《财政学》第七讲 公共财政预算和预算管理体制 《财政学》第七讲 公共财政预算和预算管理体制 曹 立 中央党校经济学教研部

三 个 问 题 一、公共预算概述 二、美国的公共预算制度介绍 三、我国的预算管理体制及其改革

一、公共预算概述 1、公共预算的概念 公共预算是指政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在于市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型。

(5) 年度性（历年制：1月1日到12月31 日、跨年制：10月1日到9月30日） 　2、公共预算的原则 (1) 公开性（所有收入与支出向民众 公开，确保被民众监督） (2) 可靠性（不能造假，不能任意编造） (3) 完整性（政府所有财政和支出内容） （4）统一性（统一口径、统一程序） (5) 年度性（历年制：1月1日到12月31 日、跨年制：10月1日到9月30日）

公共预算的分类 1．按照不同的政府级别，公共预算可分为中央公共预算和地方公共预算 　 2．按照不同的编制形式，公共预算可分为单式预算和复式预算 　　 3．按照不同的预算作用时间，公共预算可分为年度预算和中长期预算 　 4．按照不同的收支管理范围，公共预算可分为总预算和单位预算

预算体系 有一级政府即有一级财政收支的主体，也就有一级政府预算，在现代社会，大多数国家都实现中央与地方的 多级政府体制，从而也就产生了政府预算的体系。 总预算：一级政府的总预算包括本级财政收支和特别预算，也包括下级政府的总预算，从而形成完整的整个国家的预算体系。（包含下级预算的为总预算；不含下级预算，只是本级预算）

从各个国家的实践看，为了保障中央财政必要财力的前提下，由各级政府分别编制相对独立的政府财政预算，并主要对本级立法机构负责，中央财政主要采取直接投资、转移支付、税收分成等手段来对地方财政产生影响，这是市场经济的普遍做法。

我国的预算体系 在我国，政府预算体系的组成是按照一级政府设立一级预算的原则建立的，包括中央预算和地方预算。 由于我国地方政府包括省（自治区、直辖市）、设区的市（自治州、直辖市的区）、县（自治县、不设区的市、市辖区、旗）乡（民族乡、镇）四级，因此，我国政府预算体系由中央政府预算和地方政府预算共五级预算组成。

公共预算的程序 预算的准备与编制 预算审定 预算实施 对预算执行的审议 政府决算（财政部门负责编制的、本级立法机关审议通过的年度预算执行结果的会计报表）

二、美国的预算管理制度介绍 公共预算起源于英国。英国近代史就是一部国王和国会为争夺对国家控制权的历史，而对预算权的争夺则是双方斗争的焦点。通过国会和国王对预算控制的漫长的斗争，英国财政逐渐从皇家财政转变成国家财政。

公共预算的本质是以财控政，实现国家民主理财 美国是世界上最大的经济发达国家，在预算管理方面有一套比较系统、规范的机制和方法。

美国政府预算职能机构的基本框架  1、美国政府行使财政职能的法律依据 。美国联邦政府行使财政职能的法律依据是美国宪法，它赋予了联邦政府在筹集财政收入和安排财政支出方面的权力，但并未直接对州和地方政府的财政职能做出规定

2、美国政府预算职能机构及相互关系。美国是行政部门、立法部门和司法部门三权分立的国家。行政和立法部门各有一套参与预算编制和审核的系统，二者各有侧重，互相制约、共同配合，履行政府预算的职能。其中，行政部门参与预算编制的主要角色有：总统，由财政部、国民经济委员会、经济建议委员会组成的“经济三角”，及总统预算管理办公室。  

3、美国国会的政府预算审核机构 。美国国会由参、众两院组成，参众两院各有一套审核联邦预算编制的庞大机构，具体包括：参、众两院的拨款委员会、筹款委员会、预算委员会、国会预算办公室（CBO）和会计总监局（审计局GAO）。 

美国财政收支构成及 政府间的财政关系 　美国是联邦制国家，政府体系由联邦、州和地方三级政府组成，各级政府之间事权和财权都划分得比较清晰、明确和规范。一般来讲，联邦政府负责对收入进行再分配和稳定国民经济，各州、地方政府的自主权也相对较大，主要负责有效配置资源、解决市场失灵和外部性问题。

按预算编制的形式划分，联邦预算可以分为一般预算、基金预算两部分。一般预算是指我们通常所说的预算内收支，基金预算亦称信托基金，是指我们通常所说的预算外收支，主要来源于特定收入，只能用于特定支出的项目，如社会保障基金、燃油税、医疗保障基金等。 

