行政事业单位内部控制研究与探索 ——业务层面内部控制 财政部会计司制度一处 2013年9月

如何设计和实施内部控制 了解单位的组织结构和经济活动管理结构 对单位业务活动的流程和适用的法律法规进行全面梳理，找出风险点 根据找出的风险点、结合现行的法律法规，来选择具体应对措施，建立健全内部管理制度 采取有效监督措施切实保障各项制度得到贯彻实施 对单位内部控制设计和实施情况进行评价，不断完善

了解组织结构 某行政单位 内设机构 直属机构 派出机构 事业单位 。。。 。。。 。。。 。。。 。。。 。。。 。。。 。。。 。。。

了解经济活动管理结构 预算业务管理 收支业务管理 采购业务管理 资产管理 建设项目管理 合同管理 纪检监察 内部审计 负责业务工作的部门或岗位，部门内人员组成、各岗位的职责，目前内部管理制度的建设情况

固定资产控制（举例） 使用部门 财务部门 主管领导 归口部门 请购 使用 记帐 管理台帐 组织论证 决策 编制预算 制定计划 购置 付款 核对 处置申请 审核 定期核对 组织处置 验收 移交资产

固定资产管理风险及控制措施（举例） 风险点 控制措施 控制岗位 固定资产购置不符合资产配置标准或未纳入预算 1、确保经办人员及时全面掌握资产配置标准规定和预算指标。 2、请购与内部审核审批相分离。 3、加强部门间联系，负有审核责任的部门要履行职责。 4、大宗设备采购适用议事决策机制，领导班子集体审议。 使用部门、资产管理部门、采购部门、技术部门、办公室、财审部门等的负责人及单位领导 固定资产购置程序不合规 1、对外购的资产加强采购控制。 2、对自行建造的固定资产应加强工程项目控制。 资产管理部门、采购部门办公室、财审部门 验收程序不规范、导致质量不符合要求 1、技术设备由资产管理部门和技术部门共同验收。 2、建立资产管理信息系统，进行信息比对。 资产管理部门、采购部门和技术部门负责人 入账不及时，形成账外资产 1、内部审计定期清查或不定期抽查。 2、财务部门、资产管理部门、合同管理部门定期沟通。 财审部门及相关部门

固定资产管理风险及控制措施（举例） 风险点 控制措施 控制岗位 虚构固定资产购置业务，套取财政资金 1、加强审核。审核的重点是各类凭证是否真实，审批手续是否完整。 2、保存所有文件及技术资料。 3、加强内部审计。 财审部门、合同管理部门 固定资产保管或使用不当，造成丢失、毁损等情况。 1、明确固定资产使用和保管责任人及其职责。 2、实行定期清查与不定期检查相结合。 3、部门间适时沟通，账实、账卡核对。 4、盘盈盘亏情况及时汇报单位领导。 使用部门、资产管理部门、财审部门等及单位领导 固定资产的处置未经过适当权限的审批，处置收入流失或未按规定处理 1、明确不同价值固定资产处置的审批权限。 2、由资产管理部门会同技术部门对处置资产的残值进行评估。 资产管理部门、技术部门、财审部门负责人

预算业务——预算管理办法 收支业务——收支管理办法 采购业务——采购管理办法 资产管理——资产管理办法 建设项目管理——建设项目管理办法 单位主要的业务活动及其管理制度（举例） 预算业务——预算管理办法 收支业务——收支管理办法 采购业务——采购管理办法 资产管理——资产管理办法 建设项目管理——建设项目管理办法 合同管理——合同管理办法

监督的内容和方法 内部控制缺陷 监督的主要内容 监督的方法 设计上、执行上 制度、机制的建立情况 关键岗位的设置情况 监督与评价 监督的内容和方法 内部控制缺陷 设计上、执行上 监督的主要内容 制度、机制的建立情况 关键岗位的设置情况 授权审批的设计和执行情况 监督的方法 个别访谈法、实地观察法、证据检查法、重新执行法、穿行测试法

