三喜 行政事业单位内部控制专题讲座 之一 ——行政事业单位内部控制基础

个人介绍 中国式内部控制（“3C”框架）创建者 国家审计署审计准则咨询专家 国家财政部内部控制咨询专家 国务院国资委研究中心特邀专家 “经济观察50人论坛”专家成员 曾在国家审计署从事政府审计工作12年，现任中天恒管理咨询公司董事长、中天恒会计师事务所总经理、中天恒达工程造价咨询公司总经理，南京审计学院等高校客座教授，高级审计师，国际注册管理咨询师；已为中石化集团、国家烟草局等单位培训业务人员超过30万人次，以理论联系实际见长，能够承担内部控制、风险管理、内部审计等方面的教学和咨询。发表论文100多篇，著《3C框架：中国式内部控制》、《全面风险管理规范解析及案例分析》、《3C框架：全面风险管理标准》等60多本专著。 电话:010-88579517 88571159 邮箱：lsx3c@163.com

(一)行政事业单位内部控制的含义 行政事业单位内部控制的含义、特点和作用 1 2 3 4 行政事业单位内部控制是内部控制要素与过程的统一。 行政事业单位内部工作人员在内部控制设置、执行及保持内部控制有效性方面发挥着重要的作用。 1 内部控制又是受外界环境影响而不断更新的过程。 2 内部控制与风险管理是两个相互交叉的过程。 3 内部控制只是一种合理的保障，而不是绝对的保证。 4

(二)行政事业单位内部控制的特点 行政事业单位内部控制的含义、特点和作用 1 2 3 4 以满足公共利益为行政控制目标。 以促进社会公平为行政伦理核心。 3 以追求社会效率和公平之间的平衡为价值取向。 4 内部控制产生影响宏观经济效果和政府公众信誉的社会效应。

(三)行政事业单位内部控制的作用 行政事业单位内部控制的含义、特点和作用 1、有助于保证行政决策的科学性和可行性。 2、有助于保证行政事业单位履行责任。 3、有助于保证行政事业单位贯彻执行相关法律法规。 4、有助于保证管理人员和工作人员的素质和能力。 5、有助于保证财政财务收支的真实、合法和效益。 6、有助于保证实物资产和信息资源安全。 7、有助于保证行政事业单位信息的真实、可靠。

(一)行政事业单位内部控制的现状分析 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 1、内部控制设置 多数单位账务处理控制设置比较健全 （1）会计控制设置比较健全 多数单位账务处理控制设置比较健全 各单位账务处理电算化控制设置健全 各单位会计资料安全控制设置健全

(一)行政事业单位内部控制的现状分析 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 1、内部控制设置 各单位财政财务收支控制设置健全 （2）财务管理控制设置比较完善 各单位财政财务收支控制设置健全 多数单位财务管理系统控制实现了电算化 多数单位实物资产控制设置健全

(一)行政事业单位内部控制的现状分析 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 1、内部控制设置 各单位实行了不相容业务职责分离控制 （3）业务管理控制设置存在不足 各单位实行了不相容业务职责分离控制 各单位设有业务合法性检查程序 大多数单位没有建立业务处理效率、效果考评制度

(一)行政事业单位内部控制的现状分析 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 1、内部控制设置 大多数单位没有建立风险评估机制 （4）决策控制设置缺失 大多数单位没有建立风险评估机制 大多数单位没有建立决策支持系统

(一)行政事业单位内部控制的现状分析 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 1、内部控制设置 部分单位没有设置日常内部控制监督程序 （5）内部控制监督设置有待完善 部分单位没有设置日常内部控制监督程序 多数单位没有设置内部控制定期检查程序

(一)行政事业单位内部控制的现状分析 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 1、内部控制设置 （6）内部审计机构独立性不强 多数单位内部审计机构不是独立于财务部门的内部监督机构，不能直接向单位最高管理层汇报工作，往往成为会计稽核或财务监督的替代品。

(一)行政事业单位内部控制的现状分析 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 2、内部控制执行 （1）账务处理控制执行失效的问题偶有发生 会计凭证复核和审核不严：错记科目，少记收人，多记支出。 账账、账实核对不严：漏记资产，资产不入账，应缴财政性收入挂账，不按规定处理账务，账外资产等。

(一)行政事业单位内部控制的现状分析 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 2、内部控制执行 （2）本级预算管理控制执行失效问题突出 预算编制的真实性和准确性审核不严：预算编制不细化，代编代报单位预算，多报预算，多列支出，预算编报过大，预算编制包含非预算单位支出。 预算执行的真实性和准确性的审核和检查不严：无预算支出，超预算支出，预算用于非预算支出，自行调整预算支出。 预算执行效率督促和效果评价缺位：预算分配到位率低，不能及时批复预算，预算执行缓慢。

(一)行政事业单位内部控制的现状分析 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 2、内部控制执行 （3）本级财政财务支出控制有令不行、执行缺位 专项支出的标准和范围审核和检查不严。 专项支出效率督促和效果评价缺位。 基本建设资金支出不执行报批程序。 基本建设资金支出的标准和范围的审核和检查不严。 基本建设资金支出效率督促和效果评价缺位。