美国的转移支付制度以有条件拨款为主  美国法律规定，联邦政府和地方政府都可发行政府债券

三、我国的预算管理体制及其改革 1992年中国开始实行市场经济改革后，客观上要求建立一个现代公共预算体制。 1994年，中国颁布了《预算法》，在一定程度上为建立一个新的预算体系奠定了法律基础。 到1999年，中国开始了新一轮的财政改革，才将改革的重点转到加强对支出的管理。这一改革的目标是重新构造预算编制和执行过程。

预算管理体制的内容 1.确定预算管理的主体和级次 一级政权构成一级预算管理主体，中国共有五级。 2.预算收支范围的划分 国家财力在中央和地方各级政府之间如何分配，是预算管理体制的核心内容。

中国的预算管理权限划分 人大：审查批准本级草案及执行报告 人大常委会：监督执行，审查批准本级调整方案及决策 政府：编制预决算草案、向人大汇报、汇总下一级、组织执行、决定动用、编制调整方案、监督各部门及下级的执行 财政部门：具体编制草案及调整，定期汇报

对已有改革的评价 1999年由政府在人民代表大会要求下进行的公共预算改革，主要是以建立集中完整、统一的、以提高资金效率为目标的财政预算管理体制。

这一改革希望建立起一种可控制性、规范、透明的预算体系。但改革主要还只是政府内部建立行政控制，即将财政部门转变成真正意义上的“核心预算机构”，由它来集中支配资源，并在预算执行中对每个部门的支出行为施加“外部控制”。

改革主要以加强对预算的行政内部控制为目标，是一种非常有限的改革。中国建立起现代公共预算制度，需要完成从行政控制到法制化，从法制化到民主化的过程，最终实现对预算的民主控制。当前的预算改革还只停留在加强对预算的内部行政控制阶段，还没有进入到预算的法制化程度。

(1)实行部门预算改革。即强调政府预算以部门为基础进行编制，部门的预算必须包括它所有的收入和支出(即包括预算外收入和支出)、预算决策采用零基预算等。这一改革将把分散到各个部门的预算分配权逐渐集中到财政部门，从而在政府内部增强行政控制和预算的透明度。

(2)实行国库集中收付的财政体制改革。即政府部门建立一个以单一账户为核心的集中型国库管理体制，来取代分散型财政管理体制。即在账户集中、现金余额集中、会计处理集中和交易监管集中的基础上，由财政部门从外部对各个部门的支出决策和支出活动进行控制。

(3)实行政府采购。2002年制定《政府采购法》，在集中型国库管理体制的基础上建立一个集中、透明的政府采购制。 （4）进行政府收支分类改革和细化预算编制。对政府收入进行统一分类，全面规范细致地反映政府的各项收入；建立支出功能体系，使预算更清楚地反映政府的各项职能活动；建立支出经济分类体系，全面、规范、细致地反映政府支出的具体用途。

我国预算管理体制存在的问题 1、法律法规不健全 相关领域和法律法规配套改革相对滞后，中国的预算法是1995年1月1日正式实施的《中华人民共和国预算法》，其诞生于市场经济体制构建初期，2008年中国的客观经济社会环境发生了很大的变化，在2000年实行部门预算改革后，这部预算法已不能全面指导预算工作。如部门预算编制的时间、细化程度、公开程度都无法可依。

2、预算编制制度不完善 　　首先，预算编制内容不够科学 .财政部门提交的预算草案项目不细，预算报表所列科目级次过少，所列内容过粗，且没有比较详细的说明材料。政府向人大提交的预算不但普通人大代表难以看懂，即使是许多专业人士也不甚明了。

其次，预算编制缺乏完整性。长期以来，中国在财政分配中把财政性资金分为预算内预算外。这种双轨制运行既违背了预算的完整性原则，又削弱了财政的宏观调控能力。由于对预算外资金缺乏监督和制约，使预算外资金演变为部门利益甚至个人利益的小金库，成为蚕食公共利益的巨大黑洞。

再次，部门预算编制无标准。部门预算应严格遵循人员经费按编制、公用经费按定额、专项经费按论证的原则，使每项支出都建立在有可靠依据的基础上。但是目前部门预算的编制标准并无相关法律法规规定，很多部门编制预算时都以上年度的执行状况为基数，考虑本年度的因素，作适当调增，导致每年的收支以一定比例递增。

