郁建兴 博士/教授 浙江大学公共管理学院副院长 浙江大学公民社会研究中心主任 2010/09/20 行业协会治理结构改善 与绩效提高 郁建兴 博士/教授 浙江大学公共管理学院副院长 浙江大学公民社会研究中心主任 2010/09/20

目 录 1 行业协会的内部治理与绩效 行业协会治理结构的基本要素 2 3 行业协会绩效的概念、现状与问题 改善行业协会治理结构的建议 4

一、行业 协会的内部治理与组织绩效 行业协会发展的根本动力是什么？ 较有代表性的观点认为：国家（政府）是中国社会组织（包括行业协会在内）发展的主要动力。 中央编译局副局长俞可平：“中国公民社会是一种典型的政府主导型的公民社会，具有明显的官民双重性。”“一个相对独立的公民社会在中国的产生和发展 , 直接得益于其制度环境的改善。”

中国人民大学康晓光教授：在中国当前国家对社会的“分类控制体系”中，政府对于（行业）协会、商会的成立采取了鼓励的态度，对其发展也是积极支持的。 制度环境的改善与政府的支持态度是行业协会发展的根本动力。这种观点有力地解释了改革开放以来、特别是近10年来中国行业协会的整体发展情况，并可以得到经验事实的支持。

近年来行业协会的制度环境不断得到完善 国务院办公厅[2007]36号文件：《关于加快行业协会商会改革和发展的若干意见》 2008年10月， 《行业协会法》被正式列入全国人大法工委的五年立法规划。 在其他全国性法律法规、政策规划中出现了不少关于行业协会作用、规范、行为等方面的论述或规范。 各地方政府相继出台了有关行业协会的管理办法、发展规划等法规政策。在浙江省，1999年《温州市行业协会管理办法》；2006年《浙江省人民政府关于推进行业协会改革与发展的若干意见》(国办38号文件的前身)；2008年《浙江省行业协会发展实施规划 （2008-2012年） 》；2010年，重新启动浙江省行业协会的地方立法工作。 行业协会管理体制的改革工作（政会分开、政府职能转移、政府购买协会服务）持续推进。

在中国社团整体迅速发展的情况下，行业协会始终保持着发展的“相对优势”。 2000-2006年行业协会数占全国社会团体总数的比例

将制度环境和政府态度视作行业协会发展的主要动力，这一观点对中国行业协会整体发展的解释较为成功，但难于解释处于相似制度环境和政府支持力度下行业协会个体间的绩效差异。

资源性匮乏已取代政府支持等外部因素，成为制约行业协会发展的最主要因素： 2007年2月与2009年7月，浙江大学公民社会研究中心对温州市本级行业协会进行了两次大规模调研，在初步比较分析数据后发现，温州行业协会的发展有以下趋势： 资源性匮乏已取代政府支持等外部因素，成为制约行业协会发展的最主要因素： 选 项 2007 2009 比例变化 人力资源 6.4% 20.8% 14.4% 资金 27.7% 35.4% 7.7% 人力资源与资金合计 34.1% 56.2% 22.1% 商会本身的制度因素 4.3% 4.2% -0.1% 政府支持力度 44.7% 30.8% -13.9% 会员支持度 12.8% -8.6% 会员比重大小 2.1% 0% -2.1% 其它

在行业协会最需要政府提供的支持中，对宏观政策、管理体制等制度性需求比例较低且有所降低；对经费支持的需求大幅上升，对职能下放的需求大幅下降。既说明政府职能转移给行业协会方面的工作已取得一定进展，也说明经费短缺可能制约协会进一步承接职能的能力和意愿。 选 项 2007 2009 比例变化 提供开展活动或进行信息交流的场所、及所需的物资、设备。 2% 0% 提供财政支持和项目经费 22.4% 44.9% 22.5% 提供政策、法律支持及政府行业管理信息 20.4% 14.3% -6.1% 建立更恰当的行业协会管理体制 5.1% -3.1% 职能下放给行业协会商会 49% 36.7% -12.3% 其他

基于上述事实和数据，我们认为国家宏观制度环境的完善固然可以拓展行业协会的活动空间，但并不必然会增强行业协会自身的能力；目前行业协会发展的首要问题在于如何获得生存和发展所需的必要资源。 作为市场中间性非营利组织，行业协会的资源主要来自企业和政府两者；但获取资源的能力则需要依靠协会自身。我们认为，行业协会内部制度的完善，是增强其资源汲取能力的关键所在，也是行业协会发展的根本动力。

