新形势下 建筑安全监管制度顶层设计与实践创新 陈大伟 国务院安委会专家咨询委员会专家 国家安全生产专家（建筑施工专业组副组长） 首都经济贸易大学建设安全研究中心主任

围绕以下四个关键问题 政府为什么要实施建筑施工安全监管？ 政府安全监管与发挥市场资源配置作用如何协调？ 政府建筑施工安全监管目的和目标是什么？ 政府如何构建科学、高效的建筑施工安全监管体制机制？

内 容 一、新形势下我国建筑安全生产形势与特点分析 二、建筑施工安全监管面临的关键问题 三、建筑施工安全监管的相关理论与方法 四、中外建筑施工安全监管制度比较与经验借鉴 五、建筑施工安全监管制度顶层设计路径与策略

一、新形势下我国建筑安全生产形势与特点分析

1.我国经济社会发展进入新常态 红线意识为安全生产“摆位，企业安全生产上升到社会公共安全高度。

2.安全生产得到党和政府“空前”重视

3.建筑安全生产事故总量仍然很大

4. 建筑施工事故高发类型有所变化 高处坠落在世界各国都是事故率最高 的事故类型 坍塌事故尤其是模板支撑体系坍塌事 故在我国呈不断上升趋势 垂直运输机械事故在我国呈上升趋势 施工现场火灾事故在我国近期频繁发 生，事故影响严重 地下空间（有限空间）尤其是地铁施 工事故将成为新的主要事故类型 人员密集作业成为重大事故类型 较大及以上事故类型统计

5.我国建筑安全生产进入事故“易发期”阶段 安全生产与经济社会发展阶段变化趋势

6.建筑安全生产依然面临巨大压力 施工工艺设备方法仍然为达到现代化、科技化的要求，危险作业岗位多。 一线作业人员教育程度依然不高，缺乏基本安全常识。 受限于安全生产投入、工期和成本的要求，非法违法行为大量存在，项 目安全管理水平难以得到有效提高。 鉴于建筑业规模进一步扩大，但安全生产基础依然薄弱，技术装备率依 然低下，安全生产条件无明显改进，预计未来事故总量可能小幅上升， 发生重大事故可能性较大。

7. 新形势下政府安全监管作用需要发力 世界各国政府通过对建筑业的安全实施监管，有效减低了伤害事故的 发生，英国度过事故“易发期”经历70年，美国为60年，而日本则 仅仅跨越了26年的时间。 在目前法制和市场主体仍不成熟的现实情况下，在未来城镇化和基础 设施大规模开工建设的压力下，政府建筑安全监管同样应发挥重要作 用，以此有效缩短事故“易发期”时间跨度。

8. 强化顶层设计是建筑施工安全监管创新的必然途径 发挥市场资源配置作用，并不意味着放松政府监管。西方发达国家目 前的政府在安全监管上并没有放松，而是以安全监管改革和全面的安全 监管政策所取代。 党的十八届三中全会提出要全面深化改革，十八届四中全会提出要全 面推进依法治国，深化改革和依法治国既是政府安全监管工作面临的重 大挑战，更是安全监管工作发展的重要机遇。在新阶段新形势下，推动 建筑施工安全监管工作发展，需要强化顶层设计思维，充分依靠改革创 新和依法行政双轮驱动，从法制、体制、机制三层面同步切入，制定并 落实一系列政策措施。

二、建筑施工安全监管亟需解决的关键问题

问题1. 为什么要实施安全监管？ 安全与健康是劳动者基本权利的保证。 但是, 因工作原因造成的工伤事 故和职业病极大地威胁着人们的生命、 财产安全和健康, 不但增加了社 会总成本, 而且也制约了经济社会的健康发展, 还给遭受事故的职工本 人及其家庭带来难以弥补的伤害。 而安全与健康问题单靠市场机制无 法从根本上得到解决, 需要政府的介入、 管理和控制。 原因：安全其本质上是一种为他人利益而额外付出的行为，这是企业或 雇主缺乏动力改善安全生产状况的根本原因，因此，需要政府进行干预、 检查和制定规则，以彰显公平正义。

2.政府安全监管因应确立什么目标？ 政府安全管理的最终目标应该是保护每个工人的安全。这个目标应该 反映在政府所有与安全相关的重要法律中，所有的政府管理机构也应该 把保护工人作为自己的终极职责来认真负责。 美国的OSHAct提出的目标：保证每个工人有安全健康的工作环境。 英国的HSWAct提出的目标更强调了对公众的保护：保证职业工人的健 康、安全和福利，保证可能会受到生产影响的公众的健康和安全。 国际劳工组织（ILO)把建筑业工人体面工作和职业安全健康作为其未 来工作的重点。