3、预算审批中存在的问题 由于人大对预算案审查的时间过短，一年一度的各级人民代表大会会期一般不超过15天，而人代会要依法进行各项预定的议程，其中审查预算的时间最多不超过一天，地方的人代会由于会期较短，留给审查预算的时间甚至只有几个小时，因而代表们没有充裕的时间仔细查阅预算草案。

多数代表在举手表决时其实并不知道政府预算的内容，更不用说对预算内容的真实性和合理性进行判断。 这样造成人大对政府预算的审议走过场。政府的预算没有经过严格把关就生效并付诸实施，其结果是预算的执行和监督也同样失去意义，而且人大这种未尽职责的态度反过来助长了政府编制预算的随意性。

4、预算执行方面的不足 　　预算执行是整个预算工作程序的重要环节。预算执行包括收入入库、支出拨付以及预算调整等都必须按照法律法规要求的程序进行，非经法定程序不得擅自改变。《预算法》第9条规定：“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。”但由于预算只是一个财政年度之初财政收支的预期，在预算执行的过程中要求预算的绝对不变是不现实的。

在预算执行中，往往是地方财政预算才定好，国家部委又新出台了政策，财政支出变动性大，不确定因素多。而且地方政府对预算的调整比较频繁，预算资金调剂过于随意，预算与决算往往有很大差距。但其实更深层次的原因却在于预算执行者并没有预算即法的观念，没有认识到不严格遵行预算就是违法，而且在实践中不执行预算也不受法律的追究，所以预算的权威性和强制性就历来被人们所忽视。

5、预算监督方面存在的问题 　　中国人民代表大会期间审议政府预算的时间很短，只能对预算进行总体性和一般性的审查，最终监督流于形式。财政监督由于预算编制比较粗糙，预算指标不够具体，难以为预算监督提供确切依据，在客观上给预算监督造成了困难，又由于缺少行之有效的监督控制手段，导致预算监督不力。

改革方向：法制化、透明化与民主化 预算的法制化就是使预算的编制、审查批准、预算的执行、决算和监督有规范法定的程序。 法制化保证预算编制信息的充分提供，预算编制和执行机关的责任明确，会计纪律的严格，不严格执行预算和违法行为承担法律责任等。以保证预算统一、规范、严格实现预算的目的，以实现对预算的有效控制。

从国家的角度看，实行预算民主虽然会对国家的预算权力形成一些限制，但是，它也会给国家带来财政和政治收益。前者是指预算民主将有助于国家获得纳税人的合作，从而有助于增加税收收入。

但是，预算民主化仍未真正纳入中国预算改革的日程。当前预算民主化改革只是在一些地方人民代表大会进行探索和试验。 当前中国预算改革最迫切、最可行的一步是实行预算的公开和透明，从预算编制、审查到执行过程都要公开，而不是像现在把预算作为政府机密。

我国的预算法与预算改革 中华人民共和国预算法，为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法，自1995年1月1日施行。 2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议，表决通过了关于修改《中华人民共和国预算法》的决定，完成了20年来的首次大修，关于修改预算法的决定自2015年1月1日起施行。

2014年8月31日，历经两届全国人大、四次审议的预算法修正案由全国人大常委会以161票赞成、2票反对、7票弃权的高票通过，翻开了预算法律制度的新篇章，也标志着新一轮财税体制改革在预算领域的率先破冰。

焦点问题 一是规范地方债务 规范地方政府债务是《预算法》修正的一项重要内容。其规范了地方政府债务，解决了债务“怎么借”、“怎么管”及“怎么还”三个问题。修改后的《预算法》明确规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。并规定，资金用途只能用于公益性资本支出。

二是明确“央行经理国库” 《预算法》最终修正案恢复了“央行经理国库”。 关于国库资金由谁管理的问题，说到底是钱账合一，还是钱账分离的问题。如果取消央行经理，就意味着钱账合一，这样不利于权力的制衡。 在国库管理方面，与现行预算法相比较，新预算法还进一步完善了我国中央银行经理国库体制。比如，第一次明确规定“政府的全部收入应当上缴国家金库”。同时，对财政专户的设立作出了最严格的规范，并在“法律责任”部分对“违反本法规定开设财政专户的”明确实行责任追究。这为逐步建立健全国库单一账户制度奠定了良好的法律基础。

