第2章 行政组织

教学内容 第一节 行政组织概述 第二节 行政组织理论 第三节 行政组织基本原理 第四节 非正式组织

第一节 行政组织概述 一、理解组织 二、理解行政组织 三、相关概念辨析

第二节 行政组织理论 一、古典行政组织理论 二、新古典行政组织理论 三、现代行政组织理论 四、行政组织理论的近期发展（自学）

第三节 行政组织的基本原理 一、行政组织的设计原则 二、行政组织的类型 三、行政组织的结构 四、行政组织的体制

第四节 非正式组织 一、非正式组织的含义 二、非正式组织的成因 三、非正式组织的特征 四、非正式组织的类型 五、非正式组织的功能

关键术语 组织与行政组织 行政机关与行政机构 官僚制理论 科学管理思想 一般管理理论 人际关系理论 社会系统组织理论 行政层次与幅度 行政组织体制 首长制与委员会制 集权制与分权制 层级制与职能制 完整制与分离制 矩阵组织体制与立体多 维组织体制 非正式组织

复习思考题 行政组织包括哪些构成要 素？ 行政组织的性质有哪些？ 行政组织具有哪些功能？ 行政组织与行政机关、行 政机构之间的关系是怎样 的？ 试评析古典行政组织理论？ 试评析人际关系理论？ 简述古典与新古典行政组 织理论的区别。行政组织 的设计原则有哪些？ 行政组织包括哪些类型？ 行政层次与幅度之间有什 么关系？影响二者的因素 有哪些？ 合理的行政组织结构包括 哪些标准？ 行政组织有哪些发展趋势？ 行政组织体制有哪些类型？ 其优缺点分别是什么? 非正式组织的含义及成因 是什么？ 非正式组织具有哪些特征 与功能？

The end

一、理解组织 1、人类为何需要组织？ 组织产生于人类的生产斗争和社会斗争之中，并逐渐成为人类社会生存与发展的载体和动力 《荀子·王制》：人“力不若牛，走不若马，而牛马为用，何也？人能群，彼不能群也。”

一、理解组织 2、组织给人类带来了什么？ 对抗个体弱势 成为人类生存的基本方式 连接人与社会 创造安全和根基感 人们实现共同目标的工具 成为人类进步的直接动力

一、理解组织 3、到底何谓组织？ 从词源看，中文中的“组织”是指将丝麻纺织成布，后引申为“经过一种物体的构成部分组合成一个整体”；英文中的“组织”源于“器官”一词，即自成系统的、具有特定功能的细胞结构，后被引申为“按照一定目标而进行的系统安排” 理论派别 研究视角 含义 古典组织理论 静态 组织是由许多不同的部分所共同构成的完整统一体 行为科学组织理论 动态 组织是为了达到一定目标而行动的人的活动体 现代组织理论 系统学派 系统论 组织就是一个活动系统 权变学派 情境论 易受情境暗示的有机生长体

一、理解组织 综上述，组织实际上是一群人为了达到共同 的目的，通过权责分配和层次结构所构成的 一个随环境变化而不断进行自我调适与调整 的完整的有机体 返回

二、理解行政组织 动态维度 静态维度 生态维度 心理维度 1、何谓行政组织？ 理解行政组织的四个维度 人类活动的特殊形态 静态维度 官僚制:结构化的理性 生态维度 情境互动论 心理维度 人类实现自身价值的载体 行政组织就是指在特定的社会制度下，政府为行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系。

二、理解行政组织 2、行政组织的构成要素 物质要素 人员 经费 物资设备 精神要素 目标 权责关系 人际关系 环境要素 自然 社会 国际

二、理解行政组织 3、行政组织的性质 一般性质 完整的有机实体 静态的组织结构： 发挥组织功能的活动过程 动态的组织过程： 处在外在环境中的一个开放系统 生态的组织环境： 组织成员心理意识的汇合点 心态的组织意识：

