引言人 宜蘭縣宜蘭市公所人事室 游任顯 99年08月12日 行政中立法規與實務研討 引言人 宜蘭縣宜蘭市公所人事室 游任顯 99年08月12日

目 錄 制定公務人員行政中立法的沿革  公務人員行政中立引用法令  制定公務人員行政中立法的目的 公務人員行政中立法的內容 目 錄 制定公務人員行政中立法的沿革  公務人員行政中立引用法令  制定公務人員行政中立法的目的 公務人員行政中立法的內容 公務人員行政中立法的案例分析 公務人員行政中立法的相關問題  結語

 制定公務人員行政中立法的沿革 •公務人員行政中立法〈以下簡稱中立法〉 銓敘部於80年8月提出研究建立公務人員 行政中立制度的基本架構，乃於自83年11 月草擬至98年完成立法期間，歷經五任銓 敘部長、四任考試院長、五屆立法委員， 終於在98年 5月間完成通過立法。從提出 構想，至完成立法建制，歷時將近18年。

 公務人員行政中立引用法令 1.公務人員行政中立法〈中華民國98年6月10日制定〉 2.公務人員行政中立法施行細則〈中華民國98年11月13日制定 〉 3.公務人員保障法 4.公務人員考績法 5.公務員懲戒法

 公務人員行政中立引用法令 6.公務人員請假規則 7.政治獻金法 8.總統副總統選舉罷免法 9.公職人員選舉罷免法 10.政務人員法草案 ……等

 制定公務人員行政中立法的目的 •為使公務人員有關行政中立之行為分際 、權利義務等事項有明確之法律依據可 資遵循，俾使其於執行職務時，能做到 依法行政、公正執法，政治中立，並適 度規範公務人員參與政治活動，不偏袒 任何黨派，不介入政治紛爭，以為全國 人民服務，且有助於提昇政府效率與效 能，進而健全文官體制。

 公務人員行政中立法的內容 依中立法第1 條規定，該法未規定或其他 法律另有嚴格規定者，適用其他有關之法 律規定辦理。 例如政治獻金法、總統副總統選舉罷免法 、公職人員選舉罷免法、政務人員法草案 等。

․ 適用人員 依中立法第2條規定，本法所稱公務人員， 指法定機關依法任用、派用之有給專任人 員及公立學校依法任用之職員。

․準用人員 依中立法第17條規定，下列人員準用本法 之規定： 一、公立學校校長及公立學校兼任行政職 務之教師。 　一、公立學校校長及公立學校兼任行政職 務之教師。 二、教育人員任用條例公布施行前已進用 未納入銓敘之公立學校職員及私立學 校改制為公立學校未具任用資格之留 用職員。　

三、公立社會教育機構專業人員及公立學術 研究機構研究人員。　 四、各級行政機關具軍職身分之人員及各級 教育行政主管機關軍訓單位或各級學校 之軍訓教官。 五、各機關及公立學校依法聘用、僱用人員 。 六、公營事業機構人員。

七、經正式任用為公務人員前，實施學習或 訓練人員。 八、行政法人有給專任人員。 九、代表政府或公股出任私法人之董事及監 察人。 •依中立法第18條規定，憲法或法律規定須 超出黨派以外，依法獨立行使職權之政務 人員，準用本法之規定。

․ 例外規定 •中立法是以常任公務人員為規範對象，而政務人 員係政治性任命人員，因此，基於其身分屬性及 法律體系之一貫性，政務人員之行政中立則於考 試、行政兩院本（98）年4 月3 日函請立法院審 議的政務人員法草案加以規範，立法政策上並未 疏漏。 至民選地方行政首長，以其係民選方式產生，亦 與常任文官有別，其應遵守之行政中立事項，依 政務人員法草案第29 條規定，準用該法第10 條 至第18 條行政中立相關規定。

․ 補充說明 •中立法施行細則第9條規定： 本法第17條第6款所稱公營事業機構人員 ，不包括公營事業機構之純勞工。 本法第17條第8款所稱行政法人有給專任 人員，指行政法人有給專任之董（理） 事長、首長、董（理）事、監事、繼續 任用人員及契約進用人員。