监督与评价 内部监督检查、自我评价 制定工作方案 实施监督检查 提交评价报告 外部监督 财政、审计、纪检监察

实现的目标 合理保证信息真实完整 合理保证单位经营管理合法合规 提高公共服务效率和效果 提高经营效率和效果 合理保证资产安全和使用有效 合理保证单位经济活动合法合规 有效防范舞弊和预防腐败 合理保证财务信息真实完整 11

目录 《行政事业单位内部控制规范（试行）》 第一章 总则 第一节 预算业务控制 第二章 风险评估和控制方法 第二节 收支业务控制 第三章 单位层面内部控制 第四章 业务层面内部控制 第五章 评价与监督 第六章 附则 第一节 预算业务控制 第二节 收支业务控制 第三节 政府采购业务控制 第四节 资产控制 第五节 建设项目控制 第六节 合同控制 12

业务层面内部控制 业务层面内控设计过程 梳理单位业务流程、明确业务环节 系统分析经济活动风险，确定风险点 选择风险应对策略 根据国家有关规定和单位实际情况建立健全管理制度 督促相关工作人员认真执行

预算业务控制 预算编制和审核 事前规划 指标分解下达 执行申请 借款报销 支付审核 事中控制 会计核算和管理报告 事后监控

预算业务控制 预算业务的主要环节 预算编制（包括内部审批下达） 预算执行（包括追加调整） 决算编制和绩效评价 建立健全预算业务内部管理制度 建立预算业务组织管理体系，明确职责权限，落实责任分工 明确预算业务各环节的工作流程和时间要求 预算业务的不相容岗位：预决算的编制和审核，执行和评价

预算业务控制 预算业务组织管理体系： 决策机构 预算工作领导小组（预算管理委员会） 工作机构 财会部门 （归口部门） 下属各单位 单位本级 执行机构

预算业务控制 支出结构及归口部门（举例） 归口部门 支出项目 说明、开支范围、开支标准、执行方式 类型 具体项目 一级单位统筹支出 统筹经费 培训费 人事部门 出国经费 各级单位基本支出 人员经费 编内人员经费 编外人员经费 日常公用经费 办公费 办公室 水费 …… 各级单位项目支出 业务经费 会议费 课题研究费 信息化项目 系统开发 信息中心

预算业务控制——预算编制 单位预算来源于单位实际的经济行为，是根据单位内部各项工作任务对经济行为进行合理计划，实现财务对业务的支撑和管理。 预算编制的要求：程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。

预算编制流程(举例) 业务部门 财会部门 财政部门 业务部门负责人或归口部门 预算工作领导小组 部署预算编报工作 提出预算编制要求 预算建议数 审核 审核 分类汇总 审批 审批 预算建议数 下达预算控制数

预算批复流程(举例) 业务部门 财会部门 财政部门 业务部门负责人或归口部门 预算工作领导小组 分解细化控制数 审核 细化调整 审核 分类汇总 审批 审批 预算建议数 下达预算控制数 预算执行

预算编制的主要风险：业务工作、资产配置与财力支持相脱节 预算编制控制措施： 预算业务控制——预算编制 预算编制的主要风险：业务工作、资产配置与财力支持相脱节 预算编制控制措施： 落实编制责任 采用有效方法确保预算编制合规、科学 掌握政策 依托信息系统 依靠专业人员 加强部门间沟通协调

预算业务控制——预算编制 预算编制控制措施： 根据工作任务细化预算编制 按工作任务的支出规律进行细化 落实审核责任 内部审批下达

预算业务控制——预算执行 预算执行与收支业务、采购业务、资产管理、建设项目管理、合同管理有密切关系。 预算执行的要求：根据批复的预算安排各类收支，确保预算严格有效执行。 预算执行的主要风险：资金收支和预算追加调整随意无序，存在无预算、超预算支出情况；执行进度不合理。

预算业务控制——预算执行 预算执行控制措施： 明确执行方式 加强对预算执行申请的审核和审批 明确预算追加调整的范围，严格履行审核和审批手续 加强执行监控，建立预算执行适时分析机制

额度匹配流程(举例) 业务部门 财会部门 财政部门 业务部门负责人 或归口部门 预算工作领导小组 根据批复的预算编制本部门的月度资金使用计划 本部门月度资金使用计划 审核 汇总形成单位月度资金使用计划 审核 单位月度资金使用计划 审批 国库申报 预算执行 额度分配及发布 国库指标额度发布

