第四講 權限劃分的理論與現實

一、權限劃分的類型 一般多分成中央集權制、地方分權制、與均權制等三類（呂育誠，頁84-85 ）。此種體制劃分基本只是基於「理念型」區分，實際各國制度多混何不同體制。

一、權限劃分的類型（續） 中央集權制 地方分權制 均權制 「乃謂一國治權，悉集中於中央政府，地方政府只不過是為著便利而分設的派出機關，對於事務的處理，必須聽命中央的一種制度」。 地方分權制 「乃謂一個國家，將其治權的一部份，賦予地方政府，而中央政府僅立於監督地位的一種制度」。 （薄慶玖，2002，地方政府與自治） 均權制 即我國憲法所規範的制度，主要根據事權性質進行權限劃分。

中央集權制與地方分權制之比較 中央集權制 地方分權制 中央與地方關係 代理關係 行政分治關係(deconcentration) 合夥關係 政治分權關係(decentralization) 地方政府性質 國家官署 國家行政區 自治團體 行政區兼自治區 中央政府與地方政府關係 隸屬關係 中央嚴格控制與監督地方 合作關係 中央居監督與輔佐地位 地方自治權 只承辦委任或委辦事項 地方很少裁量權 地方自治權無保障 中央監督以行政監督為主 自治事項獨立自主 地方有很多裁量權 地方自治權有保障 中央監督以立法監督為主 國家政策 中央統一規劃 因地制宜 （趙永茂，1998，中央與地方權限劃分的理論與實際）

二、權限劃分的方式 4.核心領域說 7. 程序保障理論 5. 行政類型區分說 6. 剩餘權歸屬說 2.權限性質劃分 1.均權理論 （蔡茂寅，2003，中央與地方伙伴關係之研究） 4.核心領域說 ＊乃德國作法，主張建立各級地方自治團體各自職權的「核心領域」事項，以作為推動自治與權限區隔的基礎。此外，亦有所謂依照地方人口、經濟特性及實力、歷史背景等因素，再配合不同性質事務的不同需求，綜合考量再區分事權歸屬的「功能最適理論」，可視為接近此一核心領域的觀點。 ＊優點：明顯區隔中央與地方職權 ＊缺點：建立固定核心事項過程困難 7. 程序保障理論 ＊依照行政特性分成規制行政、給付行政、與計畫行政程序保障理論：鑑於權限劃分建立基準的困難，改以針對權限歸屬的程序合理性要求，取代權限劃分基準，又分做事前的協議程序，如容許地方自治團體參與有關特定事項之立法規劃過程；與事後的救濟程序，如容許下級機關在確定權限爭議的仲裁過程得以擁有共同決定權或意見陳述權 ＊缺點：難以取代實體劃分 5. 行政類型區分說 ＊依照行政特性分成規制行政、給付行政、與計畫行政等，規制行政事項屬委辦事項，給付行政屬自治事項，而計畫行政則視地方自治團體的執行能力決定歸屬。 ＊（缺點：限縮自治事項） 6. 剩餘權歸屬說 ＊先決定劃歸中央或地方之權限，而將剩餘之權限分配給地方或中央，所已有決定基準的第一次權限劃分，也有剩餘權歸屬的第二次權限劃分。 ＊缺點：憲法高度概括性，地方剩餘權有限 3.事務本質理論 ＊因均權說過於空洞，乃修正根據一些較具體的標準進行權限劃分，包括： ＊依利益所及之範圍：涉及全國者為中央，如外貿、銀行、交易制度等，涉及地區者為地方 ＊依所需地域範圍：以全國為實施範圍者為中央，如國道、鐵路建設，以特定地域為實施範圍者為地方 ＊依事務性質之劃一性：需全國一致者歸中央，如度量衡，可個別發展者歸地方，如農林水利 ＊依所需能力而劃分：需大量人力、財力、高科技、特殊人才者歸中央，如國際機場、核能電廠，不需上述條件者歸地方，如合作社、公共汽車等 ＊優點：將均權概念具體界定 ＊缺點：判定標準不易，標準間仍可能相互衝突 2.權限性質劃分 ＊此一劃分方式主要根據立法與執行，以及行政兩層 面來區分，前者分出由中央、地方不同組合的立法與執行，我國憲法即依據此一劃分方式（中央立法—中央執行、中央立法—地方執行、地方立法—地方執行）；後者分成中央直接行政、中央間接行政、以及地方自治行政 ＊優點：將立法與行政分離 ＊缺點：僅機械式分割功能 1.均權理論 ＊均權理論依事務之性質及程度進行劃分，凡事務有全國一致之性質者權歸中央，如國防、外交、貨幣等保留中央管轄；凡事務有因地制宜之性質者權歸地方，如教育、社會福利、交通等由地方規劃與執行。我國憲法採取均權之劃分方式。 ＊優點：不偏於集權或分權 ＊缺點：過於抽象，難以明確區分