․ 行政中立之原則 中立法第3條規定： 公務人員應嚴守行政中立，依據法令執行 職務，忠實推行政府政策，服務人民。 •中立法第4條規定： 公務人員應依法公正執行職務，不得對任 何團體或個人予以差別待遇。

․參與政治活動的規範 中立法第5條規定： 公務人員得加入政黨或其他政治團體。但 不得兼任政黨或其他政治團體之職務。 　公務人員不得介入黨政派系紛爭。 公務人員不得兼任公職候選人競選辦事處 之職務。 　　

․參與政治活動的規範 •中立法施行細則第2條規定： 本法所稱政黨，指依人民團體法第45條規 定備案成立之團體；所稱政治團體，指依 人民團體法規定經許可設立之政治團體。 本法及本細則所稱公職候選人，指依總統 副總統選舉罷免法規定申請登記為總統、 副總統之候選人，以及依公職人員選舉罷 免法規定申請登記為公職人員之候選人。

․參與政治活動的規範 •中立法第6條規定： 公務人員不得利用職務上之權力、機會或 方法，使他人加入或不加入政黨或其他政 治團體〈政務人員法草案第14條〉。 不得要求他人參加或不參加政黨或其他政 治團體有關之選舉活動〈政務人員法草案未定〉。　　

․參與政治活動的規範 •中立法施行細則第3條規定： 本法第6條所稱政黨或其他政治團體有關之 選舉活動，其範圍如下： 一、總統副總統選舉罷免法及公職人員選 舉罷免法規定之選舉、罷免活動。 二、推薦公職候選人所舉辦之活動。 三、內部各項職務之選舉活動。

․參與政治活動的規範 •中立法第8條規定：〈政務人員法草案第15條〉 公務人員不得利用職務上之權力、機會或 方法，為政黨、其他政治團體或擬參選人 要求、期約或收受金錢、物品或其他利益 之捐助。 不得阻止或妨礙他人為特定政黨、其他政 治團體或擬參選人依法募款之活動。

․參與政治活動的規範 •中立法施行細則第5條規定： 第8條所稱擬參選人，依政治獻金法第2條 規定認定之。 •政治獻金法第2條規定： 擬參選人：指於第十一條規定之期間內，已依法完成登記或有意登記參選公職之人員。

․參與政治活動的規範 •中立法第10條規定： 公務人員對於公職人員之選舉、罷免或公 民投票，不得利用職務上之權力、機會或 方法，要求他人不行使投票權或為一定之 行使。

․參與政治活動的規範 •中立法施行細則第7條規定： 本法第10條公務人員對於公民投票，不得 利用職務上之權力、機會或方法，要求他 人不行使投票權或為一定行使之規定，包 括提案或不提案、連署或不連署之行為。

․參與政治活動的規範 •中立法第7條規定： 公務人員不得於上班或勤務時間，從事政黨或其 他政治團體之活動。但依其業務性質，執行職務 之必要行為，不在此限。 　前項所稱上班或勤務時間，指下列時間： 　一、法定上班時間。 　二、因業務狀況彈性調整上班時間。 　三、值班或加班時間。 　四、因公奉派訓練、出差或參加與其職務有關活 動之時間。

․參與政治活動的規範 •中立法施行細則第4條規定： 本法第 7條第一項所稱政黨或其他政治團體 之活動，指由政黨或政治團體所召集之活動 及與其他團體共同召集之活動，包括於政府 機關內部，成立或運作政黨之黨團及從事各 種黨務活動等。 所稱依其業務性質，執行職務之必要行為， 指依相關法令規定執行職務所應為之行為。

․參與政治活動的規範 •中立法第9條規定： 公務人員不得為支持或反對特定之政黨、 其他政治團體或公職候選人，從事下列政 治活動或行為： 　一、動用行政資源編印製、散發、張貼文 書、圖畫、其他宣傳品或辦理相關活 動。 二、在辦公場所懸掛、張貼、穿戴或標示 特定政黨、其他政治團體或公職候選 人之旗幟、徽章或服飾。