(一)行政事业单位内部控制的现状分析 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 2、内部控制执行 （4）本级财政财务收人控制执行失效的问题时有发生 财政财务收入标准审核和检查不严。 财政财务收入上缴监督不严入，隐匿所属单位上缴款项，其他收入不纳入财务管理。

(一)行政事业单位内部控制的现状分析 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 2、内部控制执行 （5）本级财政财务收支结余控制执行不到位、缺位 财政财务收支结余使用审核和检查不严：专项经费结余不纳入预算管理，按规定应上缴的经费结余没有上缴，使用专项结余不纳入预算，转移账外结余，分配项目费用结余。 财政财务收支结余使用不执行审批或备案程序：不经批准改变专项资金结余用途，应向财政部备案的项目资金结余没有及时备案。 财政财务收支结余使用效率督促和效果评价缺位：结余资金不及时分配使用。

(一)行政事业单位内部控制的现状分析 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 2、内部控制执行 （6）本级资产管理控制执行存在一定的失效问题 固定资产处置不执行报批程序：自行处置资产，转移处置资产收入。 资产管理监督不严：出借物资逾期不收回，违规购置并转移固定资产，违规开设银行账户，对外投资损失，出借款项不及时收回，不按规定清理有关账户。

(一)行政事业单位内部控制的现状分析 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 2、内部控制执行 （7）内部审计监督执行缺位 部分行政事业单位内部审计机构没有开展内部控制测评工作。 大部分行政事业单位内部审计机构没有开展风险评估工作。

(一)行政事业单位内部控制的现状分析 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 3、内部控制标准 （1）行政事业单位内部控制标准体系基本形成 全国人民代表大会及其常务委员会法律规定，国务院行政法规和文件，国务院有关部门的行政规章和文件，基本涵盖了对行政事业单位政务、人事、财务、会计、信息处理技术内部控制及内部控制监督和惩处的要求。与之相适应，行政事业单位正在建立、完善符合本单位特点的、体现内部控制要求的内部管理制度或内部控制制度。

(一)行政事业单位内部控制的现状分析 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 3、内部控制标准 （2）部分内部控制标准之间有待协调 法律、行政法规与部门规章之间需要协调。 行政规章与部门规章之间需要协调。

(一)行政事业单位内部控制的现状分析 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 3、内部控制标准 （3）部分内部控制标准需要完善 应修订而没有修订的相关法律和法规主要有：中华人民共和国预算法及其实施条例中华人民共和国国家金库条例及其实施条例，相关税收征收管弹法。 应修订而没有修订的部门规章主要有：《行政单位财务规则》，《财政总预算会计制度》，《行政单位会计制度》，《中央预算单位银行账户管理办法》，《行政事业单位预算外资金财政专户管理暂行办法》。 应制定还没有制定的部门规章主要有：《国库收人管理办法》，《收入退库管理办法》，《财政资金支付管理办法》，财政部、主管部门及所属执收单位、中国人民银行和代理银行等在预算外资金收人收缴中的职责规范。

(一)行政事业单位内部控制的现状分析 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 4、内部控制环境 （1）内部控制主体条件比较健全 大多数单位制定了相应的行为和业务规范。 各单位明确了职责权限。 多数单位最高管理层对内部控制持积极态度。 多数单位制定了人力资源管理政策和措施。

(一)行政事业单位内部控制的现状分析 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 4、内部控制环境 (2) 信息化程度有待提高 各单位实现了会计信息系统电算化 4、内部控制环境 各单位信息管理系统电算化和局域网建设程度参差不齐 政务电算化和网络化程度偏低

(一)行政事业单位内部控制的现状分析 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 4、内部控制环境 绝大多数单位设置了内外信息沟通渠道. 各单位确定了内部控制执行的记录形式. （3）建立了信息沟通渠道，规定了内部控制执行记录形式

(一)行政事业单位内部控制的现状分析 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 4.内部控制环境 绝大多数单位建立了内部控制文件系统 （4） 内部控制文件系统基本形成，但系统中控制文件(凭证)不尽完善 4.内部控制环境 绝大多数单位建立了内部控制文件系统 少数单位内部控制文件不完善

(一)行政事业单位内部控制的现状分析 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 4.内部控制环境 部门预算、项目执行的效率、效果控制执行缺位 （5）重内部控制制度建设，轻内部控制制度执行 内部审计监督缺位

(一)行政事业单位内部控制的现状分析 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 4.内部控制环境 (6) 法制建设滞后于经济管理体制改革发展 外部环境有待改善 (6) 4.内部控制环境 法制建设滞后于经济管理体制改革发展 经济管理体制存在着改革过程中的不协调 收入分配政策与预算管理体制改革不适应

(一)行政事业单位内部控制的现状分析 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 4、内部控制环境 内部审计机构设置滞后于国家内部审计管理发展和要求。 绩效管理控制设置滞后于预算支出管理改革发展和要求。 改革过程中存在的法律法规之间的不协调影响了内部控制的设置和执行。 4、内部控制环境 （7）内部控制与外部环境变化不适应

