地方政府管理 山东大学政治学与公共管理学院 第四讲 中国的地方政府关系

主要内容 中国的中央政府与地方政府的关系 中国的各级地方政府间关系 中国的同级地方政府间关系 中央政府与一般地方政府 中央政府与民族区域自治地方政府 中央政府与特别行政区政府 中国的各级地方政府间关系 条块关系 市管县 中国的同级地方政府间关系 地方政府竞争 地方政府合作

中国地方政府关系概述 由于各种历史和现实的原因，当代中国地方政府 关系非常复杂。  由于各种历史和现实的原因，当代中国地方政府 关系非常复杂。 就纵向关系来说，包含中央政府与地方政府关系、上 下级地方政府间的关系、上级主管部门与下级政府间 的关系，以及上下级地方政府对口部门间的关系。 古往今来，中国一直实行着层级管理的政府体制 地方政府管理层次经历了五级制、三级制、四级制的演化 横向关系来说，主要包含每级地方政府内部各部门间 的关系与不存在隶属关系的不同地方政府间的关系， 其中，还存在同一层级政府间的关系和不同层级地方 政府间的关系

实际运行中，中央与地方政府之间的关系并非如此 明了，而是充满了复杂性 一般意义上，各级政府角色可以定位为： 中央政府：最宏观与最高层级的决策，致力于整体与全 局； 省级政府：区域决策及高层管理与执行，致力于上下平 衡； 市、县政府：决策在地方的实现，致力于执行与效率 乡镇政府：政策执行者 实际运行中，中央与地方政府之间的关系并非如此 明了，而是充满了复杂性

中国中央政府与地方政府关系 这种复杂性一方面是因为中国中央政府与地方政府的 关系缺乏基本的规范化和制度化，另一个重要的原因 是中国地方政府本身的多样性。 地方政府的类别：一般意义上的地方政府、实行 民族区域自治的地方政府、特别行政区的地方政 府 城市政府的类别：县级市、地级市、副省级市、 计划单列市、直辖市等权限各有差别

1、中央政府与一般地方政府的关系 中央政府与一般地方政府之间的关系是国内政 府间关系的中轴，直接决定着国内政府间关系 的格局，内容包括：权力关系，经济关系以及 隐藏于背后的利益关系。 权力关系：主要体现在行政权和司法权。 行政权关系主要指国务院和地方人民政府之间的关系， 是一种行政领导关系，以及一定范围内的行政立法关系 司法权关系是指最高人民法院和地方人民法院之间，最 高人民检察院与地方人民检察院之间的关系。在法院系 统，两者在法律上是监督和业务指导关系，在检察院系 统，两者是领导与被领导关系

经济关系：主要体现在财政关系上 利益关系：主要包括政治利益关系和经济利益关系 中央与地方的利益关系既有统一性，又存在差异性； 在中央集权体制下，中央与地方的利益关系主要靠自上 而下的行政手段来协调，具体体现为下级服从上级，地 方服从中央；在市场经济条件下，中央与地方的利益关 系主要体现为互惠、互利与平等关系 从历史与现实来看，新中国以来我国处理中央 和地方政府之间的关系，权力下放是主旋律， 但仍然没有走出“一放就乱，一收就死，死了又 放，放了又乱，乱了又收”的“怪圈循环”

历史回顾：当代中国中央-地方关系的历史演进 传统模式及其调整探索：1949-1977。 传统模式总体表现为中央实行政治集权、行政集权、经 济集权和财政集权，在计划经济体制下，中央政府、地 方政府和各种企事业单位都是一体化的，构成了中央政 府的执行部门。 调整：56-58年是传统模式下的分权时期（毛，《论十大关 系》）：在中央和地方的关系问题上，要在巩固中央统一 领导的前提下，扩大地方的权力，让地方办更多的事情， 发挥中央和地方两个积极性。但这一分权随之并被59-61年 的中央大收权所取代；这种集权在62-65年的党集权阶段愈 演愈烈；