三、主持集會、發起遊行或領導連署活。 四、在大眾傳播媒體具銜或具名廣告。 五、對職務相關人員或其職務對象表達指 示。 六、公開為公職候選人站台、遊行或拜票。 七、其他經考試院會同行政院以命令禁止 之行為。 前項第一款所稱行政資源，指行政上可支 配運用之公物、公款、場所、房舍及人力 等資源。

․參與政治活動的規範 •中立法施行細則第6條規定： 本法第 9條第1項第6款所稱公開為公職候 選人站台，指為公職候選人站台或助講之 行為。 但不包括公務人員之配偶或一親等直系血 親為公職候選人時，以眷屬身分站台未助 講之情形。

․參與政治活動的規範 •中立法施行細則第6條規定： 所稱公開為公職候選人遊行，指為公職候 選人帶領遊行或為遊行活動具銜具名擔任 相關職務。 所稱公開為公職候選人拜票，指透過各種 公開活動或具銜具名經由資訊傳播媒體， 向特定或不特定人拜票之行為。 。

․參與政治活動的規範 政務人員法草案第16條規定：〈適用民選首長〉 政務人員不得為支持或反對特定之政黨、其他政治 　政務人員不得為支持或反對特定之政黨、其他政治 團體或公職候選人，從事下列政治活動或行為： 一、在辦公場所編印製、散發、張貼文書、圖畫或 其他宣傳品。 二、在辦公場所懸掛、張貼、穿戴或標示特定政黨 、其他政治團體或公職候選人之旗幟、徽章或 服飾。 三、邀集職務相關人員或其職務對象表達指示。 四、其他經考試院會同行政院以命令禁止之行為。

․參與政治活動的規範 •中立法第11條規定： 公務人員登記為公職候選人者，自候選人 名單公告之日起至投票日止，應依規定請 事假或休假。 公務人員依前項規定請假時，長官不得拒 絕。 〈政務人員法草案第17條〉

․參與政治活動的規範 •中立法施行細則第8條規定： 依本法第11條第 1項規定請事假或休假之 人員，如於請事假或休假期間，有公務人 員請假規則所定其他假別之事由，仍得依 規定假別請假。

․行政資源的運用應一視同仁 •中立法第12條規定： 公務人員於職務上掌管之行政資源，受理 或不受理政黨、其他政治團體或公職候選 人依法申請之事項，其裁量應秉持公正、 公平之立場處理，不得有差別待遇。

․機關對於選舉活動之處理規定 •中立法第13條規定： 各機關首長或主管人員於選舉委員會發布 選舉公告日起至投票日止之選舉期間，應 禁止政黨、公職候選人或其支持者之造訪 活動；並應於辦公、活動場所之各出入口 明顯處所張貼禁止競選活動之告示。

․不利對待之禁止 •中立法第14條規定： 長官不得要求公務人員從事本法禁止之行 為。 長官違反前項規定者，公務人員得檢具相 關事證向該長官之上級長官提出報告，並 由上級長官依法處理；未依法處理者，以 失職論，公務人員並得向監察院檢舉。

․不利對待之禁止 •中立法第15條規定： 公務人員依法享有之權益，不得因拒絕從 事本法禁止之行為而遭受不公平對待或不 利處分。 公務人員遭受前項之不公平對待或不利處 分時，得依公務人員保障法及其他有關法 令之規定，請求救濟。

․不利對待之禁止 •公務人員保障法第16條規定： 公務人員之長官或主管對於公務人員不 得作違法之工作指派，亦不得以強暴脅 迫或其他不正當方法，使公務人員為非 法之行為。