预算调整流程(举例) 业务部门 财会部门 财政部门 预算调整 预算调整申请 调整申请 预算执行 业务部门负责人 或归口部门 预算工作领导小组 审核 审核 是否需财政审批 否 是 审批 审批 国库指标额度发布 预算执行 预算调整

预算业务控制——决算与绩效评价 社会关注点的转变： 资金使用的合法合规 支出的效果 资金使用的合法合规 支出的效果 要求：决算真实、完整、准确、及时，强化决算和绩效评价结果的运用 主要风险： 不准确、不及时 没有起到事后控制的作用

预算业务控制——决算与绩效评价 决算和绩效评价的控制措施： 加强会计控制 建立起定期报告和分析制度 真正建立起分析和评价结果有运用的机制和激励机制，改变超支不罚、节约不奖的局面

收支业务控制——收入业务控制(举例) 业务部门 分管领导 交费主体 出纳 会计 开具收费单 缴库 银行回单 账务处理 按收费许可提交收费申请 审批 备案 收款、开具收据、缴库联、记账联 开具收费单 收费单 记账联 收据 缴库联 缴库 银行回单 账务处理

收支业务控制——收入业务控制 内控中的收入与会计上的收入不完全一致 要求： 风险： 收取过程不规范 金额不实 私设小金库 按规定收取、应收尽收，需要上缴的应及时、足额上缴 票款一致 及时入账 风险： 收取过程不规范 金额不实 私设小金库

收支业务控制——收入业务控制 收入业务控制措施： 建立健全收入内部管理制度 合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收款、会计核算等不相容岗位相互分离 财会部门对收入实施归口管理 严格执行“收支两条线”管理规定 建立健全票据管理制度 加强对收入的分析

收支业务控制——支出业务控制(流程举例) 业务部门负责人或归口部门 业务部门 财会部门 分管领导 领导办公会 提出经费支出申请事项 事前审核 指标审核 金额 <3万 3—10万 >10万 支出审批 支出审批 支出审批 按审批执行 费用报销流程 会计核算及分析报告

费用报销流程(流程举例) 业务部门 财会部门 分管领导 领导办公会 业务部门负责人或归口部门 整理票据，填写费用报销审批单 <3万 事项审核 审核单据 金额 <3万 3—10万 >10万 报销审批 报销审批 报销审批 财务处办理支付

支出业务的特点：覆盖单位所有部门，涉及所有业务；不同类型的支出事项各具特点 要求：合法、合规、厉行节约、入账及时准确 风险： 收支业务控制——支出业务控制 支出业务的特点：覆盖单位所有部门，涉及所有业务；不同类型的支出事项各具特点 要求：合法、合规、厉行节约、入账及时准确 风险： 支出不符合规定的范围和标准 存在使用虚假票据套取资金等问题 资金使用效益低下，浪费现象严重

控制措施：按照支出的业务特点来选择控制措施，强化预算的制约作用 收支业务控制——支出业务控制 控制措施：按照支出的业务特点来选择控制措施，强化预算的制约作用 建立健全支出业务内部管理制度 理清支出的内容构成，确定归口部门 明确开支范围、开支标准、所涉及的单据 理顺申请、审核审批、借款及报销等流程 明确审核责任、审批权限

支出结构举例 说明、开支范围、开支标准、执行方式 支出项目 归口部门 类型 具体项目 一级单位统筹支出 统筹经费 培训费 人事部门 出国经费 各级单位基本支出 人员经费 编内人员经费 编外人员经费 日常公用经费 办公费 办公室 水费 …… 各级单位项目支出 业务经费 会议费 课题研究费 信息化项目 系统开发 信息中心

收支业务控制——支出业务控制 控制措施： 合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离 落实业务部门和归口部门的事前审核责任，要求按照规定的审批权限进行审批 财会部门加强对单据的审核 加强会计核算和归档控制 做好支出业务的分析和报告

债务业务的特点：并非所有单位都可以举债，并非所有的债务都是向银行举借（如融资租赁） 债务业务的主要流程： 收支业务控制——债务业务控制 债务业务的特点：并非所有单位都可以举债，并非所有的债务都是向银行举借（如融资租赁） 债务业务的主要流程： 提出融资诉求 进行论证，制定融资计划 进行融资，签订合同 融资所得资金的使用 支付利息和偿还本金

