

金融监管的主要内容 1、金融机构的市场准入的监管（机构准入、业务准入、高级管理人员准入） 2、对金融机构业务运营的监管 3、对金融机构的市场推出的监管

金融监管的手段 法律手段 行政手段 经济手段

（二）金融创新、金融风险与金融监管 60年代末期以来开始于发达市场经济国家中的金融创新，从根本上改变了整个金融业的面貌。新的金融工具、金融市场和金融机构不断出现，一方面为金融全球化提供了客观基础和强有力的技术支持，另一方面又成为发达国家放松管制和发展中国家金融深化或发展的主要诱因。

1、金融创新的影响 金融创新和金融自由化使各国的金融结构发生了巨大的变化。 （1）证券化 （2）表外业务的重要性凸显 （3）混业经营 （4）金融全球化的步伐加快

2、金融创新“创造”新的市场需求 （1）价格风险转移类。如选择权、期货等 （2）信贷风险转移类。如各种信贷担保以及证券化 （3）信贷手段创新类。如像负债利率掉期、垃圾债券 （4）权益手段创新类。如欧洲权益债券

3、金融创新和放松管制 发达国家解除管制和自由化的总趋势加速了这种金融创新浪潮。1999废除了《格拉斯—斯蒂格尔法》。 1933年银行法《格拉斯—斯蒂格尔法》是美国目前监管金融体系的主要法律，它对美国 商业银行与投资银行的业务设有严格的界限，重点强调银行的安全性，但却限制了银行的竞争力。

4 、金融风险与金融监管 金融风险：是指金融机构在经营过程中，由于决策失误，客观情况变化或者其他原因使资金、财产、信誉遭受损失的可能性。 金融活动具有较大不确定性。

（三）金融监管的必要性 金融业的特殊性 金融产品与服务的社会性 金融机构的信用扩张性（创造功能） 金融产业的社会信用连接性（信用链条） 金融体系的复杂性 金融市场的直接性

（四）全球化与国际金融监管 金融国际化是全球化条件下国家金融发展的趋势。 加强金融监管的国际合作，构成世界金融安全与稳定的基本制度框架。

国际金融监管合作机构与组织 国际清算银行（BIS） 国际货币基金组织(IMF) 世界银行 (WB) 巴塞尔银行监管 委员会(BCBS) 世界贸易组织(WTO) 国际证券委员会组织(IOSCO) 国际保险监管者协会(IAIS) 国际会计准则委员会(IASC)

国际金融监管合作模式 1、国际组织全球性监管合作与协调 巴塞尔银行监管合作 2、区域性金融监管合作 3、多边合作与双边合作 国际金融组织的监管合作 国际金融监管组织的合作 2、区域性金融监管合作 3、多边合作与双边合作

二、金融监管的理论基础 现代经济学，尤其是“市场失灵理论”和“信息经济学”的发展成为金融监管的基本理论。

1、外部效应和系统性风险 外部效应 金融机构更容易产生系统性问题 银行挤兑 机构之间关联性很强

2、市场不完善和市场失效 信息不对称 委托——代理问题 消费者无法以较低成本来评价银行的稳健程度 金融产品日益复杂化，消费者没有能力评估这些产品

3、道德风险 道德风险是指由于制度性或其他的变化所引发的金融部门行为变化，及由此产生的有害作用。在市场经济体制下，存款人( 个人或集体) 必然会评价商业性金融机构的安全性。 但在受监管的金融体系中，个人和企业通常认为政府会确保金融机构安全，或至少在发生违约时偿还存款，因而在存款时并不考虑银行的道德风险。一般而言，金融监管是为了降低金融市场的成本，维持正常合理的金融秩序，提升公众对金融的信心。因此，监管是一种公共物品，由政府公共部门提供的旨在提高公众金融信心的监管，是对金融市场缺陷的有效和必要补充。

金融监管的道德风险 投资者相信监管当局而忽视自己对金融机构的监督、评价和选择 金融机构在接受监管中承担成本损失，因而会通过选择高风险、高收益资产的方式来弥补 监管过度会导致保护无效率金融机构的后果，从而造成整个社会的福利损失

