养老政策文件分析 《全国养老政策文件汇编（1999-2015）》

目 录 ONTENTS C 1 政策基本情况 2 政策发展脉络 3 政策效果分析 4 发展预期与总结

一、政策基本情况

政策文件发布情况 名称 数量 百分比 公告 1 1.09% 法律 法规 决定 办法 4 4.35% 标准/规范 7 7.61% 意见 27 29.35% 通知 50 54.35% 总计 92 100% 各类文件收集比例 1999至2015年，全国各部门发布各类涉老政策文件共计92份，其中包括公告、法律、法规、决定各一份，各类办法4份，规范与标准7份，各类意见27份，通知50份。

政策文件的时间分布 年份 数量 1999年 1 2000年 3 2001年 2002年 2003年 2004年 2005年 2006年 5 2003年 2004年 2005年 2006年 5 2007年 2008年 2 2009年 2010年 4 2011年 8 2012年 6 2013年 14 2014年 24 2015年 17 共计 92 文件发文时间分布 本次2010年以前的文件共计19份，2010年及其以后的文件共计73份。 随着养老需求的增强、养老服务产业化的推进，各部委发布的养老政策文件呈上升态势。

17% 36% 43% 各部委养老文件发文情况 国务院发文 民政部发文 联合发文 纲领性文件、五年规划（全国） 包括民政部办公厅、社会福利和慈善事业促进司等 民政部发文 两个或两个以上部门共同发文 联合发文 全国人大、中共中央各出台涉老政策文件各一份，国务院16份，民政部40份，全国老龄办三份，财政部8份，国资委1份，住建委7份，商务部3份，教育部2份，发改委5份，卫计委3份，保监委2份。其中33份文件由多部委联合发文。

二、政策发展脉络

重要养老文件 《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》 《关于推进养老机构责任保险工作的指导意见》 《养老服务设施用地指导意见》 《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》 《保监会关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》 《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》 《城乡养老保险衔接暂行办法》 《关于外商投资设立营利性养老机构有关事项的公告》 2009年 2014 《保险法》 《中国老龄事业得发展》 白皮书 《中国老龄事业发展“十一五”规划》 《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》 《养老设施建筑涉及规划》 《关于保险资金投资股权和不动产有关问题的通知》 2006 2012 2008 《关于全面推进居家养老服务 工作得意见》 2011 2013 2015 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》 《中国老年事业发展 “十二五”规划》 《关于开展城镇居民社会 养老保险试点的指点意见》 《社会养老服务体系建设 规划（2011-2015）》 《老年人权益保障法》 《养老机构设立许可办法》 《养老机构管理办法》 《国务院关于加快发展养老服务业的 若干意见》 《国务院关于促进健康服务业发展的 意见》 8

养老行业发展阶段 《中华人民共和国 老年人权益保障法》 1990 《关于对老年服务机构有 关税收政策问题的通知》 《关于加快实现社会福利 社会化意见的通知》 1996 《关于加快发展养老服 务业的意见》 《中国老龄事业的发展 白皮书》 《中国老龄事业发展 “十一五”规划》 《关于全面推进居家 养老服务工作的意见》 2008 2006 保险法》 2009 《社会养老服务体系建设规划 （2011-2015）》 《关于开展城镇居民社会保险试点 的指导意见》 《中国老龄事业十二五规划》 2011 《关于鼓励和引导民间资本进入 养老服务领域的实施意见》 《中国老龄产业行业标准体系建设》 《养老设施建筑设计规划》 《关于保险资金投资股权和不动产 有关问题的通知》 2012 2013 《养老机构设立许可办法》 《养老机构管理办法》 新版《中华人民共和国老 年人权益保护法》 补贴优惠 向服务业发展 以居家社区养老为主，机构养老为辅 提倡社会力量参与 养老行业发展阶段与相关政策文件 9