行业协会一切内部制度的生成、维系、调整都有赖于一个最核心的制度——行业协会的治理结构。 行业协会绩效 行业协会一切内部制度的生成、维系、调整都有赖于一个最核心的制度——行业协会的治理结构。 我们对行业协会绩效的讨论即从其治理结构开始。 制度环境 政府/企业对协会的支持 资源汲取力 内部制度 行业协会治理结构

二、行业协会的治理结构 1.何为“治理”?“治理” 有多种定义，与行业协会最相关的治理定义主要有两种：“公共治理”和“法人治理”。 公共治理主要是指政府、社会组织、企业与个人之间，通过协商、合作、达成共识、取得互信等方式来管理公共事务。当它与行业协会联系起来时，一般指政府与行业协会通过互动合作（而非单方面的命令）共同管理行业内的公共事务。 公共治理一般不讨论治理主体（例如政府、协会）内部的制度或组织形式。

法人治理（Corporate Governance） 一个较有代表性的定义：“公司（法人）治理明确了董事、经理、股东和其它利益相关者之间的利益均衡权利和责任的分配，规定公司（法人）决策的规则和程序，并提供制定公司（法人）目标的组织结构。”（OECD，1999） 公司（法人）治理结构可以被归结为“三会四权”的制衡机制,即股东大会、董事会、监事会和经理层分别作为权力机构、决策机构、监督机构和执行机构，行使最终控制权、经营决策权，监督权和经营指挥权。作为非营利组织的行业协会的机构设置与之相似：会员大会、理事会（常务理事会）和秘书处分别行使最终控制权、经营决策权，经营指挥权。

行业协会治理结构的特殊性 行业协会作为互益性非营利组织，既不能像企业那样以追求营利为目的，也不同于追求某种社会公共利益的纯公益性非营利组织，行业协会以追求会员企业的集体利益为根本目标。这决定了行业协会的治理结构除了具有法人治理的一般共性外，也具有不同于企业和纯公益非营利组织的特殊性： 不以营利为目的，如若从事经营性活动，所得盈利由会员集体享有（为协会发展所用），但不得在会员间分配。 协会原则上为会员提供免费服务，一般不对非会员免费开放，除非该服务项目由政府或其他机构资助。 会员间权利平等，按照一人一票、少数服从多数的原则进行决策，而非股份公司中的“资本多数决定”原则。

2.行业协会治理结构的基本要素 行业协会治理结构包括其内部的组织机构设置以及相应的监督机制。

2.行业协会治理结构的基本要素 会员大会是行业协会的权力机构，会员大会按照民主程序进行选举和决策。它不仅仅是为了规范办会，更是因为会员大会是协会内部一切制度和重要决策合法性与权威性的来源。 例如行业自律是行业协会一项重要职能，实施行业自律，必须以行业协会拥有一定的处罚权为前提。但行业协会的处罚权与行政处罚、行政处分存在很大差别。行业协会是“私法上的主体，它对成员的处罚权虽然在外观上看是一种上级对下级拥有的权力，但实质上是建立在成员共同意思表示之上”（陈晓军，2007）其处罚权必须经由会员大会的民主程序，获得会员的承认和通过，才具有合法性和权威性。

2.行业协会治理结构的基本要素 理事会及其下设机构（秘书处和专委会）是行业协会最核心的决策和执行机构。 理事会人数的设置要平衡好代表性和效率：人数太少容易导致理事会被少数人把持，人数太多则会导致理事会的低效以及责任不清。参照一些对理事会人数作出规定的国家法律，非营利组织的理事下限一般不少于3-5人，上限则在15-25人左右。 按照国外非营利组织评估和监管机构的标准，理事会每年至少应召开2-3次时间间隔均等的会议。（《示范文本》规定一年至少召开一次） 今后，随着行业协会立法和管理体制改革进程的推进，政府资助行业协会的模式将有可能从直接奖励、补助向购买服务的方式转变；协会经营、募资等活动的法律问题也有可能理顺、澄清。秘书长的职业经理人化以及秘书处、专业委员会管理的项目化可能成为未来协会管理的发展方向。