․不利對待之禁止 •公務人員保障法第17條規定： 公務人員對於長官監督範圍內所發之命令有服 從義務，如認為該命令違法，應負報告之義務 ；該管長官如認其命令並未違法，而以書面下 達時，公務人員即應服從；其因此所生之責任 ，由該長官負之。但其命令有違反刑事法律者 ，公務人員無服從之義務。 前項情形，該管長官非以書面下達命令者，公 務人員得請求其以書面為之，該管長官拒絕時 ，視為撤回其命令 。

․違反行政中立之責任 •中立法第16條規定： 公務人員違反本法，應按情節輕重，依公 務員懲戒法、公務人員考績法或其他相關 法規予以懲戒或懲處；其涉及其他法律者 ，依有關法律處理之。

․訓練宣導 •中立法施行細則第10條規定： 各機關（構）及學校應加強辦理公務人員 行政中立相關規定之宣導或講習。

公務人員行政中立法的案例分析 •機關學校技工工友及公營事業機構之純勞工是否為中立法 之適用對象？ 答：不是。公營事業機構之純勞工與公營事業機構間，以及 行政機關技工、工友與行政機關間，均同屬私法僱傭關 係，渠等行為義務亦均係依其各該相關法令辦理，且均 非公務員服務法之適用對象，以及審酌本法第17條所列 舉之其他各款準用對象，均未將從事事務性、勞務性工 作之人員納入準用範圍。因此，本法第17條其他各款均 未將從事事務性、勞務性工作之人員納入準用對象之立 法政策一致性，爰於第一項明定本法第17條第6 款所稱 公營事業機構人員，不包括公營事業機構之純勞工。

公務人員行政中立法的案例分析 •中立法何以將公立學校兼任行政職務之教師列為準用對象？ 答：依司法院釋字第308 號解釋，公立學校兼任學 校行政職務之教師，就其兼任之行政職務，則有 公務員服務法之適用。因此，公立學校兼任行政 職務之教師，其行為義務本即受公務人員相關法 令之規範，復以其兼任行政職務，亦掌有行政權 限或行政資源，為避免有不當動用之可能，爰於 中立法第17條第1 款明定其為準用對象。

公務人員行政中立法的案例分析 •公立學校未兼任行政職務之教師是否為中立法 之適用或準用對象？ 答：不是。以教師係從事教學、研究工作，並享 有憲法保障之言論、講學等自由，且教師法公 布施行後，教師與公務人員已分途管理，而教 師之權利義務亦於教師法中加以規範，故如要 求其行政中立，宜因其職務特性，於教師法、 教育基本法或其他相關教育法令中加以明定。

公務人員行政中立法的案例分析 •教師法第 17條規定： 教師除應遵守法令履行聘約外，並負有下列 義務： 一、遵守聘約規定，維護校譽。 ………… 六、嚴守職分，本於良知，發揚師道及專業 精神。 ………… 十、其他依本法或其他法律規定應盡之義務。

公務人員行政中立法的案例分析 查立法院於本（98）年 5月19日制定本法時， 業通過以下附帶決議：「請教育部研擬教育基 本法修正草案時，應將教師中立條款納入，並 於本年9月以前由行政院函送立法院審議。」 準此，未來教師之行政中立事項將於教育基本 法中另予規範。

公務人員行政中立法的案例分析 法官是否為中立法之適用對象？是否適用 相同之規定？ 答：法官為中立法之適用對象，惟其他法律 對法官之行政中立有更嚴格之規範時，適 用其他有關之法律。

公務人員行政中立法的案例分析 •軍人是否為中立法之適用對象？ 答：不是。依憲法第138 條規定：「全國陸海空軍，須超出個人、地域及黨派關係以外，效忠國家，愛護人民。」第139 條規定：「任何黨派及個人不得以武裝力量為政爭之工具。」故要求軍人行政中立之標準，理應高於公務人員，且基於文武分治原則，自應依據憲法及軍人職務特性，於相關軍事法令中另予規範。

公務人員行政中立法的案例分析 •公務人員可以參加政黨或其他政治團體嗎 ？ 答：可以。公務人員可以加入政黨或其他政 治團體。但是，無論請假與否，均不可以 兼任政黨或其他政治團體之職務及介入黨 政派系紛爭。也不可以兼任公職候選人競 選辦事處之職務。