传统模式下中央与地方关系的特征 政企一体化：中央与地方关系变成生产性关系 党政企三位一体：政府间关系变成党内组织关系 上下职能一致，中央与地方之间的集权与分权十分随意： 基于履行统一职能（组织国民经济），实现统一目标（国 家国民经济发展计划）过程，中央分配给地方权力的大小 而形成 历次分权集权的调整都在计划经济体制内进行，带有不彻 底性，摇摆及反复的特征

改革开放以来中央与地方关系的调整（1978-1993 政治关系的调整 行政管理权限： 1982年宪法规定遵循中央的统一领导下充分发挥地方 的主动性与积极性原则； 采取列举方式，规定了国务院的职权、中央和省级国家 行政机关职权的原则划分 立法权限：扩大地方立法权，形成了三级立法体系 全国人大、国务院及其所属部门是1982年宪法颁布前 规定的立法层级 此后，省级人大和省级政府，省级政府所在地的市和国 务院批准的较大的市的人大和政府都获得了相应的立法 权

经济关系的调整：分权、让利 干部人事管理制度 中央政府下放和扩大地方政府的干部管理权限，由过去 的下管两级改为下管一级 民族自治制度 中央政府加强民族自治机关的建设，扩大民族自治机关 的自治权 经济关系的调整：分权、让利 中央政府扩大地方政府经济管理的财权 划分收支、分级包干 中央政府扩大地方政府经济管理的事权 审批权、外贸外汇管理权、物资定价权等 经济管理“特权”：经济特区

出现的问题及原因 问题 中央权威一度被削弱，体现为中央政府财政汲 取能力降低，宏观调整能力弱化 地方政府角色错位，行为失范，表现为地方保 护主义泛滥，地方政府功能膨胀 原因 政府职能转变不到位 管理体制上的地方分权和财政包干使得地方政 府成为地方经济的主宰 中央与地方关系的非制度化和非法律化，加上 中央财力萎缩，宏观调整能力弱化 胡鞍钢、王绍光，《分权的底线》

财政收入占GDP比重（1978-1993）

中央财政收入占全国财政收入比重

分税制改革以来的中央与地方关系 遏制了财政收入占GDP比重下降、中央收入比重下降两 个态势，中央在新增收入中所得份额明显提高 中央地方事权和支出范围划分仍不清晰，财政收入层层 上级，下层政策收支矛盾突出 除此以外，规范中央与地方政府关系的各类制度结构与 监督机制的不健全成为制约当前中央与地方关系和谐发 展的重要原因

中央与地方占财政收入比重

中央政府与民族区域政府间关系 中国是一个多民族的国家，民族问题是实现国 家统一、保障国家完整的核心问题。 民族区域地方政府享有比一般地方政府更大的 自主权。 自治权是民族自治机关依照《宪法》、《民族区域 自治法》和其他法律的规定，结合当地民族政治、 经济文化的特点，自主地管理本地事务的一种特定 的民族权利和国家权力。

自治权的有限性 首先，受中国单一制的国家结构形式的影响。"尽 管《宪法》和《民族区域自治法》规定了自治机 关享的大小归根结底取决于中央政府的集权与放 权。 其次，由中国长期运行的体制和模式所决定。 再次，为中国历史传统与惯性所制约。

"一国两制"下的中央与地方政府间关系 “一个国家，两种制度” 中央政府与特别行政区的关系是 邓小平 其核心内容是:在一个国家的前提下，港、澳、台 地区作为国家的特别行政区而存在，其原有的制度 长期下变，享有高度的自治权。 中央政府与特别行政区的关系是 属于国家主权和国家整体权益范围的事务由中央政 府管理，中央政府享有特别行政区必须服从的专有 权，这些专有权包括:外交权、国防权、宣布紧急 状态权、对基本法的解释权和修改权。

属于特别行政区的地方性事务，由特别行政区自己 管理，除《特别行政区基本法》规定应由中央监督 的以外，中央不加干涉。包括： 立法权 行政管理权 独立的司法权和终审权 基本法规定的其他权力 单一制的国家结构的新特色 这一特色既没有改变整个国家的单一制结构性质，又有利 于解决历史遗留下来的问题;既尊重了这些地区相对于其 他地区的重大特殊性，又有利于促进与保障中国的统一和 完整。