2.行业协会治理结构的基本要素 行业协会的监督机制可以分为外部监督和内部监督两类。 外部监督机制主要有三种：行政监管，主要指政府的有关行政部门（登记和业务主管单位）对行业协会进行的监督和管理；司法监督，主要指司法部门对非营利法人的违法行为进行依法查处、审理和判决；以及公众监督。 内部监督机制主要有两类：大陆法系国家的行业协会商会一般通过会员大会或理事会选举产生专门的监督机构——监事会；英美法系国家则主要通过严格的会计、审计制度。 目前，我国的现行法律法规并未明确规定行业协会必须设置监事会，对其内部会计制度也只在《民间非营利组织会计制度》中提出了一些原则性的要求。我国行业协会内部监督机制还有待进一步完善。

三、行业协会的治理绩效 行业协会绩效的概念（层次与分类）： 绩效按其对象可以分为三个层次，组织绩效关注的是组织战略目标的达成度和整体的运营水平，部门绩效关注的是组织内设机构对其部门目标的达成或部门职能的履行情况，员工绩效则主要针对组织成员个人的工作和成长。 按照评估主体的差别，行业协会的绩效评估有外部评估和内部评估之分。外部评估主要指政府主管部门或资助者对行业协会所实施的评估，旨在规范行业协会的运作，评价资助的效果等。内部评估主要指行业协会为了提高自身治理能力、激励员工，对协会内设机构及其成员的绩效所进行的评估。

当前民政部门对行业协会所实施的评估属于外部评估，从基础条件、内部治理、工作绩效、社会评价四个方面进行综合评估。 2008年12月，浙江省民政厅启动全省性行业协会评估试点工作。2009年1月，浙江省民政厅成立社会组织评估委员会，专门指导社会组织的评估工作。2009年4月22日，浙江省民政厅公布了评估结果，有5家全省性行业协会成为5A级协会，4家成为4A级协会。2010年2月，又有6家全省性行业协会成为5A级协会，9家成为4A级协会。

行业协会内部绩效评估的概念模型 在相近的外部环境下，一家行业协会要取得比其他协会更高的绩效，归根结底还是要靠协会内部治理的持续改善。管理者可以通过内部绩效评估，了解协会内部治理中所存在的缺陷，继而通过改善内部治理来提高行业协会的绩效。 一个行业协会内部治理及其绩效的概念模型：第一、像任何组织一样，行业协会必须要有一定的人、财、物等资源才能维持其营运，因此资源汲取能力是行业协会所需的一项基本能力；第二、从资源转化的角度看，行业协会管理者必须有效运用其所掌握的资源，履行为会员服务、行业自律等职能，因此必须要重视协会自身建设，提高组织运行效率，如：通过建立激励机制、组织培训等方式调动工作人员积极性，完善内部制度章程、实行规范管理，优化业务流程、降低日常营运成本等。第三、行业协会的产出主要表现为职能履行，其效果可以由这些职能的服务对象（会员企业）及其利益相关者（政府、社会公众）来评价。

浙江大学公民社会研究中心行业协会绩效评估指标体系 一级指标 二级指标 组织资源（IAPI1） 组织规模（IAPI11） 人力资源（IAPI12） 财务状况（IAPI13） 办公设施(IAPI14) 组织管理与学习（IAPI2） 组织一般管理水平（IAPI21） 工作人员稳定性（IAPI22） 学习培训（IAPI23） 职能履行与效果（IAPI3） 职能履行（IAPI31） 会员企业评价（IAPI32） 政府评价（IAPI33） 社会公众评价（IAPI34）

2009年7-8月，浙江大学公民社会研究中心对温州市行业协会进行了第三次大型问卷调研。我们对温州市行业协会和杭州市行业协会进行了问卷调查。其中，对温州市行业协会的调查发放了130份问卷，最终回收问卷74份，回收率56.9%，其中有效问卷73份，有效率98.6%；对杭州市行业协会的调查发放了113份问卷，最终回收问卷65份，回收率57.5%，其中有效问卷54份，有效率83.1%。两地问卷的发放对象皆为行业协会的会长或秘书长。