三是强化公众对预算的监督 《预算法》修订后对转移支付制度进行了明确。要分清中央和地方的职责，中央和地方共同安排支出，完全属于地方职责的那部分专项转移支付逐步取消掉，变成一般转移支付。委托地方的事项尽量减少。 这就在很大程度上预示着，《预算法》的功能在于控制、约束政府的预算权，强化公众对预算的监督。预算既是政府管理的手段，更是人大、社会控制政府预算行为的手段，从理念上实现了从管理法向控权法的转型。

预算改革的热点 全口径预算体系：“横与纵” 财政管理体制：“进与退” 预算的公开透明：“粗与细” 地方政府举债之门：“开与关” 国库管理权之争：“经与代” 法定性支出：“存与废” 人大预算审查监督：“实与虚”

全口径预算体系：“横与纵” 预算的完整性，就是要把所有的政府收支统一纳入预算管理，这是政府预算管理一项基础性要求。 全口径预算体系，从横向上来讲，即预算的组成，是包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的“四本预算”；从纵向上来讲，就是每一级政府一级预算，预算层级包括中央、省、市、县、乡的“五级预算”。

财政管理体制：“进与退” 财政管理体制是规范各级政府支出责任和财力分配关系的制度，是国家财政的基本制度. 新预算法没有对分税制财政管理体制进行细化规定，而是沿用了原预算法的原则性规定，并将规范重点转向共识较多的财政转移支付制度，从法律上确立了财政转移支付的基本规范。

预算的公开透明：“粗与细” 新预算法在总结近些年来预算公开实践的基础上，从预算公开的内容、时间、解释说明以及法律责任等对预算公开的规定进行了全面的细化规定。 一是规定了预算公开的内容，既包括预算，也包括预算调整和决算，既包括本级政府预算，也包括部门预算。二是规定了预算公开的时限，要求本级政府和部门的预算、决算分别在批准或批复后20天内公开。三是规定了预算公开的主体，其中本级政府预算由财政部门公开，部门预算由各自部门公开。

地方政府举债之门：“开与关” 对国际金融危机以来，以地方融资平台等方式积累的地方政府性债务的规模急剧扩大，所形成的风险日益凸显。

新预算法确立了堵疏结合的原则，即在为地方政府举债“开正门”的同时，也设置了若干安全阀来“堵偏门”，从六个方面确立了地方政府举债的基本规则。 一是举债主体，规定只能是经国务院批准的省级政府； 二是用债方向，要求只能是用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。 三是债务规模，实行债券发行限额管理，不能超额发行。 四是还债能力，应当有偿还计划和稳定的资金来源。 五是管理机制，规定了有关的债务风险评估预警机制等。 六是法律责任，明确规定了违规举借债务或为他人债务提供担保的法律责任。

国库管理权之争：“经与代” 新预算法继续维持了原法规定的经理的表述，继续明确央行经理中央国库的法律条款，有利于央行依法履行经理国库职责。 新预算法还对财政专户进行了专门规定。按照有关法律法规的规定，财政专户是各级财政部门在商业银行及其他金融机构开设的资金账户，用于特定资金的专户存储、专款专用。 按照核算管理的资金类型，财政专户主要包括四类：专项支出财政专户（如粮食风险基金等）、社会保险基金财政专户、非税收入收缴财政专户、外国政府和国际金融组织贷款赠款财政专户等。

法定性支出：“存与废” 新预算法删除了预算审查和执行中涉及法定支出的规定，同时强调各级一般公共预算支出的编制中，国家确定的各项重点支出，应当在统筹兼顾的原则下，在保证基本公共服务合理需要的前提下，予以优先安排。同时，还规定了在各级人大审查预算草案及预算调整方案时也明确将重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当作为重点审查内容。

人大预算审查监督：“实与虚” 一是规定预算草案的细化要求。针对实践中预算过粗、“看不清、弄不懂”等问题，新预算法规定一般公共预算草案应当按照功能分类和经济分类编制，分别反映预算的支出方向和具体支出用途，按保障功能分类编列到项（类、款、项三级），按经济性质分类编列到款（类、款两级），通过二者结合，全面反映预算支出的全貌。同时，对转移支付支出的编制也提出了明确要求。 二是完善预算的初步审查制度。实践中预算审查专业性强，而人大会期有限，针对这一问题，新预算法总结实践经验，进一步完善了预算草案的初步审查制度，明确初步审查的范围包括预算草案、预算调整方案和决算方案，审查机构由有关专门委员会或者县级人大常委会进行，规定了审查的时限要求等内容。 三是明确了预算审查的重点审查内容、预算调整审查的有关程序以及预算执行监督的有关规定。

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