二、理解行政组织 3、行政组织的性质 特殊性质 阶级性 社会性 权威性 法治性 系统性 主动性

二、理解行政组织 4、行政组织的功能 政治功能 经济功能 文化功能 社会功能 返回

三、相关概念辨析 返回 在统属关系上，行政机关必须服从政府，部门首长必须服从政府首脑。行政机关的有机配合，构成整体的行政组织 行政组织 国家行政组织是狭义政府的同义语 国家行政组织是综合的、整体的、享有完全行政权的法律和行为主体 在正式的法律用语中，关于国家行政权力主体，通常称为行政组织或行政机关 行政机关 行政机关只是政府大系统的一个次级系统 行政机关是单一的、部分的、享有有限行政权的法律和行为主体 从管理角度看，行政机关常侧重于主体的、职权的、法规的涵义 行政机关恒定是行政机构 行政机构 从管理角度看，行政机构常侧重于编制的、预算的、组织结构的涵义 行政机构不一定是行政机关 在正式的法律用语中，关于国家行政权力主体，很少使用行政机构 在统属关系上，行政机关必须服从政府，部门首长必须服从政府首脑。行政机关的有机配合，构成整体的行政组织 返回

一、古典行政组织理论 1、官僚制理论（科层制理论，韦伯） 有效统治须基于合法权威 合理性 权威 习俗 惯例 个人 魅力 法规 理性 传统型组织 神秘化组织 法理型组织 官僚制组织 价值合理性 主观化，忽略效率 非理性的 客观合理性 形式理性，强调效率

一、古典行政组织理论 1、官僚制理论（科层制理论，韦伯） 官僚制组织的特征 第一，以职位为基础的层级节制的权力体系 第二，法定化的合理分工 第三，依照规程办事的运作机制 第四，形成正规的决策文书，并记录在案 第五，组织管理的非人格化 第六，合理合法的人事制度

一、古典行政组织理论 1、官僚制理论（科层制理论，韦伯） 评价 返回 优点： 缺点： 组织的严密性 管理的非人格化 技术的高效性 统治的知识化 缺点： 官僚组织体系庞大、行动缓慢，容易造成组织效率低下 官僚制与官僚主义密切相连，会催生官僚主义现象 现代官僚之同样具有非理性的一面，它不断使人的本质发生异化 返回

一、古典行政组织理论 2、科学管理思想（泰罗） 科学管理中的行政组织理论 主张组织中的管理职能与作业职能相分离，同时强调二者的相互合作 强调组织管理职能的专门化，所有管理人员应当尽可能专门地分担某一种管理职能 强调组织工作要计划化、标准化、程序化 强调组织管理中的例外原则

一、古典行政组织理论 2、科学管理思想（泰罗） 评价 返回 影响力 局限性 开创了管理实证的先河，组织理论的形成获得了实证支撑 使组织管理从经验上升到科学 科学管理是发展的 局限性 对人的看法是错误的 重视技术因素，忽视社会因素 只解决了组织的基层和车间管理问题，而对于整个组织的经营和管理问题未能涉及 科学管理是发展的， 在各种情况下，实践 都应在理论之先 返回

一、古典行政组织理论 3、一般管理理论（法约尔） 一般管理中的行政组织理论 提出组织与管理密切相关 提出一般组织管理理论具有普适性 探讨了组织的层级结构 提出了组织管理五职能 提出了14条组织管理原则

一、古典行政组织理论 3、一般管理理论（法约尔） 评价 返回 贡献 不足 为组织管理提供了完整的理论框架 提出了一般组织管理的概念，并形成了系统的理论 采用演绎方法全面组织管理问题 不足 过于追求组织管理理论的一般性，忽视了对具体组织管理过程的分析，忽视了技术层面的研究，因此缺乏可操作性 返回