重要养老文件共同内容 基本原则 深化体制改革（简政放权） 坚持基本保障 注重统筹发展 完善市场机制（市场、公平参与、公平竞争）

政策目标 社会养老服务体系 到2020年， 全国社会养老床位数每千名老人达到：35-40张 全国机构养老居家社区生活照料和护理等服务提供就业岗位：1000万以上 ——《国务院关于加快养老服务业的若干意见》

主要任务 · 统筹规划发展城市养老服务设施 · 大力发展居家养老服务网络 · 大力加强养老机构建设（门槛、境外、个人、社会 力量、民间资本、机构企业化、公建民营、标准化） · 切实加强农村养老服务 · 繁荣养老服务消费市场 · 积极推进医疗卫生与养老服务相结合

聚焦领域 城市养老 居家养老 机构养老 农村养老 养老服务 医养结合 设施规划 服务网络 消费市场

政策措施 ·完善投融资政策 ·完善土地供应政策 ·完善税费优惠政策 ·完善补贴政策 ·完善人才培养和就业政策 ·鼓励公益慈善组织支持养老服务

《老年人权益保障法》修改 老年人权益保护法自1996年通过以来一共经历过三次修订 2015年第二次修订 2013年第一次修订 2009年第一次修正 老年人权益保护法自1996年通过以来一共经历过三次修订

《老年人权益保障法》修改 1996 2009 2013 2015 每年农历九月初九为老年节； 创设老年监护制度； 逐步开展长期护理保障工作； 规范养老服务收费项目和标准； 《老年人权益保障法》颁布 1996 2009 2013 2015 关于治安管理处罚进行修改 “非盈利”与“公益”

三、政策效果分析 1.全国养老背景数据 2.各类养老政策的实施效果

全国养老背景数据 数据来源：国家数据网（2014） 年末总人口（万人） 城镇人口（万人） 乡村人口（万人） 65岁及以上人口（万人） 1999年至2015年增加近1亿人口 年末总人口（万人） 2005年开始上升 城镇人口（万人） 2005年开始下降 乡村人口（万人） 老年人口逐渐上升 65岁及以上人口（万人） 数据来源：国家数据网（2014） 1999年至2015年期间全国人口数量逐渐上升，乡村总人口人口减少，城镇人口增加。全国65岁以上老龄人口逐渐上升。

人口分布 老年人口比例与 老年抚养比 1999-2014年老年抚养比 总人口分布情况 老年人口（亿人） 数据来源：国家数据网（2014） 六十岁以上人口 六十岁以上人口比 六十五岁以上人口 六十五岁以上人口比例 年份 2000 1.30 10.20% 0.88 6.96% 2005 1.44 11.03% 1.00 7.69% 2010 1.77 13.26% 1.19 11.90% 2014 2.12 15.50% 1.37 10.10% 数据来源：国家数据网（2014） 1999-2014年老年抚养比 我国城市人口密度高于农村 总人口分布情况 老年抚养比：是需要抚养的老年人口与劳动力人口的比例 从图表数据可知我国老年抚养比从2000年开始不停上升，劳动力抚养压力不断变大。 数据来源：国家数据网（2014） 老年人口（亿人） 我国老年人口比例增加，且比例增速不断加快，我国目前正处于高速老龄化社会当中。

城市劳动力 劳动力 农村劳动力 农村养老负担加重 城市养老负担减轻 劳动力流失 抚养比较高 老龄人口比重上升 农村养老负担加重 劳动力充沛 老龄人口比重下降 抚养比较低 劳动力年龄分布呈倒金字塔分布 （老龄化趋势严重） 城市养老负担减轻 农村劳动力 城市劳动力 我国人口密度城市高于农村，但全国劳动力向城市集中造成了农村老年人口比例升高，抚养比远高于城市与全国平均水平，农村养老保障需求高于城市