三、自治事項的內容與區分 1.概念及範圍界定 ⊙地方制度法第18-20條明訂地方自治事項範圍有：組織及行政管理事項、財政事項、社會服務事項、教育文化及體育事項、勞工行政事項（僅直轄市、縣市）、都市計畫（僅直轄市、縣市）與營建事項、經濟服務事項（僅直轄市、縣市） 、水利事項（僅直轄市、縣市） 、衛生及環境保護事項（鄉鎮市僅環境衛生事項）、交通及觀光事項（鄉鎮市另併入營建事項）、公共安全事項 、事業之經營及管理事項、其他依法律賦予之事項（以上十三項，鄉鎮市僅有九項，亦即無「勞工行政」、「都市計畫」、「經濟服務」、「水利」、「環境保護」等事項）。 ⊙根據地方制度法第二條，自治事項指：「地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負責政策規劃及行政執行責任之事項。」（1項1款） ⊙同法委辦事項則指：「地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督之下，執行上級政府交付辦理非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。」 （1項2款） ⊙根據前述規定，自治事項有兩大特性 (1)依法屬地方自治團體之事務，或是法律授權地方自治團體辦理之事務； (2)對屬於地方自治團體之事務，自治團體有立法權與執行權，對依法授權辦理之事務，自治團體有規劃權與執行權 （呂育誠，頁98）。

三、自治事項的內容與區分 2.現行區分的可能困境 （參考呂育誠，頁103-9） ⊙權限爭議機制缺乏：根據憲法111條規定，中央與地方權限爭議，由立法院解決之；另依地制法77條，爭議事項涉及上級與下級自治團體，由內政部會同中央主管機關解決；涉及同級地方自治團體者，則由共同上級機關解決。實務上最困難解決部分為中央與地方權限爭議，因立法院為高度政治性機關，故並無解決衝突爭議效果。 ⊙事項內容仍未能具體釐清：地制法關於自治事項之規定僅規定「項目」（或範圍），但多半項目為各級政府同有，仍必須進一步劃清權限。 ⊙自治事項與委辦事項區分仍有相當模糊空間：兩者原本並無絕對區分標準，執行上又必須賦予地方不確定裁量權，加上需要委辦程度也會不需不斷調整，使得二者難以區隔。

除委辦事項之外，另有委任事項，乃委任地方政府辦（處）理（含規劃與執行），委辦事項則僅委託地方政府執行。 委辦事項有下述特點： （薄慶玖，2002） (1) 委辦事項係以國家官署身份為之，因之受到中央政府的行政監督。 (2). 委辦事項地方政府無行政裁量權。 (3). 委辦事項地方議會對無議決權。 除委辦事項之外，另有委任事項，乃委任地方政府辦（處）理（含規劃與執行），委辦事項則僅委託地方政府執行。

四、台灣權限劃分的衝突與爭議 歷史背景 中央監護期(1949-1987) 中央「集權」、「集錢」的「監護型地方自治」 反抗組織期(1987-1993) 「地方包圍中央」的 反對運動策略， Foucault: Where there is power, there is resistance. 反抗落實期(1993-1999) 「綠色執政、品質保證」的選舉進展 中央再集權期(1999-2001) 精省解構中央與 地方關係，朝向倒三角權限重劃發展 二元對立期(2001-2008) 中央與地方對立的政治結構 體制重整期(2008-) 以跨域治理（三大生活圈、七大區域）為重心的國土規劃