监管行为的非理想化：尽管监管者主观上想最大限度地弥补市场缺陷，但由于受到各种客观因素的制约，并不一定能达到理想化的目标。 制约监管效果的客观因素：监管者对客观规律的认识具有局限性；监管者面临着信息不完备问题；监管时滞问题。 作为监管制度的制定和实施者，金融监管机关处于独特的地位，它们几乎受不到来自于市场的竞争和约束，从而也就没有改进监管效率的压力和动机。这会导致监管的低效率。

三、国际监管标准与监管模式介绍 （一）巴塞尔标准与银行业的监管 （二）德国监管模式 （三）美国监管模式

（一）巴塞尔标准与银行业的监管 以银行业监管为例：之前，银行监管基本上是一个国家内部的事情。银行监管成为一个国际性的问题。1975年创建了巴塞尔银行监督委员会 。其主要目标是在全球银行监管领域加强国际合作和提高监督质量。

巴塞尔委员会发表的文件主要有以下两类：一是报告、建议和最佳习惯作法，有关当局可以根据本国的实际情况自由选择实施的细节；二是具有约束力的协议，成员国必须执行和实施所有的细节。 在具有约束力的文件中，有二个文件是最重要的：一是巴塞尔协定，二是资本协议。

巴塞尔协定是1975年签订的，后来于1983年进行了修订，到1990年进行了重新修订。该协定主要是明确规定国际银行总部所在国及东道国的监督机构各自对银行海外分支机构的监督职责。

资本协议是1988年签订的，基于巴塞尔委员会的大多数成员对国际上非常活跃的银行脆弱的资本基础的担心。

协议的目的有两个：一是通过要求银行保持充足资本的方式来加强国际银行体系的稳健；二是消除由各国监督要求存在差异而引起的不平等竞争。

2001年1月16日，巴塞尔银行监管委员会发布了新的资本协议的征求意见稿，向全球银行业征求意见，经过长达六年时间的讨论、征求意见和定量影响分析。

2004年6月26日巴塞尔银行监管委员会发布了《巴塞尔新资本协议》(以下简称《新协议》)。作为国际银行业风险监管的新标准，《新协议》于2006年底在十国集团国家开始实施，中国作为国际清算银行的成员国之一，也有责任积极落实新的资本协议。

《新协议》的主要内容及其监管思想 新协议比1988年协议的内容更全面、更复杂。这是因为新协议力求把资本充足率与银行面临的主要风险有机地结合在一起，反映银行业风险监管的最新方面，具有相当的前瞻性。

《新协议》由三大支柱构成：最重要的支柱(第一支柱)为资本充足率，即：计算银行资本比率的规则，以及监管当局评价银行是否遵守最低资本标准的规则。虽然继承了旧资本协议中关于资本构成和8%资本充足率的规定，但引入了灵活的风险资产计算方式，将操作风险也纳人了计量。

第二支柱是监管当局的监督检查。它包含的概念是，管理有序的银行不应该仅仅是遵守最低资本要求，而是应全面评估银行的资本是否足以抵御各类风险。尽管《新协议》鼓励银行建立内部自我评估机制，但必要的外部监督有利于防止银行内控流于形式，实际上是一种以他律规范和监督自律的手段。

第三个支柱是市场约束，即要求银行及时提供可靠的信息，以利于其他市场主体对银行风险进行全面评估，运用市场力量敦促银行审慎经营，这是旧资本协议中所未涉及的全新领域。新协议第一次正式引入市场约束机制。

新协议的三大支柱相辅相成，构成一个有机整体，共同服务于银行有效监管的目标。新资本协议框架强调，最低资本比率、外部监管和市场纪律这三大支柱是紧密联系、缺一不可的。任何一方面落实不好，新巴塞尔协议的作用和效果就难以实现。

（二）德国金融监管局 德国作为世界经济强国，金融中心地位突出。自2000年以来，德国政府冲破重重阻力，坚决推进金融监管体制改革。

1、机构设置 德国金融监管局设置了三个专业部门，分别监管银行、保险、证券业务，三个交叉业务部门，专门负责处理交叉领域的问题。主要目标是确保整个金融产业的正常功能，保证银行、金融服务机构和保险企业的清偿能力，保护客户和投资者的利益。