（二）健全和加强行政事业单位内部控制的对策建议 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 （二）健全和加强行政事业单位内部控制的对策建议 1、积极加强相关理论的研究，设计出有中国特色的行政事业单位内部控制制度

（二）健全和加强行政事业单位内部控制的对策建议 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 （二）健全和加强行政事业单位内部控制的对策建议 2、完善行政事业单位内部控制框架 2004年，最高审计机关国际组织《公共部门内部控制准则指南》基本上借鉴美国防止虚假财务报告委员会l992年对内部控制控制要素划分方法和2004年对企业风险评估要素的界定方法。

（二）健全和加强行政事业单位内部控制的对策建议 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 （二）健全和加强行政事业单位内部控制的对策建议 3、以法律和制度形式硬化行政事业单位内部控制责任约束 以法律和制度形式明确对行政事业单位内部控制责任约束，是建立和维护内部控制的有效保证，是法治政府、责任政府和阳光政府在行政事业单位管理中的具体体现，是行政法制化、民主化的必然结果。 硬化行政事业单位内部控制责任约束的国际经验主要有： 通过法律确定行政事业单位内部控制责任 实行行政事业单位内部控制定期报告制度

（二）健全和加强行政事业单位内部控制的对策建议 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 （二）健全和加强行政事业单位内部控制的对策建议 4、积极促进行政事业单位内部控制与外界环境的协调发展 国际上促进外部环境与内部控制协调发展的通行做法主要是： 开展审前内部控制测评，针对内部控制测评中存在的问题，向被审计单位提出改进建议，以促进完善内部控制； 针对被审计单位内部控制的外界环境开展审计调查，分析外界环境变化对内部控制执行的潜在影响，向有关部门提出改进建议，以促进改善内部控制执行环境； 开展内部控制审计，针对审计发现的问题，向被审计单位提出改进建议，以促进完善内部控制。

（二）健全和加强行政事业单位内部控制的对策建议 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 （二）健全和加强行政事业单位内部控制的对策建议 5、开发行政事业单位内部控制测评指南 集中力量研究行政事业单位内部控制测评相关问题 开发行政事业单位内部控制测评软件 根据实际情况开发行政事业单位内部控制测评指南

（二）健全和加强行政事业单位内部控制的对策建议 行政事业单位内部控制的现状分析及对策思考 （二）健全和加强行政事业单位内部控制的对策建议 6、建立健全我国行政事业单位内部控制，应积极发挥行政事业单位内部审计机构在建立并保持有效内部控制过程中的作用，保持内部审计在实质上与形式上的独立，确保内部控制测评建议彻底、有效地执行

（一）内部控制 责任刚性化 行政事业单位内部控制发展趋势 加强行政事业单位内部控制建设已经成为一种国际潮流。行政事业单位内部控制发展呈现出六大发展趋势 （一）内部控制 责任刚性化 通过法律确定内部控制责任 实行内部控制定期报告制度

（二）内部控制责任主体多元化 行政事业单位内部控制发展趋势 荷兰行政事业单位内部控制责任主体包括国会、财政部、审计法院和政府各部部长。 冰岛等一些国家行政事业单位内部控制责任主体包括国家会计署、财务报告委员会、财政部等中央行政事业单位和政府各部门管理层。

（二）内部控制责任主体多元化 行政事业单位内部控制发展趋势 2004年，最高审计机关国际组织修改后形成的《公共部门内部控制准则指南》，不仅扩大了行政事业单位内部控制主体范围，而且明确了各主体的内部控制责任。指南认为： 内部控制责任主体对行政事业单位内部人员来说，不仅包括管理层，还包括内部审计机构和全体工作人员； 内部控制责任主体对行政事业单位外部组织而言，不仅包括最高审计机关或民间组织，而且还包括立法机关、司法机关和其他组织。

（三）内部控制测评范围及其应用领域在扩大 行政事业单位内部控制发展趋势 （三）内部控制测评范围及其应用领域在扩大 审计机构内部控制测评范围从财务领域扩大到政府内部管理领域，又从政府内部管理领域拓展到政务领域。 内部控制测评技术的应用领域由传统的财务审计发展到各种类型的审计活动中。

（四）内部控制测评重点更加关注信息技术环境下的控制环节 行政事业单位内部控制发展趋势 （四）内部控制测评重点更加关注信息技术环境下的控制环节 业务有效性(真实性)测试环节增加； 内部控制测评重点发生转移： 业务记录完整性和准确性控制测试重点； 记录接触控制测试环节增加。

（六）对内部控制及测评的研究更加关注公共部门的责任与风险 行政事业单位内部控制发展趋势 （五）内部控制测评标准体系化 （六）对内部控制及测评的研究更加关注公共部门的责任与风险

托夫勒在《第三次浪潮》中写到： 就像革命的先辈们一样，我们的使命注定是要创造未来！ 谢谢各位!…… 托夫勒在《第三次浪潮》中写到： 就像革命的先辈们一样，我们的使命注定是要创造未来！ 谢谢各位!……