2、各级地方政府间关系 作为一种混合体地方政府，中国地方各级权力机关之 间只存在法律监督和工作指导关系，同自治体地方政 府中的议决(立法)机关之间的关系，存在某些共同之 处。 但在地方各级权力执行机关(人民政府)之间，因《宪 法》和《地方组织法》明确规定它们也是地方国家行 政机关，因而存在行政隶属的上下级关系:下级人民 政府是上级人民政府的下级机关。下面讲的地方政府 间关系，实际上是指人民政府(行政机关)之间的关系 。

（一）上下级地方政府之间的关系 中国上下级地方政府之间的关系，是一种"条条与块 块"的关系。 所谓"条条"是指不同层级的地方政府之间上下贯通的 职能部门或机构; "块块"是指由每一级地方政府内部按照管理内容划分 的不同部门或机构所组成的整体。 “条条”管理强调的是政令上下一致和畅通；“块块”管 理强调的是一级政府的独立与完整，以及政府各部门 之间的协调与配合。 条块结合是中国地方政府关系的一大特征

条块关系处理：垂直管理与属地管理 垂直管理与属地管理相对而言的，处理的是地方政府组 成部门与本级政府及上级政府部门之间的关系，实践中 主要有四种类型： 地方政府领导关系 双重领导体制：政府工作部门既受到本级人民政府的领导 ，又受到上级主管部门的领导（业务指导） 垂直领导关系：政府组成部门受上级部门领导，地方领导 对行政机关没有领导权 半垂直领导体制，即中央、省级政府对行政部门有领导权 ，省以下实行垂直管理，省以下地方政府对这些部门没有 领导权。

垂直关系，即有关机构或部门的人员、业务范围及工资福 利均归上级部门主管，其所处地方政府只有协管权力的一 种组织结构。有的连党群关系也归上级主管部门管理，地 方政府基本无权过问其任何工作。 历程 1999年，人民银行撤销省级分行，设立九家大区制分行。 银监会、证监会、保监会均参照实行垂直管理。 1999年，省以下工商行政机关实行垂直管理 2000年，省以下质量技术监督检验检疫局和药监局实行垂 直管理 2004年，省以下土地部门的土地审批权和人事权实行垂直 管理 2005年，国家安监总局所属国家煤监局实行垂直管理 审计、环保、安监等部门积极寻求垂直

思考： 你认为环保部门应该实行属地管理还是垂直管理？为什 么？ 垂直管理有何好处？有何弊病？ 如何解决垂直管理中的矛盾？

垂直管理问题小结 近年来垂直管理加强的趋势，从短期看，是中央解决部 门管理与地方管理的尖锐矛盾（条块矛盾），确保政令 畅通的制度调整。从长期看，这是改革开放以来，在中 央20年不断下放权力于地方后，为达到国家法规统一性 目标，平衡央地职权的一种战略手段。 垂直管理的首要目标是试图打破地方保护主义。 垂直管理的好处： 一是有效避免地方政府的干扰，保证“上传下达、政令畅通” 二是有利于资源配置

然而，垂直管理通过将人、财、物权上收，破除相关部 门对地方政府的依赖 并不能从根本上将地方的影响降低至零。 还会引发了监管难题。 垂直管理存在架空地方，削弱地方职能的问题。 垂直管理容易形成不公平效应。 垂直管理的矛盾如何解决？ 合理划分中央、地方职能 地方职能的法定化 地方政府监督机制重塑

（二）“市管县”下的地方政府关系 “ 市管县”体制沿革 第一阶段：市管县体制的起源与形成（1949-1960） 第二阶段：市管县体制的停滞与复苏（1961-1982） 第三阶段：市管县体制的发展与膨胀（1983-） 中共中央【1982】51号文《改革地区体制，实行市领导县 体制的通知》，发出实施“市管县体制”的通知，地市合并、 城市升格，建立市管县体制成为当时行政机构改革的主要 内容。 1983《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》， 要求“积极试行地、市合并” 1999，《关于地方政府机构改革的意见》，进一步明确市 管县体制改革的方向，要求加大改革力度