二、新古典行政组织理论 1、人际关系理论（梅奥） 梅奥对于霍桑实验的解释 人际关系理论 工人很可能不完全像机器 工人是对一些激励变量，而不是对光线作出反应，在缺少光亮时也是如此 很可能因为有人在观察，工人们不管工作条件多么恶劣，也会尽量提高产量 人际关系理论 工人是“社会人”，而不（仅）是“经济人” 工人的工作态度和士气是影响效率的关键因素 在正式组织中还存在着非正式组织 强调新型领导者须具备以人为中心的社会技能

二、新古典行政组织理论 1、人际关系理论（梅奥） 评价 贡献：推动组织研究重心的转变 不足 由原来的以“事”为中心，发展到以“人”为中心 由原来的对纪律的研究，发展到对行为的研究 由原来的监督管理，发展到“人性激发”的管理 由原来的独裁管理，发展到参与管理 不足 梅奥出于工作场所各种利益的自然和谐的假设，不遗余力地去追求自发的合作，而没有认识到社会冲突的不可避免性 在梅奥看到冲突的地方，他把它归结为工人的感情态度，而非客观的工作和社会条件 霍桑实验的特征在于“大错和不完整”

二、新古典行政组织理论 2、行政决策理论（西蒙） 3、行政生态理论（里格斯）

古典与新古典行政组织理论的区别 人性假设 关注焦点 对组织环境的认识 对控制手段的认识 返回

三、现代行政组织理论 社会系统组织理论（巴纳德） 返回 正式组织 非正式组织 复合性正式组织 组织平衡理论 权威认同理论 协作意愿 组织目的 信息交流 系统化 非人格化 专业化 含有非正式组织 返回

四、行政组织理论的近期发展 自学： 参考书目 竺乾威：《公共行政理论》，复旦大学出版社，2008年。 返回

组织的权力应建立在下级同意的基础上，上级命令只有在下级服从的条件下才能生效 一、行政组织的设计原则 1、穆尼和雷利 递阶 原则 功能 幕僚 协调 2、巴纳德 组织的权力应建立在下级同意的基础上，上级命令只有在下级服从的条件下才能生效 组织与其职能必须保持平衡关系 在正式组织中要注意发挥非正式组织的作用

一、行政组织的设计原则 3、张金鉴 4、我国实践中形成的原则 完整统一原则 协调一致原则 指挥顺畅原则 管理经济原则 事权确实原则 需要 精简 统一 服务 法制

一、行政组织的设计原则 总结 命令统一原则 精简精干原则 效能原则 分工协作原则 权责一致原则 幅度适中原则 权变原则 法制原则 返回

二、行政组织的类型 返回 1 中枢机关（首脑机关） 中央人民政府及地方各级人民政府 2 职能机关 各级政府的职能部委办局处科 3 辅助机关（综合性、专业性、政务性、事务性） 办公厅（室）、各机关内的人事财务部门、政策调研室、机关事务管理局 4 幕僚机关（咨询或参谋机关，智囊团、思想库） 国务院发展研究中心、中国社会科学院 5 派出机关 地区行政公署、街道办事处、区公所 返回

三、行政组织的结构 1、行政组织的纵向结构：宏观 高层 中层 基层 决策 协调 执行

三、行政组织的结构 1、行政组织的纵向结构：微观 司（局） 处 县、市、市辖区 乡、镇、民族乡 县、自治县 省、直辖市 部（委） 较大城市 国 务院 部（委） 司（局） 处 国 务院 省、直辖市 县、市、市辖区 乡、镇、民族乡 国 务院 省、自治区、直辖市 地级市 自治州 县、自治县 乡镇、民族乡 较大城市

三、行政组织的结构 2、行政组织的横向结构 按照区域划分 按照业务性质分工 按照管理流程划分 按照管理和服务的对象划分

三、行政组织的结构 3、行政组织结构的模式 直线式组织结构

三、行政组织的结构 3、行政组织结构的模式 职能式组织结构

三、行政组织的结构 3、行政组织结构的模式 直线职能式组织结构

三、行政组织的结构 3、行政组织结构的模式 直线职能式组织结构 中国行政组织结构图 国务院 发展研究中心 各部委 省级人民政府 办公厅 研究室 行政公署 各厅局 市或县级人民政府 办公厅 政策研究室 各街道办 各局科 乡镇人民政府 办公室 派出所 工商所