3. 政府如何实现保护建筑工人安全的目标？ 故发生直接原因：人的不安全行为和物的不安全状态 事故发生间接原因：企业（组织）安全管理失误或存在缺陷，也可以 理解为组织行为的不安全。 事故发生基础原因：市场（社会）环境或安全氛围不佳。 政府如何保工人安全？：工人受雇与施工企业，通过规范社会（市场） 环境，让企业主体行为安全得到规范，主体行为安全规范直接影响个人 行为安全的规范，最终达到保护工人安全的目标。

4.政府安全监管以何种方式实施？ 政府要达到保护每个工人的安全这一目标，需要依靠以下三种方式实施 安全监管： 事故发生后对于责任人的制裁 对受害人的赔偿 事故发生前的事故预防（调动资源）

5.建筑施工安全监管主要有哪些手段？

6. 我国建筑施工安全监管存在哪些问题？ 政府部门之间权力和责任重叠交叉 安全监管目标不明确 监督与管理的概念和关系不明确 安全监管手段单调，资源缺乏 对违规行为缺乏有效的制约措施以及没有激励社会力量投入安全管理 的机制等。 事故统计数据方法不够科学，事故调查水平不高。 监管队伍自身能力水平尚有待提高。

7. 问题的原因及如何解决？ 建筑施工安全监管模式的发展，并没有及时跟上国家社会、经济、政治 各方面迅速变化的步伐。很多在计划经济体制下形成的观念、管理方法 和政府机构体系，虽然已经明显不适应市场经济下的安全问题，但是仍 然广泛存在。即使有些非常有益的变化和尝试，也是零散而孤立的，可 能解决了某些方面的问题却带来了其它方面更多更大的问题。 因此，有必要将我国目前建筑安全生产作为一个完整的系统，重新对我 国当前面临的安全问题进行审慎的思考和分析，通过顶层设计，探索符 合中国国情的建筑施工监管工作的法制、体制和机制。

三、建筑施工安全监管的相关理论与方法

1. 科学的安全监管包含的内容 法律法规体系：法律法规完善，可操作性强，能得到有效的执行和落实； 监管机构设置：具有权威性，专业性 监督管理方式：执法手段科学高效

2.安全监管资源的合理分配 增加的执法资源对于大中企业更为有效。 检查的效果可能更加决定于检查的频率。 对于高风险的场所的专门检查从而使得执法效率更高。 传统检查和安全审核（Audit）方式结合可以提高检查的效率 准确的数据统计是有效安全监管的基础。

3.安全监管“金字塔”模式 安全监管应该采用“胡萝卜”（守法）加“大棒”（威慑）的方式， 但是应该以“胡罗卜”开始。因为人们和组织对于“胡萝卜”方式更容 易接受一些，而且花费的执法资源也少一些，避免了执法者和被执法者 之间不必要的对抗。 执法者要随时准备好，当金字塔下层的守法措施不管用时，往上层采 取威慑措施移动要加速。 位于金字塔顶端的罚则能够确实严厉并有效，能够有力的威慑潜在违 法者。

4.安全监管倾向于中小企业 大企业本身愿意并且能够做到超出现行安全法规要求的程度。然而，这 些大企业只占所有企业中的很小部分。事实上，还有很多企业根本达不 到安全法规的要求。这包括许多中小企业，它们缺乏足够的资源、认识 和动机去满足法规的最低要求。而中小企业的数量，在近年来正变得越 来越多，尤其是真正在一线作业的劳务企业，这也是导致事故多发的一 个重要原因，也是监管中应当高度引起重视的。

5.“九〇法则”对安全监管的启示

6.“事故三角形法则”对安全监管的启示 监管方式转变为对企业日常安全管理的监管，主要监管的是最底层，而不是最顶层伤亡事故。 建立以事故预防为核心的安全监管机制，这也是安全监管思路转变和创新突破口。 海因里希事故三角形法则

7. 事故调查重点不是责任追究 事故调查应该从面向责任定位的事故原因转向通过原因弄清事故。 一线工人往往把原因归咎于组织安全管理，管理层往往把事故原因归咎于工人 不安全行为。回溯事件链往往停止在找到可以追究责任人得人或事件，但过于 表面解释了事故原因而不能预防同类事故发生。 在一般情况下，确定事故的各种因素的相对重要性，并不有助于防止事故。事 故原因的合理明确不是由致因的相对重要性决定的，而是应该优先考虑最能有 效减少事故发生的因素。

