第二章 社会保障的发展 [基本内容] [学习要点] 第一节 概 述 了解社会保障的发展线索与发展规律 第二节 慈善事业与济贫制度 第二章 社会保障的发展 [基本内容] 第一节 概 述 第二节 慈善事业与济贫制度 第三节 现代社会保障制度 第四节 社会保障发展经验、教训与改革 第五节 新中国社会保障制度的发展 案例讨论 本章思考题 [学习要点] 了解社会保障的发展线索与发展规律 理解并把握影响社会保障制度的诸种因素 全面、系统地掌握中国社会保障制度的发展与改革进程

第一节 概 述 一、社会保障发展阶段的划分 二、影响社会保障发展进程的因素

一、社会保障发展阶段的划分 郑功成提出的划分社会保障发展阶段的标志主要有： 1、一定时期内的生产力发展水平或社会经济发展水平。（决定性因素） 2、一定时期内社会成员对社会保障的需求。（社会基础） 3、政府介入的程度。（分水岭） 4、社会保障实践的出发点与基本目标。（重要标志） 5、一定时期内社会保障实践的具体内容。（客观标志）

社会保障发展阶段的划分 1、以政府介入的程度或制度化作为依据，可以将社会保障划分为以下三大阶段： 一是慈善事业时代或前社会保障阶段 二是济贫制度的形成与发展阶段 三是现代社会保障阶段（产生、发展和成熟三阶段） 2、以社会保障在不同时期的具体实践内容为依据，又可以划分为以下三大发展阶段： 一是社会救助型发展阶段 二是社会保险型发展阶段 三是社会福利型发展阶段

二、影响社会保障发展进程的因素 1、经济因素（决定性因素） 2、社会因素（包括社会结构的变迁、社会成员的分化、社会矛盾激化等）（基础性因素） 3、道德伦理因素 4、政治因素 5、历史文化因素

第二节 慈善事业与济贫制度 一、慈善事业时代 二、济贫制度的出现与发展 三、对早期社会保障发展的简要评论

一、慈善事业时代 1、宗教慈善事业 2、官办慈善事业 慈善事业时代的三大支柱 3、民间慈善事业

二、济贫制度的出现与发展 1、《济贫法》的颁布与济贫制度的确立 背景： 社会动荡、教权衰落、民族国家与王权兴起，一些国家为了缓和社会矛盾，促进民族国家的发展，并使王权得以巩固，政府开始介入济贫事务。 《济贫法》颁布： 首先是英国于1572年通过了强制征收济贫税的条例，于后才是1601年颁布了世界上第一部《济贫法》，该法将已有的宗教或社会救助活动惯例用法律的形式固定下来，首次由官方划定一条贫困线，对有需要的孤老病人进行收容，同时为失业者、贫民小孩提供（有限）的帮助。 2、济贫制度的发展（英国、瑞典、荷兰、中国） 英国于1834年通过了《济贫法修正草案》（歧视性） 要了解1601年前后的世界历史。特别是英国的社会状况。

*三、对早期社会保障发展的简要评论 1、性质上是居高临下的施舍型。（施舍—感恩—服从） 2、根本目的是防止被统治者反抗。（统治者 的“灭火器”） 3、保障项目是极端有限型。（救灾、济贫、优抚） 4、保障水平是极端低下型。（解决的只是生存问题） 5、保障效果是不良型。（身份不平等、项目少、水平低）

第三节 现代社会保障制度 一、社会保险制度的产生 二、现代社会保障制度的发展 三、现代社会保障制度发展规律

一、社会保险制度的产生 （一）社会保险制度产生的背景 社会背景：进入工业社会（18世纪以后） 1、农业生产 —工业生产 2、小农经济—市场经济 3、农民—职工 使以往作为家庭或个人风险的年老、疾病、工伤、失业等特定事件，成为一种社会性的群体风险，成为社会不稳定的因素。靠以往的济贫措施和慈善事业已不能从根本上解决问题。因此，各国政府不得不建立新的安全机制与保障机制，而社会保险制度成为必然的新的政策选择。 19世纪80年代，德国成为世界上第一个建立起社会保险制度的国家。（原因有三：P43)

*(二）社会保险制度的基本特征 我们不免要问这样的一个问题：为什么要将社会保险制度的出现作为现代社会保障制度产生的标志呢？我想这与社会保险制度的特征是分不开的： 1、从其性质看：权利与义务的结合型。（社会责任与风险的责任共担机制） 2、从根本目的看：解除社会成员的后顾之忧。（未来或可能风险，而不是现时或现实风险） 3、从保障水平看：基本保障型。 4、从保障过程看：强制化、规范化，稳定性、经常性（有别于济贫时代的不确定性、临时性） 5、从接受者来看：普遍性和平等性（无需牺牲人格尊严）

