第八周 （課本第2章第5、6、7節） 整合時期的行政理論

章節安排 一、整合理論的產生 二、系統的意義 三、環境（開放）系統理論 (environment or open system theory) 四、社會系統理論 (social system theory) 五、生態理論 (ecological theory)

章節安排 六、權變理論 (contingency theory) 七、系統理論與權變理論的評價 八、新公共行政與黑堡宣言 九、新公共管理與民營化 十、新公共服務與治理模式

一、整合理論的產生 1960年代社會科學研究進入嶄新整合階段。採取系統理論整合先前觀點的主要原因： (一)同時改進傳統理論與行為科學的缺失， 採取系統方法整合，兼顧二者優缺得失。 (二)社會環境快速變遷，有賴各種學科整合， 進行複雜組織研究，涵蓋四個分析層次。 一般系統理論(general systems theory)與 社會科學中功能主義(functionalism)的發展有密切的關係。功能主義強調一個文化或社會制度(social institution)的每一元素(element)在較大系統中均具有一種特定的功能。

二、系統的意義 系統理論（system theory）可說是現代各種科學與學科發展的「共通典範(common paradigm)」。最廣義內涵係指「任何相互依存分子間的有機組合。」 Kast & Rosenzweig 歸納系統的12項特性： 1.次級系統(subsystems of components) 2.整體觀(holism , synergism , organicism , & gestalt) 3.開放性(open system view)

二、系統的意義 4.投入、轉換、產出過程(input-transformation-output model) 5.系統界線(system boundaries) 6.能源不絕（直譯為反「熵」作用）(negative entropy，避免能趨疲現象) 7.動態平衡(steady state , dynamic equilibrium , & homeostasis)

二、系統的意義 8.回饋(feedback) 9.層級相連(hierarchy) 10.分工合作(internal elaboration) 11.多元目標(multiple goals seeking) 12.殊途同歸(equifinality) 系統理論是一種「理論的骨架」或「概念架構」與「思維革命」。

三、環境系統理論或開放系統理論 環境系統或開放系統又可分兩大類： (一)一般(社會)環境(general social environments)，包括9大項： 1.文化環境 2.科技環境 3.教育環境 4.政治環境 5.法律體制 6.天然資源 7.人口特質 8.社會環境 9.經濟環境

三、環境系統理論或開放系統理論 (二)特定(任務)環境(specific or task environments)，包括5大項： 1.顧客(服務對象)因素 2.供應者因素 3.競爭者因素 4.社會政治因素 5.技術因素

一般環境與特定環境對組織系統的關係圖（p.72）

四、社會系統理論 美國社會學大師帕深思Parsons：任何組織都是一個社會系統，均具有四個基本的功能： (一)適應(adaptation) (二)達成目標(goal-attainment) (三)模式維護(pattern maintenance) (四)整合(integration) 社會系統有賴三個次級管理系統履行功能： 1.策略或領導階層：適應環境與模式維護。 2.管理或協調階層：內部整合與工作適應。 3.技術或運作階層：達成目標為主要任務。

開放系統下的社會系統組織結構（p.74）

五、生態理論 傳統與行為科學時期的學者們對行政現象的研究只限於組織內部，當系統方法與理論逐漸形成之際，研究取向轉而注意外在環境因素對組織的影響。 生態學(ecology)本是自然科學研究 生物與其環境間之關係的一種科學，亦即發現與瞭解何種自然環境有利於何種生物之生長。故有一句諺語說：「橘逾淮為枳」即生態學的通俗說明。

五、生態理論 美國比較行政學者雷格斯Riggs認為，研究開發中國家行政必須採取生態學觀點，才能真正深刻瞭解：有效行為大部分取決於傳統結構與壓力、家族、宗教及繼續存在的社會和經濟成規(socio-economic practices)。故其創造出「生態模式(ecological model)」被視為解釋開發中國家行政現象的權威理論。

五、生態理論 Riggs所著二本學術著作《行政生態學》(The Ecology of Public Administration,1961)與《開發中國家之行政：稜柱社會的理論》(Administration in Developing Countries：The Theory of Prismatic Society,1964)都是「行政生態理論」集大成著作。1994年再發表「行政學理論的生態論」(The Ecology of Public Administration Theory)專文。

六、權變理論 組織學者勞倫斯與洛區 Lawrence & Lorsch 1967年合著《組織與環境：分化與整合之管理》一書，提出三項假定： (一)組織管理沒有最佳方法與萬靈丹。 (二)任何組織方法均非相等有效。 (三)好的組織管理方法端賴於組織所處環境的本質而採取之因應對策。