“市管县”体制提出的背景 所谓“市管县”就是用地级市管辖原来归地区管理的县 背景：是要改变长期以来地市分治，市管城市、地区管 农村从而形成经济上的二元经济结构的状态。其实质是 在以城市为重心，推动国民经济发展战略指导下的行政 改革。 成效与历史贡献： 在一定时期为市场化改革准备了条件 促进了工业化的发展 推动了城镇化的发展

图：“市管县”体制发展态势

图：平均每个市领导的县市数量

“市管县”体制的弊端 过多行政层级造成管理效率低下，出现“市卡县”现象 城市偏向，导致市与县争利，出现“市刮县”现象，县域 发展机能弱化，城乡差距日益扩大 县乡财权与事权不对称，县乡财力弱化 “小马拉大车”带动能力差 案例

“省管县”体制改革 历程 2005年，十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民 经济和社会发展第十一个五年规划的建议》强调，要减少 行政层级，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可 实行省级直接对县的管理体制。 2006 年中央1号文件《关于推进社会主义新农村建设的若 干意见》 提出， 有条件的地方可加快推进“省直管县”财政 管理体制和“乡财县管乡用”管理方式的改革 2008年，十七届三中全会明确，推进省直接管理县（市） 财政体制改革。有条件的地方可依法探索省直接管理县（ 市）的体制。

2009年中央一号文件《关于2009 年促进农业稳定发 展农民持续增收的若干意见》进一步指出，鼓励有条 件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县 （市）的体制。 2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进 一步夯实农业农村发展基础的若干意见》再一次强调 ，要继续推进省直管县财政管理体制改革和扩权强县 改革试点。 “省管县”体制改革的内容 财政“省管县”主要内容 事权下放，扩大县级政府的经济社会管理权限 人事省直管

“省管县”改革案例讨论 结合案例材料，思考一下问题： 1、浙江“省管县”改革的背景、特点与成效 2、浙江“省管县”改革的局限性与问题 3、探讨“省管县”改革的普遍意义与适用性

3、同级地方政府之间的关系 同级地方政府之间的关系 又称地方政府间平行的横向关系，主要是各级地方政府 内部各部门间的关系和不同地区同一等级互不隶属的地 方政府间的关系。 由于我国历来重视协调中央与地方的关系，实行层级集 权管理体制，地方政府间合作与协调的基础被削弱，地 方政府间合作与协调的价值与意义也被冲淡，使得地方 政府缺乏进行横向联系的动力，地方政府间的横向关系 长期以来受到严重阻碍。 改革开放以来，伴随着市场化进程与地方分权行动，地 方政府之间的联系日益加剧，地方政府间的竞争与合作 成为横向关系的重要内容。

地方政府竞争 地方政府竞争的定义 地方政府竞争 不具有行政隶属关系的地方政府 为了促进本辖区经济增长、社会发展或其他目标 围绕各种有形和无形的资源 在投资环境、法律制度、政府政策等方面 展开的竞争。 地方政府竞争 是地方政府横向关系的重要内容，影响地方政府行为的 关键因素； 地方政府为经济增长而展开的竞争是理解中国经济增长 的重要视角； 地方政府竞争对地方公共治理带来的后果值得仔细探讨

思考：地方政府竞争的特征：与市场竞争相 比较

地方政府竞争的特征

地方政府竞争的制度基础 行政性分权：地方政府竞争的制度动因 地方政府经济发展收益权的形成； 地方政府经济发展自主权的获得； 财政体制改革 地方政府经济发展自主权的获得； 财政支配自主权：“条条”到“块块”； 经济管理权 竞争动力与竞争能力的形成。

资源配置的市场化：“用脚投票”机制的形成 经济要素（资本、人才、技术）的配置由市场化决定， 即其配置还取决于要素收益率的大小 主要的经济要素都是稀缺的，一个地方的获得意味着另 一个地方的丧失 政绩考核：地方政府竞争强化的制度激励 自上而下的干部考核与任命制度 经济发展为导向的政绩观(GDP崇拜) 追赶战略、发展主义 地方政府绩效评价难题