二、现代社会保障制度的发展 （一）现代社会保障制度的发展线索 1、1883年德国的《疾病保险法》是其产生的标志。 2、1935年美国的《社会保障法》使其由社会保险制度朝着综合性社会保障制度迈进了一步。 3、二战后英国工党宣布建立福利国家是其步入成熟阶段的标志。 4、20世纪70年代末至80年代以来，现代社会保障制度进入了一个改革、发展与完善时期。 （二）现代社会保障制度发展的基本内容 二战后，各工业化国家在完善社会保险制度的同时，开始建设社会福利制度。至此，工业化国家的社会保障制度即是包括了社会救助、社会保险和社会福利等各种现代保障措施在内的完整的社会保障体系。

*（三）现代社会保障制度的基本特征（P47) 1、性质上：全民的普遍性福利。（福利项目的多样化） 2、根本目的：提高社会成员的生活质量和促使整个社会和谐发展。 3、项目设置：逐步完备化。 4、实施过程：进一步社会化。（即政府、企业与民间等共同分担社会保障责任的机制日益成熟，社会保障在管理、实施乃至监督等诸环节上均进一步走向社会化。 社会保障的普及化及高水平化，标志着社会保障进入了高级阶段。

*三、社会保障制度发展规律 各个国家在社会保障制度建立过程中，由于国情不同，在社会保障理论和具体实践上会存在差异，但社会保障作为人类社会不可或缺的一种社会稳定、公平与协调发展机制，有其共性的、普遍的规律可循： 1、立法先行 2、与社会经济发展相适应（不能超越也不能低） 3、协调发展 各具体项目协调发展（项目的内容；项目的水平） 各子系统协调发展 4、多样化发展（主要表现在保障模式的选择上）

第四节 社会保障发展 经验、教训与改革（P51） 一、社会保障发展的国际经验 1、尊重本国国情（保障模式的选择上） 2、追求长期稳定、协调、和谐发展。 3、健全社会保障法律制度。 4、努力追求社会化。 5、对市场机制日益重视。

二、社会保障发展的国际教训 1、国家包办社会保障事务和福利的高速膨胀，将带来严重的社会保障财政危机。 2、社会保障水平过高会助长国民惰性，影响国家竞争力。 （引入案例：德国为何要向“懒人”开战，说明以上两点教训） 3、社会保障体系的残缺不全或水平过低亦会使有关社会问题进一步恶化。（非洲与南亚地区） 三、国外社会保障改革（自己看书，P54-57） （一）福利国家的改革 （二）美国社会保障改革

德国为什么要向“懒人”开战 案例：几年前，记者曾在德国住过一次医院。同室病友中有两位失业多年的德国工人。从闲聊中得知，他们患的都是因营养过剩引起的“富贵病”，并不严重。但这两位靠吃社会救济的人，照样可以每年踏踏实实地来医院住上一二次。在医院，他们每天除了吃饭、睡觉、打针和服药以外，就是喝咖啡，看马路小报，或者谈论涉及他们个人的福利问题，真是优哉游哉。记者曾问他们为什么不去找份工作，其中一人说：“那样太不合算”。 干工作挣工资，怎么就不如在家吃救济合算呢？原来，战后的联邦德国为了实现社会的公平与平等，曾大力发展福利事业。失业者不仅得到了生活的基本保障，而且还能享受任何国家都不能比拟的优厚待遇。比如：你只要连续工作2年，一旦失去工作就可以连续若干年从国家领取每月1800马克的固定收入，同时还能享受医疗和养老保险，就连住房和子女补贴也比在职人员要多。如：一个有2个孩子的低收入家庭，每月的毛收入连同住房和子女补贴总共为3245马克，而同样一个四口之家如果靠失业救济生活，每月可以得到2940马克，只比前者少300马克。那么，有谁还愿意为区区这点钱而每月苦干150小时呢？看来，问题就出在这里，一个原本为了实现公正的体制却造成了一种新的不合理。正如一位专家所说：“其实并不是德国人懒惰，而是我们的体制懒惰，是制度把人养懒了。” (德国马克与人民币的比率是1：4.5)

第五节 新中国社会保障制度的发展 一、新中国社会保障制度的建立 （一）新中国社会保障制度建立过程 （二）计划经济时代社会保障制度的基本框架与特色 二、中国社会保障制度的改革（1986年以来） （一）改革的原因与简要历程 （二）对中国社会保障制度改革的简要评论 （三）中国社会保障制度发展所面临的主要问题 （四）中国社会保障制度的未来发展