六、權變理論 權變理論(contingency theory)主要論點： (一)否定兩極論(polarization) (二)彈性的運用(flexibility) (三)效率與效果(efficiency and effectiveness)並重 (四)殊途同歸性(equifinality) (五)管理的三個階層(managerial levels) (六) 「若…即…」(If…Then…)的解釋

七、系統理論的評價 (一)系統理論在組織研究上的功用： 1.能更明確解釋組織的現象。 2.能對組織研究產生整合作用。 3.能使組織管理具有彈性。 (二)系統理論的限制： 1.心理與社會次級系統無法理性控制與掌握。 2.組織與環境關係太過動態，無法建立法則。 3.系統界限問題太過抽象，增加研究困難。

七、權變理論的評價 主要論點：組織要有效運作，須按照組織所處特定環境，採取適當組織型態與管理方法。 權變理論所提思維架構，主要功用如下： (一)將傳統過程、行為及計量三學派不同概念，統合為一項相互關聯的理論系統。 (二)可融合組織和管理的系統觀念。 (三)可為管理知識的分析解釋，提供實用基礎。 (四)提供一架構，作為系統與協調的研究方向。 (五)建立一方式，將理論轉為管理運用技術。

八、新公共行政與黑堡宣言 1960年代末期至70年代初期，美國的社會處於動盪不安局勢，當時公共行政研究的範圍很窄，主要關注焦點放在預算、人事和組織管理問題，很少強調國防、環境、經濟、都市等政策研究與行政倫理課題。 行政學典範發展跌跌撞撞，學者認為必須改變與世隔絕研究心態，正視現實政策。 Waldo 瓦爾多認為：當時公共行政正處於「一個危機四伏和問題急迫的時代。」

八、新公共行政與黑堡宣言 第一次明諾布魯克會議 1968年 Waldo 的發起與贊助，33位年輕公共行政學者，於紐約州雪城大學的明諾布魯克會議中心召開會議，徹底檢視傳統行政理論缺失，由 Marini 主編出書「邁向新公共行政：明諾布魯克觀點」，是為新公共行政(NPA)典範的起源。 1988年第二次明諾布魯克會議。(下冊) 2008年第三次明諾布魯克會議。(講義) 經過二十年後，1988 年於同一地點舉辦第二次明諾布魯克會議。其間美國發生許多重大事件，例如：水門事件，貶責官僚之風大為盛行。

八、新公共行政的主要論點 (一)主張入世相關（relevant）的公共行政研究 (二)採取後邏輯實證論（post-positivism）立場 (三)適應或因應（confrontation administration） 快速變遷動盪不安（turbulence）環境需要 (四)建構新的協和式（consociated）組織型態 (五)發展受益者導向（client-focused）政府組織

黑堡宣言(Blacksburg Manifesto) 1970年代以後，美國政客對公共官僚的偏見和敵意，使公共行政在治理過程中地位日益低落，民眾對政府改革充滿無力感。行政學者憂心實務危機導致公共行政的正當性式微，因此而推動學術反思。重新探討政府的本質與職能，何種政府管理最具效能，並且宣揚公共行政是民主政府治理過程中的必然分子，是公共利益捍衛者等核心議題。透過評擊傳統行政理論的缺失，以腦力激盪方式，合力完成「公共行政與治理過程：轉變政治對話」一文，進而再於1990年出版「重建公共行政」一書。

黑堡宣言(Blacksburg Manifesto) 1982年Wamsley、Goodsell、Rohr等行政學者於維吉尼亞理工學院暨州立大學(校址在黑堡)發表一篇全名為「公共行政與治理過程：轉變政治對話」學術宣言，獲得公共行政學界熱烈迴響；以學校校址黑堡為名，稱為黑堡宣言。 1984年黑堡宣言首度刊載，1987年被收錄於Chandler主編「美國行政國百年發展史」一書，1990年合編「重建公共行政」一書，並於1996年再出版「重建民主的公共行政：現代的弔詭、後現代的挑戰」一書。

黑堡宣言四項主張: (一)行政人員應可成為具有自我意識的公共 利益受託者（trustees of public interest）。 (二)行政組織是具有專業能力提供特定社會 功能，以達成公共利益的制度性寶庫 。 (三)公共行政應可成為憲政秩序下政府治理 過程的正當參與者。 (四)公共行政的權威實繫於政府治理過程中 能夠涵蓋不同的利益，藉以促進公共利益的實現。 黑堡宣言：奠基於制度的新公共行政觀點， 實踐「倡導型行政」的真諦。