全国保障类养老政策分布 从1996年国务院出台了《老年人权益保护法》之后，各部委为保障老年人的老年生活颁布了各类全国性保障性文件共计13份，其中包括《农村五保供养条例》及其实施意见6份，老年人生活补助、津贴与优待工作文件4份，社会养老保险试行意见2份，老年人权益维护意见1份。其中针对农村的全国养老保障性文件8份。

保障类养老政策的实施效果 数据来源：国家数据（2014） 城市老年人 农村老年人 医保覆盖率上升37.9% 医保覆盖率上升1004% 可支配收入188% 农村老年人 医保覆盖率上升37.9% 可支配收入上升142% 数据来源：国家数据（2014） 在各部委的文件出台后，农村老年人医疗保险覆盖率明显提升，农村老年人收入增长近2倍，一定程度上保障了农村老年人的生活。

兴办养老机构政策实施效果 数据来源：国家数据网（2014） 民政部于2005年颁布了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，自此，各类社会力量的涌入加快了全国养老机构的发展。随着政府扶持养老机构的各种政策的制定、完善、落实，全国老年人床位数增加了419.6万张，每千名老人拥有床位数27.2张。老龄机构单位数达42475家，比2009年增加了2804家。

全国老年人床位利用率 我国大约有将近10%的老年人有入住养老院的意愿，但实际上只有大约147万左右的老年人在养老机构中居住,大约为老年人总数的1.4%。（刘红.09）

原因分析 如何解决 其他原因：养老机构的服务形象不佳。。。 政策效果可监测性 机构待遇不公平 无支付能力的需要 对家庭养老的偏好 尊重市场规律，以需求为导向。 公办与民营机构的政策支持相对平衡。 没有支付能力的需要如何转换为有支付能力的需要。 居家养老、社区养老和原居养老相结合。 其他原因：养老机构的服务形象不佳。。。

四、发展趋势与总结

中国养老产业发展趋势 数据来源：国家数据网（2014） 图表来源：智慧城市中国 老年人与残疾人服务机构职工人数(万人) 城市养老服务机构职工人数(万人) 农村养老服务机构职工人数(万人) 2009 25.8 6.4 13.6 2010 27.4 7.3 14.2 2011 31.2 8.1 15.2 2012 33.1 9.3 15.9 2013 35.6 11 16.4 数据来源：国家数据网（2014） 图表来源：智慧城市中国 具数据统计，2013年老年人与残疾人服务机构职工人数35.6万人，较2009年增加了9.8万人，城市养老服务机构职工人数达11万人，农村养老服务机构职工人数达16.4万人。 根据2009至2013年数据，全国养老机构实际增加岗位7.4万个，其中城镇养老机构增长4.6万个，农村养老机构增长2.8万个。此外，教育部、民政部等九部委联合发文《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》，以保障养老行业劳动力充足，保证养老服务产业稳定发展。 在各部委发布的51份相关文件中，有18份涉及鼓励民间、港澳、境外资本投入养老服务产业以及购买社会服务。根据中国行业研究网对于未来的估算，预计于2030年，中国养老服务业总产值将突破10万亿。

三期叠加背景中养老机构的五大趋势 一、民办民营养老机构将成为发展主体，市场化趋势更加明显； 二、机构养老将于居家社区养老服务融合发展； 三、小型化、专业化、社区化、连锁化将成为养老机构发展的主要态势； 四、养老机构医养结合发展更密切，医养结合模式多样化； 五、养老服务趋向更加人性化。

总结 1.养老保障体系日趋完善，政策效果显著； 2.政策监督标准将会改变，针对民办养老机构的政策将陆续推出，避免公办养老机构床位紧张、民办养老机构运营困难的情况； 3.养老服务产业化能吸纳大量资金，提供了大量的岗位，大量社会力量与资本的加入能保证产业化的有效进行，业内人员对行业预期保持乐观； 4.新修订的涉老法律法规逐渐适应新的养老规划与市场，在加快养老服务产业化背景下，法律修改也将逐步跟上；

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