地方政府的多重角色与目标

地方政府竞争的内容 地方政府竞争的内容 政治市场的竞争 产品市场的竞争：对本辖区内企业进行有选择的保护与扶 持 要素市场的竞争 面向上级或中央政府竞争优惠政策或制度创新的试点； 竞争上级或中央政府掌握分配的资源 产品市场的竞争：对本辖区内企业进行有选择的保护与扶 持 降低企业要素投入成本 设置市场壁垒实现地方保护 要素市场的竞争 资本 人才 技术 钱颖一：“有中国特色的的维护市场的经济联邦制” 人才的竞争： 43

地方政府竞争的可用手段 财政手段 金融手段 价格手段 财政补贴 税收减免 财政投资、参股 设立担保基金、风险投资基金 干预银行信贷 公用事业、部分服务业等地方政府具有价格制定权的服务

行政手段 产业政策 行政干预 法律手段 制定规章制度 监督执行法律

地方政府竞争的常用手段 税收与补贴竞争 规制竞争 公共物品与服务竞争 税收优惠 先征后返 费用减免 经济性规制：市场准入、定价 社会性规制：安全生产、劳动关系、环保、产品质量 公共物品与服务竞争 基础设施建设竞争 政府服务与行政效率竞争

案例:招商引资中的“让利”比赛 江苏省一个农业大县在2006年出台了《关于鼓励投资 的暂行规定》，内容包括：在县内两个工业园区一次性 固定资产投资1000万元以上的新建工业项目，如果投 资密度每亩不低于80万元，在土地价格上给予优惠：投 资1000万元至3000万元的项目用地价格每亩1万元至2 万元；投资3000万元至5000万元的项目，一事一议， 土地适量优惠；投资5000万元以上的重点工业项目， 最高补贴标准为100%。 但据当地干部介绍，这个县征用土地，给农民的补偿费 用为每亩2.2万元至2.6万元。招商引资中，投资额较大 的项目用地价格低于2万元，投资额超过亿元的项目可 以免费用地，其差额要靠县财政来补贴。

　陕西省某县出台的招商引资优惠政策中，被列在第一项的税 收政策，规定了名目繁多的“奖励项目”：第一、投资新建的各 类生产性企业，从企业获利年度起，企业所得税和增值税由县 财政按企业实缴留县部分给予奖励，前两年100%、后三年 50%奖励给企业；第二、独资兴办的第三产业企业固定资产投 资在500万元以上的，从开业之日起，实缴的所得税留县部分 的80%奖励5年，营业税按20%、增值税按留县部分的50%奖励 5年；第三、投资交通、水利、城市公共设施等基础设施项目 ，在享受国家减免税优惠政策期满后的3年内，按实缴所得税 留县部分100%奖励。 在国家规定的税收减免政策之外，地方财政以“先征后奖励”的 办法再进行优惠，是一种“普遍的做法和公开的秘密”。

地方政府竞争效应的理论探讨 地方政府竞争效应的理论探讨 消极竞争VS积极竞争 消极竞争 积极竞争 亲资本的竞争，降低了社会和个人的福利，是一种“扑向底 层的竞争”（the race to bottom） 积极竞争 新制度学派： 地方政府竞争具有推动制度变迁和制度创新的积极效应； 公共选择学派： 竞争有助于遏制地方政府“利维坦”的一面； 竞争有助于更具竞争力的公共产品和制度 奔向顶层的竞争

我国地方政府竞争的双重效应 我国地方政府竞争的双重效应 积极效应 消极效应 推动积极发展； 改善基础设施； 改进政府治理； 增强地方政府制度创新的经济性 消极效应 重复建设 地方保护，干预市场竞争 放松社会性规制与社会保护 支出偏向：重基本建设，轻人力资本投资和公共服务投入

地方保护主义的主要表现形式 1．以任何方式限定、变相限定单位或者个人只能经营、购买、使用本 地生产的产品或者只能接受本地企业、指定企业、其他经济组织或者个 人提供的服务； 2.在道路、车站、港口、航空港或者本行政区域边界设置关卡，阻碍外 地产品进入或者本地产品运出； 3.对外地产品或者服务设定歧视性收费项目、规定歧视性价格，或者实 行歧视性收费标准； 4.对外地产品或者服务采取与本地同类产品或者服务不同的技术要求、 检验标准，或者对外地产品或者服务采取重复检验、重复认证等歧视性 技术措施，限制外地产品或者服务进入本地市场；