九、新公共管理與民營化 1970年代「新公共行政」推動行政改革但成效不彰。卡特總統公布政府陽光法、行政倫理法、文官改革法及零基預算等，仍未能有效解決「行政國」與「大政府」諸多弊端。 1980年代「新公共管理」(New Public Management)思維興起，轉而強調「民營化」(privatization)，主張「驅逐官僚」(Banishing Bureaucracy )，採取「反國家機關主義」(anti-statism)及「公共選擇」(Public Choice)等理論，強調小而美政府「組織減肥」(down-sizing)。

新公共管理興起的時代背景 1980年代，全球性經濟不景氣，導致後冷戰時期國際政經局勢激烈變動。代表人物為英國的佘契爾首相與美國雷根總統。兩人被稱「新保守主義」或「新右派」，認為官僚體制既缺乏效率，又限制個人自由與市場競爭，應致力精簡政府組織、人事與預算，藉由政府減肥瘦身，解決嚴重財政困境。

胡德 Hood 歸納新公共管理的主要論點 (一)公部門應有熟練的專業管理。 (二)政府機關的績效應有標準並予評量。 (三)強調機關產出成果導向，更甚於過程。 (四)公部門各單位推動分權、解除管制。 (五)引進市場競爭機制，推動簽約外包。 (六)向企業管理取經，重視有效管理風格 (七)資源轉少但服務更多(do more with less)。

十、新公共服務與治理模式 1990年代後期「新公共服務」(New Public Service)思維興起，丹哈特 Denhardt 夫婦認為政府所應該扮演的角色乃是「服務而非操槳」（serving rather than steering）。主張政府應該以服務代替操槳與導航，並轉而強調公民社會、社區自主性及民主行政的重要性。觀點包括：跨域合作、伙伴協力、政策網絡、全觀治理等嶄新理論，逐漸取代市場機制。主要是分別由美國柯林頓總統倡議「NPR」(全國伙伴關係)，英國布萊爾首相倡議「第三條路」（The Third Way）或「新左派」或「新中間路線」，重視「全觀型治理」(holistic governance)。

傳統公共行政、新公共管理、新公共服務比較 比較面向 傳統公共行政 新公共管理 新公共服務 基本理論與認識論 政治理論 經濟理論 民主理論 主流理性及其相關人類行為模型 主要的 理性， 行政人 技術與經濟理性， 經濟人 策略理性， 理性多元 檢測

傳統公共行政、新公共管理、新公共服務比較 比較面向 傳統公共 行政 新公共管理 新公共服務 公共利益概念 政治界定並於法律層面展現 個人利益之整合 共享價值 對話的結果 接受 「公共服務者」 委託者與選民 顧客 公民 政府角色 操槳者 領航者 提供服務者

傳統公共行政、新公共管理、新公共服務比較 比較面向 傳統公共行政 新公共管理 新公共服務 達成政策目標的機制 政府 各機構的 方案行政 民營化與NPO 創造機制 建立公、民營、NPO 三者聯盟 課責途徑 層級節制 市場趨力 多面向的 行政裁量 有限的 裁量 寬廣的 幅度 須受限制 且負責任

傳統公共行政、新公共管理、新公共服務比較 比較面向 傳統公共 行政 新公共管理 新公共服務 組織結構的假定 官僚體系的特徵 分權組織， 機構內保留 主控權 內外共同領導的 合作結構 激勵基礎的假定 薪資福利 文官保障 企業家精神 縮減政府 規模 公共服務貢獻社會

自我評量 一、名詞解釋 1.生態理論 2.權變理論 3.黑堡宣言 4.新公共管理 5.新公共服務

自我評量 二、簡答題 1.試說明整合時期理論產生的背景與原因。 2.何謂社會系統理論？其主要觀點有哪些？對組織管理又有什麼重要影響？ 3.何謂權變理論？其產生背景、理論基礎及評價為何？ 4.當代行政學的理論發展有哪些重要學說？

推薦網站 行政院公報資訊網 聯合新聞網 http://gazette.nat.gov.tw/egFront/index.jsp 這網站是政府為落實資訊公開與公民參與的原則，讓民眾得以知曉許多政府部門的法規或公告，瞭解當前政府所進行的各項公共事務。 聯合新聞網 http://udn.com/NEWS/main.html 這是一個提供大家查詢報章內容的網站，可依照所欲查詢資料的類別，找到相關新聞報導，作為實務資料蒐集、整理或運用的研究參考。