綠色執政的主張　 打開台灣地圖，半數以上是生機蓬勃的綠色版圖。 1997年縣市長選舉，民進黨贏得十二個席次，執政縣市的人口超過一千五百萬，佔全國人口總數的70%以上；1998年底謝長廷代表本黨贏得高雄市長選舉，整個南台灣完成全面綠化。版圖的重寫，改變了台灣的地方政治史，也開啟了地方縣市無限的發展可能。 兩年多來，在綠色執政的經營下，不論是教育品質、社區營造、交通建設、產業發展、老人照顧、婦幼政策各方面，都呈現出符合地方特質的創意規劃與實踐成果，在每一件動起來的施政工作或建設背後，都有革新觀念的鄉土再造及永續發展的意涵，台灣的城鄉風貌正點點滴滴朝向令人驚喜的轉變。 作為民進黨執政縣市的集體標識，「綠色執政 品質保證」絕不僅僅只是一種宣傳口號，代表的更是一種希望、承諾與選擇。民進黨執政的縣市積極推動觀念革命與政策落實，以革除積弊開創新象。諸如成立工程發包中心，嚴格監督工程品質，以杜絕貪污；發放敬老津貼照顧老人；兼顧生態保育與經濟發展，提倡綠色科技；制定婦女政策，使婦幼得到安心的照顧；尊重多元族群文化，提倡母語及鄉土教學等，這種種政策的推行，就是希望在表面的經濟數字成長之外，能建設台灣成為一個真正富而好禮、溫馨祥和的人文社會。 （網址：http://www.dpp.org.tw/history.php?sub_menu=1）

2. 權限劃分衝突的原因 ◎（1997年以後）中央與地方、及中央行政與立法之間持續處於「二元」(dual)政治對立關係，漸進式改革方案通過機會較大（地方制度法在1999年制訂，到2009年已修正八次，有時一年修正兩次，其中第4, 56條都修正兩次），全面性改革方案較不易獲得通過（最新修正方案趨於全面改革）。 ◎中央與地方權限劃分原本即難有絕對的標準，我國憲法亦無「事務管轄」明確的區分，亦無妥善解決權限爭議的機制； ◎單一國設計及「監護型自治」的傳統，中央長期「集權」、「集錢」（非負面），卻面臨「分權化」的持續衝擊，包括地方選舉競爭、全球化的擠壓等等；

3. 權限劃分爭議（與變遷） 以下以「地方自治三權」在縣市層級的爭議為例： (1). 組織權 地方制度法第62條規定縣市政府組織由內政部擬定準則，報行政院核定。內政部於1999年八月十二日公佈「地方行政機關組織準則」，大幅度放寬各縣市政府組織權限，並容許各級政府以人口數為標準，得在一定數目內決定設置何種一級組織，亦即採取「總量管制」的彈性作法，充分表現尊重地方自主的精神，同時也對員額編制限制改採總量管制的作法。同條文亦規定，各縣市政 府應依準則擬訂組織自治條例，經縣市議會同意後，報內政部備查。 地方制度法通過以前縣市政府組織原本依據「台灣省各縣市組織規程準則」此一行政命令，主要依據縣市人口數設定基本的縣市政府組織架構，造成各縣市的組織架構雷同而缺乏彈性，縣市政府無法依據人文與地理環境、社會與經濟條件或其他特殊需要設置基本組織架構；同時縣市政府機關組織的基本員額規定嚴格，造成許多不同機關編制與實際發展需求差距極大，相當影響行政效率。