2、依法监管 银行监管部门依据《联邦银行法》、《抵押银行法》进行监管，确保银行清偿能力和银行业的稳定，最大限度地保护存款人和投资者利益。

保险监管部门依据《保险监管法》监督保险公司，主要目的是保护被保险人利益，确保保险人在任何时候都能承担预期责任。 证券监管部门依据《联邦证券交易法》对证券和衍生市场进行监管。

3、重视社会审计 德国的商业银行每年必须接受经济审计公司的审计，并且其审计报告直接作为联邦金融监管局评价银行的重要依据，而每年由该局直接审计的银行只占银行总数的极小比例，这决定了社会审计在德国金融监管中扮演着重要角色。

（三）美国监管模式 金融监管体系包括金融监管机构和金融监管法规。金融监管机构是要维持金融体系的稳定及提供安全的金融环境，而金融监管法规则要为金融体系提供运作规则。 美国模式可以称为“双元多头金融监管体制”，即中央和地方都对银行有监管权，同时每一级又有若干机构共同行使监管职能。

美国金融监督机构主要有： 联邦储备银行、货币监理局、联邦住宅贷款银行理事会、国家信用合作社管理局、联邦存款保险公司、联邦储蓄贷款保险银行、国家信贷股份保险基金等。 前四个机构的主要任务是进行金融检查与监督，以维持金融体系的稳定；而后三个机构是以保护存款利益及提供完全的金融环境为目的。

采取机构监管的方式 这些监管机构在监管职能上既有分工也有重叠，但金融监管的大多数措施都是非强制性的。例如，州银行可以申请加入联邦存款保险公司和联邦储备体系。 目前美国的州立商业银行基本上都是联邦存款保险公司的成员。这样，州立银行要接受联邦和各州金融监管机关的共同监管，而且要接受一个以上的金融监管机构的现场检查和管理条例、法规的约束。

1.联邦储备银行，即中央银行。它又分为联邦储备理事会和公开市场委员会。前者的职责是制定货币政策，并对银行进行监督；后者通过公开市场业务执行联邦储备体系的货币政策。

2.货币监理局。美国财政部下的金融监督机构，负责监督联邦注册银行、核准新联邦注册银行的设立、审批兼并或设立分支机构的申请等。

3.联邦住宅贷款银行理事会。负责联邦储贷协会和联邦储蓄银行的执照发放、制定该类机构运作规则、监督与检查这些机构的运作，保证它们的稳健经营与活力。

4.国家信用合作社管理局。负责联邦信用社的注册、资格审查和监督工作, 并建立国家信贷股份保险基金，为所有的联邦和州注册的信用社提供保险。

5.联邦存款保险公司。以银行保险基金的方式为所有参加在联邦或州注册的银行提供存款保险。它不仅可以保护存户的权益，更重要的是它拥有监督权，一旦发现银行逾期贷款比例过高，可以中止保险关系，并可以将任何不称职的保险公司的董事和职员免职及管理与清算破产银行的资产。

美国的金融监管法规 目前美国国内金融监管核心法规就是1999年正式实施的《金融服务现代化法案》。 　 美国的金融监管法规 目前美国国内金融监管核心法规就是1999年正式实施的《金融服务现代化法案》。 该法案以加强金融机构之间的竞争为出发点，确立了银行业、证券业和保险业之间参股和业务渗透的合法性，提出了全新的金融控股公司的模式。（混业经营）

为金融控股公司提供了适应市场变化的灵活空间。法案规定金融控股公司要进入银行、证券和保险等领域，应达到一定的自有资本比率及相应的有关资格，当无法满足这些条件时，则必须退出相应业务。

改革后的金融法案 2010年7月22日，经美国总统奥巴马签署后，美国金融监管改革法案作为法律正式生效，就广度和深度而言，该法案的改革力度空前，引起了世界各国的广泛关注。

1、防范系统性风险 一是建立金融稳定监察委员会。该委员会委员包括财政部长、美联储主席及七家金融监管机构的高级官员，主要职责是找出威胁金融体系稳定的因素和监管上的漏洞，向各监管机构提出调整建议。