8.如何简单判断企业安全管理水平？ 企业领导对安全的重视程度与承诺 高层管理者对安全的支持与参与是预防控制事故的最佳方法 企业对未遂事故处理的态度 员工对安全生产的参与程度 没有好的安全文化（否认文化、纸面文化）

四、中外建筑施工安全监管比较与经验借鉴

1.比较内容 1、选取对象 美国：通过政府监管，建筑施工事故率降低最明显，效果显著 英国：世界范围内建筑事故率最低的国家，同时代表了大多欧盟国家 香港地区：其历史原因，其经验对我国大陆有较大的借鉴意义 2、比较内容 法律法规体系：法律法规、机构设置、监察监管 安全监管手段：法律手段、经济手段、文化手段、科技手段（略） 各方主体安全责任：建设单位（业主）、施工企业（承包商）、监理 （工程师）、设计单位

2.国外政府对安全监管作用的态度及认识 肯定政府安全监管作用的态度：进入 21世纪以来, 对职业安全与健 康政府管制作用，总体上持肯定意见的占大多数。 工作场所中存在的安全风险应该归属于政府的管制范围,应通过政府管制, 促使企业消除存在的风险, 保护工人的安全与健康。 1970年, 美国制定了 《职业安全与健康法》, 并于一年后成立了隶属于劳 工部的职业安全与健康管理局 (Occupational Safety and Health Administration, 简称 OSHA), 以加强对工作场所职业安全与健康的管制。

肯定政府安全监管作用的态度： 劳动力市场上的工人不能得到企业工作安全情况的充分信息, 实际上很多 工人低估了工作场所的安全风险。 劳动力市场失灵, 需要政府加以监管 以 解决包括工人赔偿、 生产安全标准、 企业守法等问题。 如果政府发现工人的工作条件很危险, 可以通过发布危险信息要求工人转 岗, 但是可能存在工人没有接收到这一信息或者转岗存在困难的情况。 所以 政府可以通过制订工作安全政策或标准等形式强制性要求雇主和工人遵守, 这种监管方式可以起到保护劳动者安全的作用。

对政府安全监管作用持质疑或保留态度 竞争性劳动力市场可以给工人提供信息, 使他们愿意付出的劳动力价格与 雇主愿意支付的工资水平相一致, 他们可以选择高风险、高工资的工作，即： 通过补偿性工资差别来激励工人从事危险性较高或环境条件较差的工作。 监管机构、 监管人员和被监管者往往面临着公共利益和私人利益的冲突, 监管机构和监管人员很可能被被管制者俘获, 甚至出现腐败。 政府严格的准入限制、 繁琐的许可程序和种类繁多的收费, 赋予了监管者 很大权力, 他们可以运用手中的权力寻租, 这可以称得上是监管的 “过桥收 费论”。

对政府安全监管作用持质疑或保留态度 许多监管功能完全可以由工会以监管之外的手段来履行, 且能履行得更好— 如：工会的安全与健康代表比OSHA官员不经常的检查更擅长于监督和执行 OSHA的管制规定和标准 ；此外工人的安全防范意识通过工会的培训计划可 以得到改善。 对85个国家企业准入实施监管后, 统计发现，在安全 、 环境等方面的严格 市场准入会造成低效率高成本, 并会导致腐败。

3.国外政府安全监管对象和监管方式 政府监管应侧重于生产条件简陋的企业、 中小企业、 高安全风险行业和 容易发生事故的重点人群所工作的企业, 事故赔偿、 职业培训、 高额处罚等手 段具有重要的作用。 在缺少对工人事故赔偿管制的情况下, 事故率会上升 。 较高的风险水平使 工人要求较高的工资, 这种工资与风险的交易反而为保障职业安全与健康建立 了市场激励, 事故赔偿制度在保障工人安全与健康方面发挥了巨大的作用。

政府安全监管三个方面应该得到较大程度地改善：管制资源的分配、 检查和 执行的策略、以及运用管理系统和立法来控制承包人和供应商。 同时特别强调 集中检查、 评估和充分发挥主要承包商在安全管理中的作用。 美国 对1992年至 2001年 10年间的十万工人事故死亡率与企业规模大小的 关系进行了详尽研究，结果表明, 小企业十万工人事故死亡率要明显高于大企业。 该分析结果对 OSHA的管制政策具有很强的借鉴意义, 从此OSHA将有限的管制 力量投入到危险性高的小企业中去。

小企业在西方国家受到特殊保护，政府总体上要减轻小企业的各种负 担，但在职业安全与健康方面却是监管重点。 通过改变工人的作业行为可以大大降低安全事故的发生率。 对工人 进行职业安全培训, 营造职业安全氛围, 加强职业安全宣传等措施，都 有利于降低人为因素导致的事故率,，提高职业安全与健康监管效果。