「台灣省各縣市組織規程準則」之 縣市組織結構 人口在人口在一百五十萬人以上者，設民政局、財政局、建設局、教育局、工務局、農業局、國宅局、社會局、勞工局、兵役局、地政局、秘書室、計畫室、人事室、政風室及主計室，並得設新聞室、法制室。（十六至十八） 人口在一百萬人以尚未滿一百五十萬人者，設民政局、財政局、建設局、教育局、工務局（或國宅局）、農業局、社會科、勞工科、兵役科、地政科、秘書室、計畫室、人事室、政風室及主計室，並得設新聞室。（十五至十六） 人口在五十萬人以上未滿一百萬人者，設民政局、財政局、建設局、教育局、農業局、社會科、勞工科、兵役科、地政科、秘書室、計畫室、人事室、政風室及主計室。（十四） 人口未滿五十萬人者，設民政局、財政科、建設局、教育局、農業局（科）、社會科、兵役科、地政科、秘書室、計畫室、人事室、政風室及主計室。（十三）

「地方行政機關組織準則」第十五條 縣（市）政府一級單位為處。 縣（市）政府一級單位及所屬一級機關，依下列規定設立： 一、縣（市）人口未滿五萬人者，不得超過十五處、局。 二、縣（市）人口在五萬人以上，未滿二十萬人者，不得超過十六處、局 。 三、縣（市）人口在二十萬人以上，未滿四十萬人者，不得超過二十處、 局。 四、縣（市）人口在四十萬人以上，未滿七十萬人者，不得超過二十一處 、局。 五、縣（市）人口在七十萬人以上，未滿一百萬人者，不得超過二十四處 、局。 六、縣（市）人口在一百萬人以上，未滿一百二十五萬人者，不得超過二 十五處、局。 七、縣（市）人口在一百二十五萬人以上者，不得超過二十六處、局。 縣（市）政府一級單位及所屬一級機關，其編制員額依下列規定設置： 一、縣（市）人口未滿五萬人者，不得低於十人。 二、縣（市）人口在五萬人以上，未滿二十萬人者，不得低於十五人。 三、縣（市）人口在二十萬人以上者，不得低於二十人。 第二項縣（市）政府所屬一級機關不得超過七個；縣（市）政府所屬二級 機關得依業務性質，於所轄鄉（鎮、市、區）分別設立之。

縣市首長的人事權除了員額的限制之外，特定單位包括主計、人事、警察、稅捐、及政風等單位的一級主管縣市首長無決定權，必須由上層的業務單位任命。 (2). 人事權 地方制度法通過後，部份開放縣市首長的人事權，除以上主計、人事、警察、稅捐、及政風等五單位的一級主管仍須依專屬人事管理法規任免外，另外根據地制法第56條最新修正規定，一級單位主管中一半可以政務職任用，其職務比照簡任十二職等（行政院新修版改為全部政務官任用）。 縣市首長的人事權除了員額的限制之外，特定單位包括主計、人事、警察、稅捐、及政風等單位的一級主管縣市首長無決定權，必須由上層的業務單位任命。 原來縣市政府除了台北、桃園兩大縣一級主管可以簡任任用外，各縣市僅有主任秘書為簡任官，其他所有職務，包括縣市政府一級單位主管，必須具備公務員任用資格，且最高僅是薦任九職等。縣市政府官員職等太低，員額編制太少，本地出身的優秀人才不願回鄉，更進一步造成中央與地方質與量的雙重失衡。同時，縣市首長雖然在人事權上受到限制，但仍卻有職務調動的權力，因此九職等的一級主管如果換由不同的政黨的縣市長執政，即可能降為七職等的科員，行政倫理陷於破壞。