二是“沃尔克规则”。总体来说“沃尔克规则”是对混业、分业经营的一种纠正。其最主要的内容就是将商业银行和投资银行的业务重新进行分离，同时要求银行对私募基金和对冲基金的投资额不能超过基金总资产的3%以及银行自身核心资本的3%,以此限制银行利用自有资本进行自营交易。

三是提高银行资本标准。要求银行和具有系统重要性的非银行金融机构在法案通过后18个月内实施新的对资本充足率和杠杆比例的最低要求； 四是建立金融机构的清算与破产机制。将美国联邦存款保险公司（FDIC）的清算职能扩大到大型非银行金融机构，给予FDIC“清算授权”，要求其建立起安全有序的破产清算机制；

2、消费和投资者保护 法案规定在美联储内设立独立的金融消费者保护局，以保护金融消费者利益免受不公平的、欺诈性的金融交易损害，主要负责监管银行和金融服务业为消费者提供的信用卡、按揭贷款等个人金融产品；在美国证监会内部设立投资者顾问委员会和投资者保护办公室；对信用评级机构，要求更完全的信息披露，

3、加强股东在公司治理和确定高管薪酬方面的作用 董事会下属薪酬委员会完全由独立董事组成；允许监管机构强行中止金融机构不恰当、不谨慎的薪酬方案，要求金融机构披露薪酬结构中所有的激励要素；对上市公司基于错误财务信息发放的高管薪酬，美国证监会拥有追索权。

其中，限制高管薪酬是此法案的又一重大理论突破。在此之前，证券市场和金融机构一直认为管理者的薪酬是其劳动所得，应由市场决定，不应纳入监管内容，如果对管理者薪酬进行管制，有违经济学上的人力资本理论。但是现在不仅是美国金融监管法案对此提出了明确限制，英国也正在筹划一项大方案，要对年薪逾50万英镑的高管薪酬全部限制。

4、完善金融监管体制 重组银行监管机构，将储蓄机构监理署合并到货币监理署中，其部分职能转移到美联储和联邦存款保险公司；由美联储负责监管银行控股公司和部分州注册银行，货币监理署监管联邦注册银行，而联邦存款保险公司负责监管州注册银行。

对美联储监管权限进行规定，在扩大美联储的监管范围的同时也要求其增加透明度。国会审计办公室要对美联储自金融危机以来发放的紧急救援贷款和其它行动进行一次性的审计。

四、我国金融监管体制的建设与完善 1、金融监管体制 金融监管体制，指的是金融监管的制度安排，它包括金融监管当局对金融机构和金融市场施加影响的机制以及监管体系的组织结构 综合监管和分业监管

2、中国金融监管体制框架 中国当前的金融监管体制，属于集权多头式。（一行三会） 中国人民银行不承担主要的监管任务，专司货币政策的制定和实施 中国证券监督管理委员会（证监会，1998年5月），主要负责证券市场、证券业和投资基金的监管。

一行三会 中国保险监督管理委员会，主要负责保险市场和保险业的监管。 （保监会，1998年11月） 中国银行业监督管理委员会（银监会，2003年4月），主要负责银行、信托业的监管。

3、我国金融监管存在的问题 （1）监管当局缺乏自主权和权威 （2）监管基础不牢 稳健的银行业应该包括三个方面的内容：一是高效的微观基础——银行业的高效运转；二是有效的政府监管体制；三是市场约束。 （3）监管方法、技术手段和人员素质等不适应监管要求

（4）三大监管机构本身监管不力，再加上它们之间缺乏协调，造成严重的监管“重叠”与缺失。 （5）监管法律体系不完善 完善的法律体系是强化金融监管的基础条件。包括《中国人民银行法》、《商业银行法》等在内的原有金融法律法规在实践中起到了积极的作用。但我国金融立法工作任务仍很艰巨。

（6）缺乏对监管者进行有效监管的制度安排 对监管者的监管基于以下四个理论假设：第一，监管者不可能什么都知道，不能假设监管者最聪明。 第二，监管者不可能任何时候都公正。第三，监管者不可能永远兑现它的承诺，即监管者不可能随时都说到做到。第四，监管者也有很强的利益动机。