4. 国外政府安全监管绩效评估 政府在进行职业安全与健康监管时理应有成本—收益分析理念, 把成本与收 益作为衡量监管成效的重要依据, 慎重考虑政府的监管范围和监管程度。成本收 益分析制度的建立是政府理念的一个极大转变, 也是监管制度的一种根本性改革。 利用监管的成本收益分析, 以经济绩效的量化标准, 能够激发行政机构提高政治 责任和监管效率。但次观点备受争议，主要原因： 一是学术界出于道德、 伦理等因素的考虑，不愿意或认为不宜对人的生命安全 和健康进行货币化； 二是职业安全与健康政府监管的成本和收益存在难以量化的问题。 政府对职业 安全与健康进行监管的效果多数情况下是不如经济性管制明显, 主要是因为与工 作有关的风险的发生具有不可预测性, 政府监管不可能消除所有风险。

无论政府监管的效果如何, 有一点是肯定的 , 那就是政府职业安全与 健康监管是必要的, 但成本过高的监管政策未必是一个好政策。 除了政府安全监管机构的干预外,事故的多少可能由于其他的原因而 波动。 为了能够公正地评价政府安全监管的绩效, 控制其他可能的影响 因素是很重要的。 因此, 在进行绩效评价时, 要将这些有关因素与正在 实施的监管政策相联系。

5. 中外建设工程安全法律法规体系比较 中国：“三级立法”的立法体制 立法体系 名称 性质 范围 一级 《宪法》 根本大法 综合 《建筑法》、《安全生产法》 基本法律 二级 《建设工程安全生产管理条例》 行政法规 《安全生产许可证条例》 专项 《生产安全事故报告和调查处理条例》 《工伤保险条例》 《特种设备安全监察条例》 三级 《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》 部门规章 《建筑起重机械安全监督管理规定》 地方性条例或政府规章 地方立法 立法延伸 《建筑工程安全生产监督管理工作导则》、《建筑工程安全防护、文明施工措施费用及使用管理规定》、《建筑起重机械备案登记办法》、《建筑施工企业安全生产许可证动态监管暂行办法》、《危险性较大的分部分项工程安全管理办法》、 《建设工程高大模板支撑系统施工安全监督管理导则》等 规范性文件

美国法律法规体系 第一层是基本法——职业安全与健康法；第二层是OSHA制定的严格、细致的各项标准；第三层是OSHA标准的行动指南。

英国法律法规体系 第一层是基本法——劳动卫生安全法，第二层是行政法规；第三层是官方批准的实践规范，第四层是指南和标准。

香港法律法规体系 第一层法例：从根本的一些原则上做出了规定和明确的阐述； 第二层规例：对具体的问题做出规定，对工作做出指导； 第三个层次工作守则：对操作方法，特殊工种注意事项说明； 第四个层次安全指引：危险产生的原因，基本的安全原则， 第五个层次安全指南：更多的使用图形直观地说明危险的操作

对比分析 法律办法规层次 国外以核心法为安全法律体系的基础，对安全管理的基本框架和原则做出了 规定；中国分别有不同的机构和部门负责起草制定，很多地方存在矛盾和冲 突之处，造成实际执行中的困境。 法律覆盖范围 美国的法规强调雇主（即建筑业中的承包商）的责任；英国的法规则重新分 配了安全责任，包括承包商在内的所有建设过程的参与者从业主、设计师到 住户均负有一定的安全责任；香港仔最开始的招投标和设计阶段，考虑安全 问题。我国更多的关注的是施工企业，对建设单位和设计要求较少。

6.中外建筑施工安全监管机构设置比较分析 统一管理，分级负责，即国 务院建设行政主管部门统一 负责全国建筑安全生产的管 理，县以上人民政府建设行 政主管部门分级负责本辖区 内的建筑安全生产管理。

美国建筑安全监管机构设置 OSHA:职业安全与健 （职业安全健康审查委员会（OSHRC）

英国建筑安全监管机构设置 英国安全与健康委员会（HSC） 英国安全与健康局（HSE） 地方监察机构（Local Authorities）

香港建筑安全监管机构设置 香港的劳工处:政府执行劳工法例的机构，其主要职责是监督雇主遵守劳工法例 环境运输及工务局： 政府的直属部门，主要 是管理政府的公共工程， 并对建造业进行检讨， 制定相关的政策，并提 供与建造业和公共工程 有关的法律咨询。

