第十一章 政府间财政关系 --预算管理体制

主要内容 政府间财政关系的内涵 西方财政分权理论 中国政府间财政关系现状与问题 中国政府间财政关系的改革与完善 省以下财政体制问题

第一节 政府间财政关系理论 一、政府间财政关系的内涵 1.财政管理体制与政府间财政关系 广义上的财政体制；狭义的财政体制 第一节 政府间财政关系理论 一、政府间财政关系的内涵 1.财政管理体制与政府间财政关系 广义上的财政体制；狭义的财政体制 预算管理体制是处理一国政府上下级间财政关系的制度。包括：确定预算管理主体和级次，预算收支的划分原则和方法，预算管理权限的划分，预算调节制度和方法，核心是各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权的关系问题。

政府间财政关系在我国主要指中央与地方政府（省、市、县、乡）及地方各级政府间的财政关系。 狭义的财政体制 = 预算管理体制 = 政府间财 政关系 2. 政府间财政关系的研究对象与内容

1. 西方财政分权理论(Tiebout,Oates,Musgrave) 二、财政分权理论 1. 西方财政分权理论(Tiebout,Oates,Musgrave) 公共产品理论 集权、分权理论 财政联邦主义（传统财政分权理论，TOM模型） 俱乐部理论 2. 财政分权的目的 为了让地方政府更有效地为辖区居民提供公共品和服务

3. 财政分权的优点与缺陷 便于地方政府能够根据当地居民的偏好提供公共品和服务；有利于促使地方政府对各地居民负责，促进政府间竞争；有利于地方政府在公共品提供中的创新更具灵活性 有时会导致资源的无效配置 原因包括：辖区间效益或成本外溢， 规模经济， 低效的税制。

三、政府间的职责划分 1. 政府的基本职责 实现资源的优化配置 调节收入公平分配 调控经济稳健运行 2. 政府间职责划分的依据 受益范围 规模经济 偏好差异 中央与地方的比较优势

3. 财政职能与政府间的职责划分 财政的资源配置职能在政府间的分工； 财政的公平收入分配职能在政府间的分工； 财政的稳定发展职能在政府间的分工。 4. 政府间的事权与支出责任划分 中央与地方政府的支出责任

联邦制国家和单一制国家政府间职责比较 联邦制国家 单一制国家 特性 1．中央与地方的事权都是由宪法分别授予的。各级政府有充分的自治权。 2．倾向于财政分权化制度 1．地方政府的事权由中央政府以法律授予的。地方政府虽然有自治权，但中央政府仍然有监督权。 2．倾向于财政集权化制度 优点 1．事权划分，防止中央政府集权专制。 2．各级政府能够因条件不同而加以调节其财政政策，达成公平。 1．事权集中，便于中央政府统一管理。 2．由中央政府统筹全国财政，可就全国性政策加以考虑，达成效率。 缺点 1．不便于就国家整体政策进行考虑，容易导致各级政府间不均衡发展。 2．地方职权强化，影响国家整体政策，容易造成无效率。 1．中央政府控制全国事权，容易流于集权专制。 2．难以考虑各地方政府的不同条件，容易造成不公平。

四、政府间的财权划分 税收收入的划分原则、方式与做法 在国家（政府）的各种权力中，课税权是政府最重要的权力之一。由公共产品层次性特点所决定，公共产品的有效提供依赖于各层级政府的共同努力。因此，按照各级政府职责范围的大小合理划分课税权，以形成有效率的政府间税收安排，对各级政府履行职责、依法行政具有重要意义。

税收分割的一般做法 1．与宏观经济稳定密切相关的税种划归中央政府。 2．与收入再分配紧密相关的税种划归中央政府。 3．税基流动性大的税种应划归中央。 4．税基在全国范围内分布不均衡的税种应划归中央。 5．税收体系中的主体税种应划归中央 。