4、加强我国金融监管的措施思考 （1）构筑防范金融风险的第一道防线——促进金融机构增强风险内控能力。 （2）构筑防范金融风险的第二道防线——推进行业自律建设。 （3）构筑防范金融风险的第三道防线——强化外部审计与社会舆论监督。

（4）建立和完善金融监管的法规体系 （5）加强金融监管机构间的协调配合，防止出现监管真空和重复监管 （6）不断提高监管人员素质 （7）加强金融监管的国际交流与合作 （8）提升金融监管有效性、完善金融安全网

5、2013年以来加强监管的新措施 （1）建立金融监管协调部际联席会议制度 2013年8月15日，国务院正式批复同意建立由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度。 其职责和任务包括：货币政策与金融监管政策之间的协调；金融监管政策、法律法规之间的协调；维护金融稳定和防范化解区域性系统性金融风险的协调；交叉性金融产品、跨市场金融创新的协调；金融信息共享和金融业综合统计体系的协调等。

联席会议将重点围绕金融监管开展工作，不改变现行金融监管体制，不替代、不削弱有关部门现行职责分工，不替代国务院决策，重大事项按程序报国务院。 联席会议由人民银行牵头，成员单位包括银监会、证监会、保监会、外汇局，必要时可邀请发展改革委、财政部等有关部门参加。

（2） 实施新资本管理办法。 2012年6月，银监会正式颁布了《商业银行资本管理办法（试行）》。为配合新办法的实施，2013年4月17日，银监会下发《关于做好〈商业银行资本管理办法（试行）〉实施工作的指导意见》。要求商业银行应落实一把手责任制，建立由高管层牵头并向董事会负责的《资本办法》实施领导小组。2013年10月11日，银监会发布《商业银行流动性风险管理办法（试行）》，该办法自2014年1月1日起施行。

在2013年全国银行业监管工作会议上，银监会将“守住不发生系统性和区域性风险底线”作为首要任务，并特别强调防范信用违约、表外业务关联和外部风险传染三类风险。

2013年10月，巴塞尔委员会对外发布了中国资本监管规则与国际资本监管规则一致性的评估报告，对中国银行业有关资本监管制度进行了积极正面的评价。巴塞尔委员会的这种高度评价，反映出我国审慎银行监管制度建设取得了重大进展，有助于提升国际市场对我国银行体系的信心，深入推动国内大型银行实施国际化战略。

（3） 构建多层次资本市场 在2013年全国证券期货监管工作会议上，证监会提出了十项重点工作，其中加快发展多层次资本市场被作为2013年证券市场的头等大事。

（4）出台“金十条” 为更好地促进经济结构调整，充分发挥金融对实体经济的支持作用。2013年7月5日国务院发布《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》，综合提出了货币、信贷、证券、保险、外汇等多方面政策措施，围绕继续执行稳健货币政策，引导推动重点领域与行业转型和调整，加大对小微企业、“三农”等国民经济薄弱环节的支持，推动消费升级，支持企业“走出去”，扩大民间资本进入金融业等经济结构调整和转型升级的重点领域做出了十条规定。 “金十条”的出台，无疑为中国金融改革指明了方向，是未来金融改革的纲领性兼操作性文件。

（5）依托上海自贸区建设，推动金融改革 为应对西方主要贸易伙伴需求不振及全球贸易保护主义抬头的不利局面，在7月3日国务院总理李克强主持召开的国务院常务会议上，通过了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》。会议强调，在上海4个海关特殊监管区域内，建设中国（上海）自由贸易试验区，这是顺应全球经贸发展新趋势、更加积极主动地对外开放的重大举措。 从主要任务看，上海自贸区的试点方案将首要贯彻深化行政管理体制改革，并在投资、贸易、金融及法制保障方面取得突破。

在金融改革方面，方案明确在风险可控前提下，可在试验区内对人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等方面创造条件进行先行先试。同时，推动金融服务业对符合条件的民营资本和外资金融机构全面开放，支持在试验区内设立外资银行和中外合资银行。

从金融服务业扩大开放的具体措施看，方案强调在加强有效监管的前提下，允许试验区内符合条件的中资银行开办离岸业务。

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