5.采取专门针对外地产品或者服务的专营、专卖、审批、许可等手段， 实行歧视性待遇，限制外地产品或者服务进入本地市场； 6.通过设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式限制 或者排斥外地企业、其他经济组织或者个人参加本地的招投标活动； 7.以采取同本地企业、其他经济组织或者个人不平等的待遇等方式，限 制或者排斥外地企业、其他经济组织或者个人在本地投资或者设立分 支机构，或者对外地企业、其他经济组织或者个人在本地的投资或者 设立的分支机构实行歧视性待遇，侵害其合法权益； 8.实行地区封锁的其他行为。

案例：上海与湖北之间的“汽车大战” 1998年6月，上海市出台了对桑塔纳轿车的地方保护 政策，主要内容有以下四点:(l)凡更新公务车买桑塔纳 免收控办费1万元，买其他车仍收1万元控办费;(2)出 租车型限制:必须选用发动机排气量在1.6一2.0升的三 厢轿车(暗指桑塔纳);(3)私营企业牌照费2000元，只准 买桑塔纳;(4)私用车限制:桑塔纳的私人牌照只需要2万 元，外地车上牌底价8万元。尽管根据政策规定，外 地车多交1万元就可作公务、商务用车，但在操作过 程的审批环节中，外地车会受到诸多刁难，基本不能 通过此关。

1999年10月，湖北省出台了回敬上海的报复性政策:儿在 湖北购买桑塔纳轿车，一律加收7万元“特困企业解困基金 ”。一则《市府出台政策特保“富康”》的消息称:“全市凡财 政拨款单位新增或更新轿车，应由政府集中采购，并按用 车标准选用富康轿车。……市交管部门对其他车型将不予 上牌照”。湖北省汽车行业管理办公室主任表态:“搞地方保 护和贸易壁垒，不是我们的本意。我们的做法是为了对上 海市的地方保护进行回击，同时引起全国对此事的关注。 收7万元不是为了不让桑塔纳在湖北卖，而是为了让富康 能在上海卖。上海方面如能就此事与我们协商，我们愿意 与上海同时废除有关限制。”

思考与讨论： 地方政府消极竞争的治理 问题一：地方政府消极竞争的根源 问题二：地方政府消极竞争的治理 地方政府竞争呈现更多的是哪种效应(积极效应还是消极效应)，主要取决于地方政府行为是否受到有效的约束，即使地方政府是个追逐自身利益最大化的经济理性人，只要有约束机制对其进行有效约束，地方政府竞争也会体现出更多的合意性，而在约束机制缺乏的条件下，地方政府的经济理性会放大，体现出更多的消极效应。而我国地方政府行为拥有极大的自主性空间，既没有不可逾越的法律和政策的边界，也没有中央政府与地方政府之间因职能、权限的严格界定而形成的相互之间的权力制约，社会力量尤其是辖区普通民众对地方政府的制约更弱。 55

地方政府消极竞争的根源 政府—市场关系失衡 行政分权的非制度化 政绩考核制度的缺陷 地方政府行为约束机制较弱 政企不分，政府干预市场 政府权力缺乏有效制约 行政分权的非制度化 地方政府的机会主义，打擦边球 政绩考核制度的缺陷 考核主体 考核内容 地方政府行为约束机制较弱

作业 在地方政府关系中，还有一对关系受到了极大关注，即县- 乡（镇）关系，县乡关系问题的表象是乡镇基层政策的何去 何从，本质是县与乡乃至村民自治之间的关系调整。县乡关 系问题的演变路径为： 三农问题—>乡镇管理体制改革—>县乡关系讨论 请查阅相关资料，写1000字左右的小文，阐述你对县、乡镇管理体制改革 的看法

下次课程内容预告： 当代中国地方政府间的区域公共管理