五、转移支付制度 在多级财政体制中，本级政府直接筹措的收入主要包括税收、收费和举债，而对来自其他政府的收入则称之为政府转移支付收入。常见的流向是从高一级政府流向低一级次的政府，但也存在同级的转移支付，或从较低层次政府向较高层级的政府的转移支付。一般只把上对下的转移支付称为狭义的转移支付。目的是弥补地方财政缺口，纠正外部性，体现上级政府宏观调控经济的意图。类型有有条件拨款（专项拨款）、无条件拨款（一般性拨款）、分类拨款。

第二节 中国政府间财政关系 一、中国政府间财政关系沿革 1. 新中国成立后至国民经济恢复时期政府间财政关系—统收统支体制 第二节 中国政府间财政关系 一、中国政府间财政关系沿革 1. 新中国成立后至国民经济恢复时期政府间财政关系—统收统支体制 2. 1953~1979年间的政府间财政关系—“统一领导、分级管理”体制 3. 1980~1993年间的政府间财政关系—“划分收支、分级包干”体制 4. 1994年以来的政府间财政关系—分税制财政体制

二、中国现行财政间财政关系—分税制 1. 分税制财政体制实施的背景 2. 分税制财政体制改革的指导思想 3. 分税制改革的主要内容 中央与地方的事权和支出划分 中央与地方的收入划分 中央对地方税收返还数额的确定 原体制的处理 分税制的转移支付

第三节 分税制体制的成效、 问题与进一步改革的思路 第三节 分税制体制的成效、 问题与进一步改革的思路 一、分税制改革的成效 1. 政府间财政关系趋向规范 2. 有利于产业结构的合理调整和资源的优化配置 3. “两个比重”逐步上升，中央财力有所增强 4. 调动了地方组织收入的积极性，促进了地方收入的快速增长

二、分税制体制存在的主要问题 1 .各级政府间事权不尽明确，越位与缺位并存 2. 政府间收入划分有待规范 3. 地方税权严重不足 4. 转移支付制度既不规范，效果又差 5. 省以下体制尚待规范

三、分税制体制的完善思路 1. 进一步明确各级政府的事权范围与各级预算主体的支出职责 2. 逐步调整和规范收入划分 3. 健全完善地方税体系，逐步实现地方财政自求平衡 4. 进一步改进和完善转移支付制度 5. 完善省以下分税制体制

第四节 省以下财政体制 ----问题与出路 一、省以下财政分权的制约因素 1. 各地发展不均衡， “一刀切”出现了不少问题 第四节 省以下财政体制 ----问题与出路 一、省以下财政分权的制约因素 1. 各地发展不均衡， “一刀切”出现了不少问题 2. 国家整体税制改革和税种建设方面 3. 地方税不能成为真正意义上的地方税收 4. 中央的强制性税收制度变迁经常以牺牲地方税为代价

二、省以下政府间财政关系的改革进展 1. 各级地方政府的财政需要基本得以保证 2. 纵向财力差距过大 3. 部分地区基层财政较为困难

三、深化省以下改革值得注意的问题 1. 事权划分的原则 2. 事权决定财权 3. 要重视事权与财力的匹配 4. 注意和现行税制改革结合，并且考虑税制结构和收入组织的效率 5. 注重资金的向下转移 6. 允许和鼓励地方创新

本章思考题 1.政府间财政关系的内涵及本质。 2.财政分权理论及启示。 3.政府间的职责划分的依据有哪些? 4.比较分析联邦制国家和单一制国家事权和支出责任划分。 5.分析分税制体制的成效、问题与进一步改革的思路。 6.讨论省以下财政体制存在的问题及完善。

本章推荐参考书 1.高培勇，《公共部门经济学》，中国人民大学出版社2004年版 2.邓子基，《财政学》，清华大学出版社2005年版 3.刘怡，《财政学》，北京大学出版社2005年 4.安秀梅，《财政学》，中国人民大学出版社2006年 5.杨之刚，《财政分权理论与基层公共财政改革》，经济科学出版社2006年版 6.政府间财政关系课题组，《政府间财政关系比较研究》，中国财经出版社2004年版 7.沙安文，乔宝云，《地方财政与地方政府治理》，人民出版社2006年版