比较分析 美国的OSHA、英国的HSC以及香港的劳工处都是法律授权的负责安全管理的 主要机构，这种对各行业各企业安全问题集中管理的办法避免了分散的安全管理 容易出现的职能重叠或真空，弥补了分散的安全管理机构经费不足、经验缺乏的 问题，保证了主管机构权力和义务的统一以及监察工作的效率和协调。 美国、英国、香港设置的安全管理机构之间形成了一个比较好的相互协调、相 互支持、相互制约的机制，保证了安全管理工作的顺利开展。 香港工务局作为政府业主，进行政府工程的建设。作为对社会有着重大影响的 政府，其公共工程牵涉国计民生，对安全的要求更高。因此，工务局又在满足劳 工处一般的安全要求之上，自行对安全政策做出更高的规定，采取更严格的安全 管理措施，以提高安全水平，对一般的社会工程起到积极的示范作用。

7.中外建筑施工安全监察（监管）比较分析 美国和英国实施安全监察的基本手段相同。建筑安全监察员具有较大的权力， 可以通过不告知检查、事故调查、惩罚等手段保证法规的实施，而且都非常注 意对雇主和雇员的服务和教育。 美国和英国非常重视数据统计和分析在监察中的作用。OSHA和HSE对于各企业 安全记录和安全相关数据的上报都做了严格的规定。通过对各种数据，特别是 伤害和死亡事故数据的分析，才可能制定真正有效的安全管理政策，从而达到 良好的安全监察效果。 美国非常强调利用检查的方式来发现问题，并对不能达到标准要求的雇主给予 严厉的惩罚，以形成对雇主的一种有效威慑。因此OSHA的计划中总是包括维持 一支强大有效的监察员队伍。英国则非常强调合作和协调，更多的通过谈判和 协商的方式，来促使雇主和雇员达到安全法规所设立的期望目标。

香港 香港的安全监察比较重视来自民众的监察。监察方式主要通过工人注册制度。通过 计算机网络系统，建立一个庞大的数据库，将建筑业的所有工人进行注册编号，记 录其经考试所评定的技术水平，在意外发生后对工人的伤亡情况等资料进行记录， 以方便数据的统计、整理，也有利于工人的管理。通过这种方式，安全事故的呈报 就比较方便，遗漏和瞒骗的现象也会减少。

比较分析 中国建筑业安全监管名义上由住房和城乡建设部门实施统一监督管理， 实质上则按工程专业领域有不同行业部门分别监管，住房和城乡建设部 门只负责房屋建筑和市政工程部分，其职能也主要体现在一些通行的安 全法规、标准和施工企业资质及安全生产许可证的最终审批上。更为一 个突出的问题是，建设工程安全监督机构的法律地位尴尬，监管人员数 量不足、经费无法保证、过度问责导致队伍流失、监管水平不高。

8. 中外建设工程各方主体安全责任比较分析

建设单位（业主）属性分析 业主是建筑市场上的买方，他们通过提供建设项目所需要的资金，购买 建筑产品或服务，以满足他们的需求。作为建筑市场中最主要的成员之一， 业主通常对他们所获得的建筑产品及服务有各种各样的要求，包括项目的 工期、成本、质量和安全等。在我国，业主通常也被称为“建设单位”或 “甲方”。 社会属性和法律地位上，业主既是建设项目各阶段成果的采购者，具有 消费者的属性；同时，也是建设活动的组织者，具有生产者的基本属性。 由于业主是建设活动的 “组织者”，具有强势地位，对包括质量、安全、 进度、费用等在内的生产管理活动具有强大的影响力，而且往往对整个建 设过程起到巨大甚至是决定性的影响。

中国建设单位安全责任 国内情况来看，建设单位的违法违规行为已经成为导致建筑安全生产事故 的重要原因。目前的法律法规对处于建设工程核心和强势地位的建设单位 安全责任约束较少，对于建设单位在履行建设合同过程中必须实施何种行 为和禁止实施何种行为并未加以明确。如目前的《建筑法》和《建设工程 安全管理条例》对建设单位安全方面的要求不多且内容宽泛，在一定程度 上纵容了建设单位在建设程序、招标、工程款、工期和市场行为方面的违 法违规行为而又无法予以责任追究的局面。由于建设单位安全责任不能落 实，也间接导致监理和设计单位在安全责任落实和参与安全管理方面效果 不佳。