一、中国社会保障制度的建立与改革历程 从建国之初到现在，我们国家的社会保障制度经历了一个否定之否定的过程。为什么这样说呢？我国社会保障发展的阶段与特征能够很好的说明此问题。 1、1949-1965年文革开始之前，初步建立了以国家为主要责任主体、城乡单位担负共同责任并一起组织实施的较为完整的社会保障制度。（P58-59） 2、1966-1976年文革结束，国家—单位保障制转向单位，社会保障走向了自我封闭的单位化。 （P59） 3、1977-1985年，社会保障体制仍然维持着单位制这种模式，只是对其进行了修修补补。 4、1986-1993年，重点是为国有企业改革配套和缓解乡村贫困问题，原有单位制的社会保障体系在延续。提出了社会保障社会化原则。 5、1993-1997，社会保障成为市场经济体系的重要支柱，新旧社会保障制度并存但此消彼长。 P64

标志一：1998年3月成立了劳动和社会保障部，相对统一了社会保障管理体制。 标志二：社会保障全面走向社会化和去除单位化，建立独立于企事业单位之外的社会保障体系、筹资渠道多元化、管理服务社会化，成为改革旧的社会保障制度和建设新型社会保障制度的明确目标。 6、1998年以来，社会保障逐渐成为一项基本的社会制度。进入此阶段的三大主要标志： 标志三：超越了片面为国有企业改革配套和单纯为市场经济服务的观念，开始将社会保障制度作为一项基本的社会制度安排来建设。 特别是2004年宪法修正案，正式将建设同经济发展水平相适应的社会保障制度写入了宪法，更明确标志着社会保障制度正在成为国家发展必要的基本制度安排。（ P65）

二、中国社会保障制度改革的成绩及面临的问题 中国社会保障制度改革的总体上经历了从自下而上到自上而下、从自发改革到自觉改革、从单项改革到综合改革的渐进过程。 （一）成绩 1、国民的社会保障观念发生了巨大的变化，从单纯依赖政府与单位转化到责任分担。 2、制度转型任务基本完成，即从计划经济时代形成的国家负责、单位包办、全面保障、封闭运行、缺乏效率的板块结构式社会保障制度，逐步转化成政府主导、责任共担、合理保障、开放运行的社会化保障制度。 3、新型社会保障制度基本框架得到确立，管理体制基本理顺，包括养老、医疗、失业、工伤保险和城镇居民最低生活保障等在内的主要社会保障项目均在制度创新中获得发展，在新型社会保障制度下受保的人口在持续扩大。

（二）中国社会保障制度发展面临的主要问题 中国社会保障制度改革中取得了一定的成绩，但也存在失误，如价值取向上过分强调效率、改革观念上过分强调为国有企业改革配套、改革方式上存在着统放不分、制度安排中长期忽略农村社会保障制度建设等方面。可见，我们的社会保障制度要发展面临的问题还很多。 1、新的社会保障体系不完善，社会保障明显不足。 2、法制建设滞后。 3、责任模糊。一是历史责任与现实责任划分不清；二是政府责任边界不明晰；三是中央政府与地方政府的责任未能明确。 4、新制度的有效性还有待提高。

案例讨论：不平等的福利保障会带来什么效应 案例：中国城市存在的是一种不平等的福利保障，即正规就业岗位如国家机关事业单位、国有企业及其他类型企业中的劳动者享受着包括养老、医疗、失业保险及住房福利、各种补贴和带薪休假等完整的社会福利待遇，而非正规部门的全部及正规部门中的非正式工作岗位上的劳动者如农民工及非农业户口的临时工等的福利待遇却缺乏起码的社会保障，绝大多数的农民工在城市几乎无任何保障可言。 据国务院发展研究中心的调查，国有大中型企业明显有雇用农民工以替代正式工的倾向。上海一家拥有20000名职工的企业负责人说，他们争取每年增加1000名农民工，同时减少1000名正式工。北京一家企业曾经有5000名正式职工，已经下岗3500人，可是350名农民工仍然在岗。出现这种情况是因为企业完全是从降低劳工成本出发的，一个农民工比一个正式工的福利保障支出要成倍减少甚至没有这方面的支出。很显然，如果正式工的福利保障水平不是偏高，或者非正式工的福利保障水平不是偏低，那用人单位也就无须如此急迫地以农民工替代正式工了。 问题：这种不平等的社会保障会带来什么效应呢？ 1、从经济方面看 2、从人事制度方面 3、从社会公平 4、从社会和谐

本章思考题 1、社会保障发展要受哪些因素影响？ 2、试对早期的社会保障进行评价。 3、为什么说社会保险的出现是现代社会保障制度建立的标志？ 4、现代社会保障制度有哪些基本特征？其发展表现出哪些基本规律？ 5、如何评价中国的社会保障制度改革？