债务业务流程(举例) 业务部门 财会部门 主管领导 单位负责人 上级主管部门 提出融资诉求 论证并制定融资计划 取得并使用资金 执行融资计划 是 是否重大 否 审批 审定 审批 取得并使用资金 执行融资计划 偿付本息 融资活动评估

债务业务的主要风险：无力偿还本息的财务风险 控制措施： 收支业务控制——债务业务控制 债务业务的主要风险：无力偿还本息的财务风险 控制措施： 建立健全债务内部管理制度 明确债务管理岗位的职责权限，不得由一人办理债务业务全过程 充分的事前论证，领导班子集体研究决定 加强债务业务日常管理 做好评价和分析工作

采购业务的主要流程：先预算、后计划、再采购 采购业务控制 政府采购和自行采购 采购业务的主要流程：先预算、后计划、再采购 预算和计划编制 采购需求的提出和审核 组织实施采购 签订合同和验收 支付价款

政府采购业务流程(举例) 业务部门 资产管理部门 财会部门 内部采购办 外部采购中心 预算指标下达 采购需求登记 组织实施采购 合同管理 审核 审核 组织实施采购 合同管理 组织验收 提出付款申请 支付价款

自行采购业务流程(举例) 业务部门 资产管理部门 财会部门 内部采购办 外部采购中心 预算指标下达 采购需求登记 组织招投标 选择供应商 审核 审核 采购需求登记 是 是否委托招投标 否 组织招投标 选择供应商 合同管理 组织验收 支付价款 提出付款申请

采购业务控制 采购业务的主要风险： 控制措施： 建立健全采购业务内部管理制度 预算和计划安排不合理，导致资金浪费、资产闲置 采购的货物或服务质次价高 采购过程不合规，如化整为零规避公开招投标 控制措施： 建立健全采购业务内部管理制度 采购决策机构 采购实施机构 采购监督机构 业务部门 采购部门 财会部门

采购业务控制 控制措施： 合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保政府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离 建立采购与资产管理和预算编制等部门或岗位之间的沟通协调机制 实施归口管理，加强对采购申请的审核

采购业务控制 控制措施： 自行采购过程中供应商的选择公平、公正 加强验收管理 明确规定质疑投诉答复工作的职责权限和工作流程 例如，建立供应商预选库，随机抽取 加强验收管理 明确规定质疑投诉答复工作的职责权限和工作流程 加强采购记录控制和统计分析 加强对采购业务的安全保密控制

货币资金管理的主要风险：安全风险、使用效率风险 控制措施： 资产控制——货币资金 实行分类管理 货币资金管理的主要风险：安全风险、使用效率风险 控制措施： 建立健全货币资金管理制度 不相容岗位相分离 加强印章和票据的保管 严格履行签字、盖章手续 加强银行账户管理 加强清查盘点、账实核对

资产控制——实物资产和无形资产 管控重点：配置、使用和处置 主要风险： 控制措施： 因保管不善、操作不当引起的资产流失 使用效率低下、资源闲置浪费严重 存在账外资产，账实不符 资产处置不合规 控制措施： 建立健全内部管理制度 实施归口管理，落实资产使用和保管责任人的责任

资产控制——实物资产和无形资产 控制措施： 按资产特点进行管理，对特定资产有严格接触限制条件和审批程序 建立资产台账，定期清查盘点和对账 明确调剂、租借、对外投资、处置流程，审批权限和责任 建立资产信息管理系统，加强统计分析，实现动态管理

资产清查业务流程(举例) 资产管理部门 财会部门 主管领导 组建清查小组 开展现场清查 查找原因 账务处理 资产清查报告 是否账实不符 否 审核 资产清查报告 账务处理 结束

资产处置流程(举例) 业务部门 技术部门 资产管理部门 主管领导 外部审批机构 提出处置申请 评估残值 按审批结果处置 是否需技术审核 否 是否需外部审批 是 审批 审批 否 按审批结果处置