公務人員行政中立法的案例分析 •公務人員可否於下班時間或請假，從事政黨或其 他政治團體之活動？ 答：可以。鑑於公務人員於上班或勤務時間，本應 盡忠職守，為全體國民服務，因此，中立法第 7 條第1 項規定，公務人員不得於上班或勤務時間 ，從事政黨或其他政治團體之活動。 至於下班時間或請假，除非有違反中立法第 9條 有關公務人員均不得從事之政治活動或行為等情 形外，可自由參與政黨或其他政治團體之活動。

公務人員行政中立法的案例分析 •依立法院組織法第三十三條及地方立法機關組織 準則第三十四條之一規定，立法委員與其助理、 直轄市議會議員及縣（市）議會議員，得分別於 立法院、直轄市議會及縣（市）議會成立或運作 其所屬政黨之黨團，且是類人員尚非本法適用或 準用對象，因此，本條所稱不得於政府機關內部 ，成立或運作政黨之黨團等組織，不包括上開立 法院組織法第三十三條及地方立法機關組織準則 第三十四條之一所規定之情形。

公務人員行政中立法的案例分析 •公務人員可以捐款給政黨、其他政治團體或擬參選人，抑或替其募款嗎？ 答：可以。但公務人員不可以利用職務上之權力 、機會或方法，為政黨、其他政治團體或擬參 選人要求、期約或收受金錢、物品或其他利益 之捐助；亦不得阻止或妨礙他人為特定政黨、 其他政治團體或擬參選人依法募款之活動。

公務人員行政中立法的案例分析 •政治獻金法第15 條規定： 個人對同一政黨、政治團體每年捐贈總額 ，不得超過新臺幣三十萬元。 •政治獻金法第16 條規定： 個人對同一擬參選人每年捐贈總額，不得 超過新臺幣十萬元。 而個人對不同擬參選人每年捐贈總額，合 計不得超過新臺幣二十萬元。

公務人員行政中立法的案例分析 •何謂推薦公職候選人所舉辦之活動及內部各項職務之選舉活動？ 答：推薦公職候選人所舉辦之活動，包括黨內初選 與徵召，以及政治團體以某公職候選人勝選為目 的，所舉辦之造勢活動等均屬之。 所稱內部各項職務之選舉活動，如遴選黨中央之 黨主席、各委員會委員、黨員代表，以及地方政 黨分支機構之縣市黨部主任委員、委員、區黨部 主任委員、小組長等各項政黨或其他政治團體職 務之選舉活動。

公務人員行政中立法的案例分析 •何謂具銜具名經由資訊傳播媒體，向特定 或不特定人拜票之行為？ 答：以手機簡訊或電子郵件等各類電子通訊 傳輸工具向特定或不特定人拜票之行為。 此行為不可以。

公務人員行政中立法的案例分析 •公務人員可否參加政黨、其他政治團體或公職 候選人所發起之遊行、召集之集會或連署等活 動？ 答：可以；但應請假或於下班時間為之。中立法 第9 條第1 項第3 款並未限制公務人員參與政 黨、其他政治團體或公職候選人所發起之遊行 、召集之集會或連署等活動。惟該法第7 條第 1 項規定，公務人員不得於上班或勤務時間從 事上開活動。

公務人員行政中立法的案例分析 •公務人員於下班回家後，能否於網路上發表不同的言論，倘若私底下 匿名所發表之言論與公事無涉，但涉及其他爭議性問題，該行為是否 違反行政中立之分際？其認定違反之標準為何？ 答：中立法主要係規範，公務人員執行職務應依法行政、執行公正、政 治中立，並適度規範公務人員參與政治活動，如：不得介入黨政派系 紛爭、不得於上班或勤務時間，從事政黨或其他政治團體之活動，以 及不論是否為上班或勤務時間均不得為支持或反對特定之政黨、其他 政治團體或公職候選人，從事中立法第9 條第1 項所禁止之政治活動 或行為等。 公務人員於如未於上班或勤務時間（第 7條）、未具銜或具名（第9 條第1 項第4 款）、未動用行政資源（第9 條第1 項第1 款），縱然 於網路上發表不同的言論及觀點，或私底下匿名所發表之言論而與公 事無涉，但涉及其他爭議性問題，均無違反中立法之相關規定。 至於上開行為是否有違公務員服務法第4 條有關公務員有絕對保守政 府機關機密之義務，或未得長官許可，不得以私人或代表機關名義， 任意發表有關職務之談話等規定，則仍需依個案事實加以認定。