国外业主安全责任 业主在选择或者资格预审项目承包商中，采取安全绩效考核的，建设中 极少有事故发生。 出色安全管理的一个先决条件是业主参与项目安全管理，其中不仅包括 参与制订项目施工前的安全计划，在财务上支持承包商安全计划的落实， 而且还参与项目的日常安全管理活动。 业主能够通过选择安全承包商，鼓励设计师在建筑设计过程中给出安全 建议，直接参与现场安全管理等措施，来有效提高项目施工安全。 从承包商负责到业主、规划设计人员以及住户等所有相关的各方都要承 担安全责任已经成为国际建筑安全健康法规发展的趋势 。

中外施工企业（承包商）安全责任比较 我国施工单位安全责任： 长久以来，我国一直把建筑施工阶段作为安全管理的重点，相应的，施工单 位安全责任也被过多的赋予。目前《建筑法》和《条例》涉及施工单位的总计 19条。 层层转包、以包代管、资质挂靠等现象仍然大量存在 企业和工程项目安全投入严重不足 各级安全培训严重走过场， 施工方案和实际操作严重脱节。 几乎所有的施工企业都缺乏短期安全计划（风险/危险源分析）制度 对分包商的安全管理不足

中外施工企业（承包商）安全责任比较 国外承包商安全责任： 安全投入得到有效的保障 重视风险评估 重视安全培训，提高作业人员安全技能 提供齐全的个人防护装备 重视营造安全文化 严格执行工期计划，赶工期几乎不可能 安全检查和安全会议频次大

中外监理（工程师）安全责任比较 我国监理单位安全责任 2004年《条例》将监理单位纳入安全责任体系中，从法解的层面上给 监理工作提供了有力的保证。条例对监理企业在监理过程中所应履行的 安全管理职责，安全问题的处理程序等都进行了明确规定。 由于监理属性及其定位问题，监理在建筑业实践中遇到诸多问题，导致 监理人员不到位、责任不落实、出现施工旁站等现象。

中外监理（工程师）安全责任比较 国外FIFIC合同中的工程师 独立于业主和承包商，有利于公正执法 工程师的任何指示不解除承包商未能遵守合同的责任 承包商应遵守工程师的安全指示，这些指示应以书面形式给出。 安全决定：合同条件中工程师应按照合同条款对某些事宜做出决定，工 程师应与业主、承包商进行协商并力求达成一致，如果不能达成一致， 则由工程师根据合同规定和相关的情况下自行做出公正的决定。业主和 承包商应遵守达成的一直意见或工程师的决定，但在执行时可以提出索 赔或仲裁。

中外设计方安全责任比较 我国《建设工程安全生产管理条例》要求“设计单位应当考虑施 工安全操作和防护的需要，对涉及施工安全的重点部位和环节在 设计文件中注明，并对防范生产安全事故提出指导意见”，但设 计单位所承担的法律责任在条例中没有规定，这意味着即使设计 单位没有考虑施工安全操作和防护的需要，即使发生事故，设计 单位也不会因此承担法律责任。因此实际上目前设计单位在设计 过程往往并不考虑施工安全操作和防护的需要，也不会就防范生 产安全事故提出指导意见。

中外设计方安全责任比较 国外过去对事故预防的改善一直是以承包商为核心进行的，设计方在安全方 面的责任和作用很少被提到。 当设计方参与关注工人安全的时候，工程建设发生事故的机会和代价就会降 低。由于设计人员解决安全问题的动机已经存在，在各参与方的共同努力下， 在工程建设过程中，建造工人将被认为是最重要的资源，其安全理应得到保 障。这种观念的形成，大大促进了建筑业安全水平的提高。 英国的《建筑设计管理条例》（CDM）以及美国的OSHA都对设计安全进行 了相应的规定，如：（1）在设计过程中避免或减少危害。（2）警惕危害的 产生。（3）在确定存在危害的地方给出警示。（4）提供具体的安全施工程 序或者安全培训方案。（5）建议适当的个人防护措施。

9.国外建筑施工安全监管经验归纳借鉴 在法律法规体系上。具备核心的职业健康安全法；法律的适用范围比较广泛， 各主体安全责任都有详细的规定；从法令、行政法规到强制性技术标准层次 清晰、相互配套，清晰、公正、严格的处罚手段。 在机构设置及政府监管上。分级管理与垂直管理相结合的职业安全与健康管 理机构；明确的监管原则与监管手段（如安全检查不事先通知、英国的EPS 与EMM）；执法手段分层次，多样化（执法金字塔）；事故统计全面。 在政府安全监管手段上。各种手段综合交替使用；注重经济手段，采用费率 调整的保险机制，让保险机构参与安全与健康管理；政府通过咨询、培训、 教育以及各种安全促进活动，提升安全文化；机械化程度比较高，工人劳动 强度较小；市场竞争比较规范，安全投入得到有效保障。安全中介服务机构 发达。