从总体情况看，行业协会的规模偏小，但发展态势良好。 从会员人数规模上来看，两地行业协会总体上还是以中小型协会为主。杭州市行业协会的平均会员人数为180人，中位数为94人，会员数超过100人的行业协会不到半数（44.4%），温州市行业协会的整体规模略大些，平均会员人数为215人，中位数为123人，有58.0%的行业协会会员数超过100人。

2006年以来，随着行业协会与政府行政机关人、财、物脱钩工作，行业协会的自主性有了很大提高。 非常自主 比较自主 不自主 会长的选举 40.5% 52.4% 7.1% 秘书长的选聘 48.8% 46.7% 4.7% 工作人员聘用 42.1% 39.5% 18.4% 财务管理 53.7% 39.0% 7.3% 协会发展 33.3% 48.7% 17.9% 业务活动开展 56.1% 43.9% 0.0% 参与公益事业 45.0% 40.0% 15.0%

两地行业协会的会长或秘书长对所在协会整体水平和发展前景的评价较高。60 两地行业协会的会长或秘书长对所在协会整体水平和发展前景的评价较高。60.8%的会长或秘书长对所在行业协会“自律、代表、协调、服务”整体水平的评价为较高或非常高，超过半数（53.6%）的会长或秘书长认为所在行业协会未来的发展前景将会越来越好。   杭州市 温州市 频数 百分比 越来越好 30 55.6% 32 43.8% 不会有大的改变 14 25.9% 18 24.7% 越来越差 1 1.9% 2 2.7% 难以预测 7 13.0% 15 20.5% 未回答 3.7% 6 8.2% 总计 54 100% 73

从组织所拥有的资源来看，行业协会在经费和人力资源方面较为匮乏。 杭州市 温州市行业协会的年收入与年支出   杭州 温州 收入 支出 10万元以下 23.9% 33.3% 28.4% 22.5% 10万-20万元 26.1% 22.3% 35.2% 20-50万元 30.4% 22.0% 20.9% 14.1% 50万元以上 19.6% 24.4% 26.9% 28.2%

杭州市 温州市行业协会对财务状况的评价 协会财务状况 杭州 温州 不能维持协会日常开支 9.4% 9.6% 勉强维持协会日常开支 30.2% 27.4% 可以满足协会日常开支，但无法满足协会今后发展 58.5% 53.4% 可以满足协会日常开支和未来发展需要 1.9%

杭州市 温州市行业协会的人员状况 行业协会的总人数和专职人数偏少，工作较难吸引人才，只有37.0%的杭州市协会和55.5%的温州市协会认为能够为工作人员提供未来职业发展和晋升的空间。 杭州 温州 会长的平均年龄 51.7岁 50.8岁 会长由选举产生 100% 95.9% 会长专职 11.1% 9.5% 秘书长平均年龄 55.4岁 57.1岁 秘书长专职 84.3% 84.9% 秘书长平均工作年限 20.0年 14.3年 工作人员 7.7人 4.1人 专职工作人员 2.6人 3.3人 大专以上学历的专职人员 65.0% 52.0% 30岁以下的专职人员 6.4% 36.6%

从协会治理结构和管理水平看，管理制度已较为完善，但内部监督机制和激励机制还较为缺乏。 杭州市和温州市行业协会内部制度建设情况 组织章程 会员大会制度 会长工作制度 理事会工作制度 内部监督制度 秘书处工作制度 财务管理制度 会费收缴制度 档案管理制度 工作人员激励制度 杭州 96.30% 88.89% 40.74% 57.41% 42.59% 79.63% 92.59% 59.26% 18.52% 温州 100.0% 86.3% 78.57% 74.65% 39.39% 83.56% 94.52% 91.67% 60.87% 28.79%

从协会履行职能的情况来看，行业协会的履行职能频次要低于其履行职能的能力、意愿和效果。 根据《杭州市行业协会管理办法》、《温州市行业协会管理办法》，杭州市和温州市行业协会分别有19项和18项明确界定的行业协会职能。课题组借鉴了近年来行业协会的最新实践和其他地方对行业协会职能的有关规定，又增加了两项职能“行业品牌建设”和“发展、参与公益事业”。 我们从意愿、能力、频率、效果四个方面调查了两市行业协会的职能履行情况。每项职能的四个评价都用5分制计算，将各项职能加总后的结果如下： 履行意愿 履行能力 履行频率 履行效果 杭州 3.45 3.56 3.16 3.49 温州 3.67 3.42 3.07 3.20