公務人員行政中立法的案例分析 •違反中立法之處罰何以採懲戒罰，而不採刑事罰？ 答：公務人員違反中立法，應按情節輕重，依公務員懲 戒法、公務人員考績法或其他相關法規予以懲戒或懲 處；其涉及其他法律責任者，依有關法律處理之，主 要係考量公務人員及其長官違反公務人員行政中立規 範時，雖有加以處罰之必要，惟以其違反事項並非反 社會、反國家之行為，僅係服務義務之違反，故依公 務員懲戒法課以懲戒責任即為已足。倘若其行為另已 觸犯相關選舉、罷免法律或刑事法律時，本應依各該 法律處斷之，無需於中立法規定。

公務人員行政中立法的案例分析 •公務人員於留職停薪期間，可否從事中立 法禁止之行為？ 答：依公務人員留職停薪辦法第10 條規定， 留職停薪人員於該期間仍具公務人員身 分，因此，仍不得有違反中立法規定禁 止之行為。

公務人員行政中立法的案例分析 •為何要加強辦理公務人員行政中立相關規定 之宣導或講習？ 答：為期公務人員行政中立相關規定能廣為周 知，俾強化公務人員之保障，以及避免公務 人員因不知公務人員行政中立相關規定而觸 法之情形，爰明訂各機關（構）及學校應加 強辦理公務人員行政中立相關規定之宣導或 講習（如利用各種集會宣導或於員工教育訓 練辦理講習等）。

公務人員行政中立法的相關問題 •關於將公立學術研究機構研究人員是否一 體準用的問題： 中立法第17條第 1款僅規定公立學校兼任 行政職務之教師納入準用對象，但第17條 第 3款卻規定公立社會教育機構專業人員 及公立學術研究機構研究人員，不管有無 兼任行政職務，均一體準用，有違教育與 學術人員一視同仁之原則。

公務人員行政中立法的相關問題 •關於準用人員是否應該擴大的問題： 本適用範圍僅以依法任用、派用之公務人 員為限，而準用人員又限縮於某部份公務 員。 總統、副總統、政務人員、民選首長、民 意機關首長、政府出資成立的財圑法人、 基金會從業人員、各機關基層服務人員皆 未納入準用範圍。

公務人員行政中立法的相關問題 •關於長官是否應加明確定義的問題： 公務人員之長官有可能是公務人員、公立 學校校長、兼任行政職務之教師，皆為適 用及準用之人員，並無爭議。 總統、副總統、政務人員、民選首長、民 意機關首長等不在準用範圍，如拒不依中 立法辦理時，又該如何？

公務人員行政中立法的相關問題 •關於命令禁止行為可否處罰的問題： 中立法第 9條以列舉方式禁止公務人員從 事部分政治活動，最後再以概括方式，總 括其他經考試院會同行政院以命令禁止之 行為。 是否與法律保留相牴觸；另形成依法律去 處罰違反行政命令的不通之處。

 結 語 中立法的制定過程可謂備極艱辛，但完成立 法後，確實是值得肯定的價值，也絕對是劃 時代的里程碑；儘管本法仍有不週延之處。 但已經跨出了第一步，建立了公務人員遵守 行政中立事項的專門法律，規範公務人員動 用行政資源或行使公權力的中立性。期盼早 日看到本法實施的成效，並樂見政務人員法 早日通過立法及本法修得更符合實際需要。

引言完畢 敬請指教