(3). 財政權 ＊統籌分配雖必須完全分配至地方，但卻由中央或省依權責決定，因此缺乏制度化、透明化的分配機制。此外，目前仍有八個較貧窮的縣市即便將其轄內所徵得所有稅收歸其所有，仍無法支應其經常性支出，必須仰賴中央的補助。 ＊財政收支劃分層面的問題基本上是收入面的問題，即便再進一步改善，如果中央與地方相對分權與分責未能更明確釐清，則仍有相當爭議。如果說地方稅源收入增加，但中央透過立法規範要求地方負擔更多的責任，則地方的財政只會更形困窘。 ＊各縣市普遍自有財源不足，而須仰賴中央的補助。根據財政部的統計，各縣市平均自有財源的比例在財劃法修正前約僅50%強，而少數貧窮的縣份更加嚴重。 ＊「財政收支劃分法」的規定不儘合理，根據舊版的財劃法，政府稅收其中最大稅源如所得稅、關稅、貨物稅等皆歸全歸中央，而較小的稅源如地價稅、房屋稅、娛樂稅、契稅、教育捐等才全歸地方，至於另外部分重要稅源如營業稅過去則由中央統籌與直轄市對分，及省與省統籌對半（即各佔百分之五十）。

財政收支劃分比例（主要稅目） 中央 地方政府 中央 中央統籌 直轄市 縣（市） 鄉鎮（市） 縣 市徵起 鄉鎮（市） 縣統籌 中央 地方政府 中央 中央統籌 直轄市 縣（市） 鄉鎮（市） 縣 市徵起 鄉鎮（市） 縣統籌 收入 徵起收入 分配 國 所得稅 90 10 關稅 100 營業稅 60 40 稅 貨物稅 90 10 菸酒稅 80 20 地 土 地價稅 100 50 100 30 20 地 田賦 100 0 100 100 稅 土地增值稅 20 100 80 80 方 房屋稅 100 40 100 40 20 使用牌照稅 100 100 100 娛樂稅 100 0 100 100 稅 特別稅

中央統籌分配稅款分配辦法 第七條 普通統籌分配稅款分配各級地方政府之金額，應依下列方式計算： 一、第三條第一款之款項，以總額之百分之四十三分配直轄市、百分之三 十九分配縣（市）、百分之十二分配鄉（鎮、市）。 二、第三條第二款之款項，全部分配縣（市）。 準用直轄市之縣參與直轄市分配。

五、地方事權授與的方式 1. 憲法授與 3. 命令授與 2. 法律授與 分成憲法授與、法律授與、與命令授與等三類。 ※由中央以行政命令授與事權，在中央集權制與地方分權制授與的方式不盡相同。 ※中央集權制中央對地方政府的授權，多採取概括式一次法律授與方式，不過因過於籠統，多數事權仍以命令授與為主，因之對地方保障較欠缺。 地方分權制中央對地方政府的授權，一般採取列舉式逐次授與的方式則，此種授與方式，由中央以一般法列舉授與地方政府的事權，至於法律未列舉的事權，則另外逐次通過特別法分別授與，不過因特別法提出往往繁複，所以有時亦以臨時行政命令取而代替。特別法授與或臨時命令授與的方式，相對而言規定較為詳細，對地方保障較完整。 ※台灣地區對地方政府事權授與的方式，雖有憲法授與以及法律授與，不過在八十三年地方自治法制化之前，多以行政命令授與，在地方自治法制化之後，逐漸增加法律授與的層面，包括省縣自治法、地方制度法等特別法，都有對規範地方政府的事權授與。 1. 憲法授與 ※主要在聯邦國家，對地方權限保障較為周延。 ※依照列舉的方式又可分成三種，第一種為美國制，由憲法單獨列舉聯邦政府的事權，而以未列舉的剩餘權歸屬於各州；第二種為加拿大制，憲法將聯邦事權與各省事權個別列舉，如有未列舉的事權，其性質屬於全國性者歸聯邦，其性質屬於地方性者歸各省；第三種為南非制，憲法單獨列舉各邦事權，而以未列舉的剩餘權歸屬於中央。 ※中華民國雖屬於單一國，不過亦採取聯邦國較常見的憲法授與，授與的方式則較接近加拿大制。 2. 法律授與 ※主要出現單一國中，由國會制訂法律，授與地方政府事權。 授與的方式可依照法律的性質分為兩類，其一以一般法授權，適用範圍及於全國；其二以特別法授權，可能僅適用於某一地方政府。 ※我國雖採取憲法授與並列舉中央與地方各自權限之外，亦兼採法律授與的方式，如地方制度法僅特別適用於台灣地區。