五、建筑施工安全监管制度顶层设计路径与策略

1.建筑施工安全监管制度顶层设计的指导思想 指导思想：在新阶段、新形势下，推动建筑施工安全监管工作发展，需要 强化顶层设计思维，充分依靠改革创新和依法行政双轮驱动，从法制、体 制、机制三层面同步切入，制定并落实一系列政策措施。

2.建筑施工安全监管制度顶层设计的目标 政府建筑安全监管的目标就是保护每个工人的安全。工人受雇于施工企业， 事故都发生于施工阶段，施工企业是否采取适当的安全管理制度和措施就 决定了事故发生的概率。但这并不意味着只有施工企业应该对建筑安全负 责，也不是说只有在施工阶段才需要安全管理，而是表明影响施工企业的 行为是政府在制定安全相关政策法规时的基本思路， 顶层设计目标：以保护建筑工人生命安全和健康为最终目标，通过综合手 段，对建设工程各方主体和工程项目全过程实施安全管理，促进建设工程 各方主体在安全上的自我约束机制和以预防事故为核心的安全监管体制机 制的形成。

3.法制层面的顶层设计：合理确定各方主体安全责任 建筑施工单位安全责任 目前我国施工企业在安全上主要还是迫于政府日趋严格的安全监管的压 力，并没有形成自发致力于安全的动力和自我约束机制。因此，政府在 施工企业安全责任的界定上，不要过多的依赖行政手段，应过多的考虑 施工企业的经济属性，通过财政手段、保险机制、招投标制度的改革， 使得施工企业安全管理变得“有利可图”，唯有这样，施工企业各项安 全责任才能得以真正落实。

3.法制层面的顶层设计：合理确定各方主体安全责任 建筑施工单位安全责任 规范施工企业安全管理流程，构建科学的安全管理体系：目前施工企业安 全管理体系建设明显滞后，作为目前安全生产第一责任主体，应把安全投 入、教育培训、带班制度、隐患排查助理、危险较大分部分项工程安全管 理、安全标准化、事故应急救援等各项安全管理制度通过流程设计，纳入 施工企业安全管理体系；规范分包安全管理，一是通过总包以合同管理来 约束，二是让建设单位负责协调，帮助总包加强对分包的管理。

3.法制层面的顶层设计：合理确定各方主体安全责任 建设单位（业主）安全责任 在建设活动中，其社会属性首先是一个消费者。生产者的属性系由专业 化的组织机构构成，目的在于管理生产过程。显然建设单位也具有这样 的属性，是建设活动的组织者，协调勘察、设计、施工的核心，是每一 项工程的参与者、工程的最终受益者和风险承担者。好比大型体育赛事 的“组织者”。 通过赋予合理责任，最大限度发挥在安全上的作用，不能无限盲目加大， 否则事与愿违；要明确建设单位参安全管理的模式,建议在立项、设计、 安全投入、合理工期方面对建设单位予以明确规定。

3.法制层面的顶层设计：合理确定各方主体安全责任 建设单位的安全责任必须通过法律法规被加以明确和规范，但不能盲目 加大，主要还是定位在让其通过自身影响施工单位和其他主体间接促进 安全，目前应在以下几个方面予以明确： 一是在招投标环节，要求建设单位加大对投标施工单位的安全生产能力 的评审； 二是建设单位根据自身管理能力委派专职安全代表或委托相应的管理机 构进行现场安全管理； 三是对政府投资工程应成立专门安全机构和制定标准； 四是在事故责任追究方面，事故发生后，对建设单位是否履行基本建设 程序、是否及时支付安全费用、是否存在违规发包情况进行责任追究。

3.法制层面的顶层设计：合理确定各方主体安全责任 工程监理的安全责任 在工程建设体系中监理（咨询）工程师的特点： “工程师”的存在和被接受取决于市场的需要、业主的需要； “工程师”必须具有丰富的相关技术、知识与经验，以及管理与协调能力； “工程师”接受业主委托，维护业主利益。 监理安全责任是继续强化还是有所弱化，其在安全管理中的强项在哪里， 或是对重大隐患的排查，或危险较大分部分项工程的监督管理，发挥监 理技术能力从而提高安全管理水平。

3.法制层面的顶层设计：合理确定各方主体安全责任 如何发挥监理安全作用？ 首先，在现行法律法规框架下，对监理的职责进一步明确，细化符合监理 单位身份和职责的工作重点，在关键部位、关键工序的监控、重大安全事 故隐患的预测和处理上发挥作用； 其次，可以考虑将监理单位的安全监督管理职责依附于建设行政主管部门， 由安全监督站收取安全监督咨询费用，并委托安全监理（咨询机构）直接 参与安全监督管理咨询。 最后，借鉴国外经验，尝试监理与保险机构合作，保险机构委托监理单位 对施工企业的安全生产责任行为进行监管，是一种可能的激励手段之一。