资产控制——对外投资 管控重点：立项、决策、执行、追踪 主要风险： 控制措施： 论证不充分，决策失误，造成损失 投资过程和后续管理不善，造成资产流失 控制措施： 建立健全对外投资内部管理制度 确保与投资相关的不相容岗位相互分离

资产控制——对外投资 控制措施： 议事决策机制，领导班子集体决策 追踪管理，及时、全面、准确地记录价值变动 建立责任追究制度 加强对对外投资业务的监督检查

建设项目控制 项目前期工作阶段 项目建设实施阶段 项目竣工转固阶段 项目建议书编制和审批 招标管理 交工验收管理 竣工验收管理 工程施工管理 工程交接管理 项目前期费用的申请 项目档案管理 工程变更管理 工程款支付管理 工程可行性研究的审批 投资控制管理 工程决算管理 项目完工评价 初步设计评审及概算审批

建设项目控制 建设项目特点： 主要风险： 规模大、工期长、耗资大、环节多、技术和工艺复杂 建设单位、项目设计及相关文件编制机构、招标代理机构、施工单位、监理单位、政府有关部门 主要风险： 立项审核不严格或决策不当 前期准备不充分，影响项目进度 建设过程管控不当，招投标存在违法违规，工程变更频繁，价款结算管理不严格，超支现象严重或影响进度 虚列建设成本，套取建设资金

建设项目前期准备工作流程(举例) 外部审批机构 内部决策机构 项目管理部门 文件编制机构 启动立项工作 办理下一步工作 项目建议书 （前期工作计划及预算） （可行性研究报告） （工程初步设计及项目总概算） 选择编制单位并组织编制文件 审核 审定 形成报批文件 审批 办理下一步工作

建设项目投资控制流程(举例) 项目管理部门 工程设计机构 咨询造价机构 财会部门 依据概算编制施工图 按合同和施工进度支付价款 审核 否 编制施工图预算 是否控制在概算之内 是 控制施工造价 按合同和施工进度支付价款

工程变更流程(举例) 分管领导 项目管理部门 施工单位 监理机构 工程设计单位 组织施工 提出工程变更申请 审核 组织现场审议 形成变更记录 审批 形成设计变更图 审核 形成施工技术方案 审核 审批 组织施工

项目价款支付流程(举例) 施工单位 监理机构 项目管理部门 财会部门 分管领导 财务支付 预付款支付申请 审核 审批 支付预付款 进度款支付申请 工程造价审核 工程量审核 财务审核 审批 财务支付

竣工决算流程(举例) 施工单位 监理机构 项目管理部门 分管领导 外部审批机构 下发数据采集表 整理上报相关资料 整理上报相关资料 审核 与有关部门共同编制竣工决算报告 竣工决算报告 审批 审批 办理资产及 档案移交

建设项目控制 控制措施： 建立健全建设项目内部管理制度 确保不相容岗位相分离，确保项目建议和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等不相容岗位相分离 建立与建设项目相关的议事决策机制 建立与建设项目相关的审核机制 加强建设项目招标管理

建设项目控制 控制措施： 加强建设投资控制，严格审核工程变更 加强工程管理部门和财会部门的沟通，严格付款审核，按规定和进度办理价款结算 加强建设项目档案管理 及时办理竣工决算，按规定办理资产和档案的移交 加强对建设项目的监督检查

合同管理流程(举例) 法律等专家 归口管理部门 业务部门 主管领导 制作正式合同 组织合同订立 合同履行 合同归档保管 草拟合同初稿 审核 复核 审定 制作正式合同 组织合同订立 合同履行 合同变更 解除等程序 是 是否发生合同变更、解除等 否 合同归档保管

合同控制 合同管理的特点：专业性强 控制措施： 建立健全合同内部管理制度 实施归口管理，合理设置岗位，明确合同的授权审批和签署权限，妥善保管和使用合同专用章 明确合同订立的范围和条件，必要时法律、技术、财会等专家参与订立工作

合同控制 控制措施： 对合同履行情况实施有效监控，严格审查合同变更、解除等 建立财会部门与合同归口管理部门的沟通协调机制 加强对合同登记的管理，统计、分类和归档 加强合同信息安全保密工作 加强对合同纠纷的管理

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