对评估职能履行的四个方面作纵向比较，发现一个较为普遍的现象：行业协会在职能履行的意愿、能力和效果方面的平均得分较为接近，而履行频率的得分较低。 杭州市行业协会各职能履行情况比较

温州市行业协会各职能履行情况比较

从绩效评估看行业协会存在的问题 行业协会在不断提高其自主性的同时，对政府的依赖性不减反增。 资源性匮乏已取代政外部政策环境因素，成为制约行业协会发展的最主要因素。 行业协会内部监督机制缺失和理事会的低效，是行业协会治理结构的最薄弱环节。 行业协会无法提供有竞争力的薪酬、福利、建立必要的激励机制，阻碍了协会人才队伍的建设。

四、改善行业协会治理结构的建议 行业协会治理结构与绩效的关联性 我们用统计分析软件对杭州、温州两市行业协会两地的调研数据做了进一步分析、通过对行业协会绩效和治理结构相关指标的回归分析，发现有以下显著关系：

会员入会率与会员大会的民主性（到会率）、协会制度的完善程度、协会治理的透明性（信息披露）和协会的民间性（会费收入比率）成正向关系。 协会的年收入与理事会的决策民主性（到会率）、秘书长的工作能力和经验成正向关系。 协会的职能绩效与理事会的决策民主性（到会率） 、协会制度的完善程度和协会的民间性、自主性成正向关系。

1.从精英治理转向法人治理 四点建议： 行业协会商会发展中的“精英悖论” 超越协会发展的精英治理模式，引入法人治理模式。 以强化理事会建设为中心，通过制度创新来完善行业协会治理结构： 通过完善会员大会的选举与表决制度来增强理事会的代表性与合法性；通过改进理事会的议事规则来提高理事会的效率；通过复合的监督机制来约束理事会的权力与行为。

会员大会中的选举制度设计 会员大会的选举制度是否合理有效，表现在能否选出合适成员来担任理事和理事会的领导人。因此，行业协会可以从提高理事会成员的能力、连续新以及代表性等方面来改进会员大会的选举制度： 采用竞争性的选举制度——差额选举制，即候选人数多于应选理事、理事会领导职位的数目。 为了兼顾理事会的革新能力和政策连续性，应对理事会的换届选举制度进行平衡设计。 为了提高理事对会员的代表性，可以考虑对选举投票制度进行创新，引入累积投票制。

理事会的议事规则 理事会的会议制度包括两个层面：会议的召开制度和议事规则。 控制理事会人数，目前温州行业协会平均理事人数46.9人，理事会召开时的平均到会人数为38.2人，远远超过一个有效率的理事会15-25人的上限标准，应控制理事会人数，或者成立常务理事会。 理事会的召开次数。 规范会议的议事规则，在理事会中引入《罗伯特议事规则》。

复合监督机制 如果说改进会员大会选举制度和理事会会议制度的目的在于造就一个强有力的理事会，那么完善协会监督机制就是从另一个方向来强化理事会，即增强理事会的责任。 内部监督的三种方式 外部监督

2.构建可持续发展机制 摆脱行业协会管理中因服务能力低下所导致的恶性循环。 在企业和政府之间明确自身的角色定位 商会要加强激励机制建设，用制度手段规避会员的“搭便车”行为。 拓展资源。

3.逐步提升社会资本 社会资本分为个人层次的关系资本和组织层次的制度资本。 行业协会应适时摆脱基于个人关系的社会资本原始积累模式。 依赖关系资本的消极后果。 从关系资本量的积累转向制度资本质的提升。

4.政府层面的制度创新 政府层面行业协会管理体制的完善，应超越以往“供血”扶持、理顺管理关系的思维定势，转而思考如何通过制度创新，在“输血”的过程中激活协会自身的造血能力；同时建立能够促使协会自觉改进其内部制度的“元制度”。 在政会分开、政府职能向协会转移的背景下，探索政府购买行业协会服务等新型政会合作模式。 建立外部退出机制。

谢谢！ 郁建兴 博士/教授 浙江大学公共管理学院副院长 浙江大学公民社会研究中心主任 2010/09/20