3.法制层面的顶层设计：合理确定各方主体安全责任 设计单位安全责任 从法律法规角度,首先明确设计阶段考虑施工阶段安全，而不是目前无视施 工安全的局面，应合理界定设计方的安全责任，出台设计安全相应的规定。 （1）设计方案的决策直接影响着建筑安全。设计方案通过设计阶段、选 择材料等方面影响建筑工人的安全状况。 （2）目前尚无任何可参考的标准明确什么方案是有助于改善建筑安全状 况。目前，国外普遍采取的对策是对设计师进行安全设计观念的灌输和将 安全责任纳入相应的法律法规。 （2）鼓励采取“设计－施工”一体化模式，设计师需要受到某方激励， 而这种激励最好由业主来提供。

3、体制层面的顶层设计：尽快构建清晰、统一的政府安全监管体制 消除部门职能交叉： 我国安全法律法规体覆盖范围因“综合监管”与“统一监管、分工负责”而 导致诸多问题。权利与职责应协调统一，应建立以一方为主体的多方协作机 制。 建议应贯彻“综合治理”的工作方针，赋予专业建设行业主管部门一定的行 政处罚权力，更多的参与建筑施工企业《安全生产许可证》的监管工作，以 及事故调查处理中的话语权。

3、体制层面的顶层设计：尽快构建清晰、统一的政府安全监管体制 明确安全监督机构定位： 即便是在发达国家，执法资源也不足以保证对所有的建筑工地进行全面 而仔细地监督，因此，将有限的执法资源进行合理有效地配置就成为监 管中的一个重点问题。我国建筑安全监管逐步转向监督执法，重点对各 方主体安全责任履行效果的监督，对各项法律法规执行情况的监督，以 及违法后的惩罚处理。要充分利用安全生产许可证这个杠杆，通过前置 性“事前”管理，提高准入门槛，从源头上规范企业安全管理行为。

4.机制层面的顶层设计：监督执法 标准化 以标准化建设为突破口，强化企业主体责任落实，全面提高施工企业安全管 理水平。要严格执行建筑施工项目的安全生产标准化考评办法，与企业考评 和安全生产许可证挂钩，与企业诚信建设挂钩，与建筑市场联动，促使企业 重视安全生产管理；鼓励各企业结合自身实际情况，探索建立企业安全管理 标准化制度，将隐患排查制度、危险较大分部分项工程安全管理制度与企业 和项目层面安全标准化相结合； 政府部门要将建筑施工安全生产标准化考评结果作为绩效考核、信用评级、 诚信评价、评先推优、投融资风险评估、保险费率浮动等重要参考依据；在 政府投资项目招投标上，应优先选择建筑施工安全生产标准化工作业绩突出 的建筑施工企业及项目负责人。

4.机制层面的顶层设计：监督执法 信息化 以信息化建设带动提高政府安全监管水平的提高。整合建立建筑施工安全 生产综合信息平台，统筹推进安全生产监管执法信息化工作，实现与事故 隐患排查治理、重大危险源监控、安全诚信、安全生产标准化、安全教育 培训、安全专业人才、行政许可、监测检验、应急救援、事故责任追究等 信息共建共享，实现企业、人员、项目、设备、事故监管信息共享，及时 公开企业和人员安全生产不良行为，充分发挥市场优胜劣汰机制。

4.机制层面的顶层设计：监督执法 规范化： 进一步宣传贯彻建筑施工安全监督规定和工作规程，进一步研究完善监督 工作示范文本，完善建筑施工安全监管绩效考核机制，努力营造“在岗就 要尽职、履职必须到位，尽职可以免责”的良好法治氛围，逐步提升安全 监管工作效率和水平。引进信息化技术提高监管效率，实施“差别化”分 类分级监管，以巡查抽查为主，重点政府投资工程和存在重大隐患的企业 实施监管。

总 结 我国安全生产已经进入安全事故的“易 发期”，国际经验表明，从“易发期” 阶段进入“低发期”的深层的驱动要素 在于政府管理能力的提高、企业与社会 对生命安全的重视、以及工人自身素质 的提高。 政府应着力通过多种政策工具规范市场 各方主体对于安全生产的态度和行为， 应当创造条件和环境，促使各方主体在 安全上的自我约束和自发动力机制的形 成，这应当是今后政府安全监管的思路、 方向，也是要努力达到的目标！

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