三、行政组织的结构 3、行政组织结构的模式 矩阵式组织结构

三、行政组织的结构 4、行政层次与行政幅度的关系 反比例关系 扁平型结构 行政层次少，管理幅度宽 尖型结构 行政层次多，管理幅度窄

三、行政组织的结构 4、行政层次与行政幅度的关系 影响行政层次与管理幅度之间关系的因素（讨论） 管理幅度与行政层次有关 下属工作性质及难易程度制约着管理幅度与行政层次 领导者的水平和能力直接制约着管理幅度 被领导者的组织高低也制约着管理幅度 集权、分权与授权程度影响着管理幅度与行政层次 下级单位所在地的集中程度及交通和信息传递状况影响着管理幅度 技术设备与工作条件也制约着管理幅度和行政层次

三、行政组织的结构 5、合理行政组织结构的标准 任务与组织的平衡 各部门、人员之间按比例分配 分工明确、合作良好 适应环境、具有弹性

三、行政组织的结构 6、行政组织结构的发展趋势 扁平化 团队化 解官僚化 虚拟化 无边界化 返回

小案例:那种分粥方法好? 有7个人组成的小团体，其中每个人都是平凡而且平等，但不免自私自利。他们想通过制定制度来解决每天的吃饭问题——要分食一锅粥，但并没有称量用具。大家试验了不同的方法。 方法一：指定一个人负责分粥事宜。很快大家就发现，这个人为自己分的粥最多。于是又换了一个人，结果总是分粥的人碗里的粥最多最好。 方法二：大家轮流主持分粥，每人一天。虽然看起来平等了，但是每个人在一周中只有一天吃得饱而且有剩余，其余6天都饥饿难挨。 方法三：大家选举一个信得过的人主持分粥。开始这位品德尚属上乘的人还能公平分粥，但不久他开始为自己和溜须拍马的人多分。 方法四：选举一个分粥委员会和一个监督委员会，形成监督和制约。公平基本上做到了，可是由于监督委员会常提出种种议案，分粥委员会又据理力争，等分粥完毕后，粥早就凉了。 方法五：每个人轮流值日分粥，但是分粥的那个人要最后一个领粥。令人惊奇的事，在这个制度下，7只碗里的粥每次都是一样多。每个主持分粥的人都意识到，如果7只碗里的粥不相同，他确定无疑将享用那份最少的。

四、行政组织的体制 1、首长制与委员会制 首长制：又称为一长制或独任制，是指行政组织的法定最 高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。 优点：权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。 缺点：行政决策大权由首长一人独揽，导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，不利于对行政事务的周密考察与恰当处理。 委员会制：又称合议制。是指行政组织的法定最高决策权 由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。 优点：能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。 缺点：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。

四、行政组织的体制 2、集权制与分权制 集权制：指行政权力集中在上级机关，下级机关公有有限 的权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。 优点：政令统一，可在行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。 缺点：节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜，及时处理行政事务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志。 分权制：指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级 组织不予干涉的组织体制。 优点：①各级行政组织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化。②各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性。③可防止上级组织和个人的独断行。 缺点：①权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制。②下级组织机关彼此分离，中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷，造成行政组织的分裂。

四、行政组织的体制 3、层级制与职能制 层级制：又称分级制、直线制或科层制。指行政组织纵向 分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业 务范围由上至下逐层缩小的组织体制。 优点：①组织系统业务相通，便于沟通领导。②权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。 缺点：①上级任务繁杂，往往顾此失彼。②缺乏专业分工，工作弹性小。③各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。 职能制：又称分职制或分部制。指行政组织横向依据不同 的业务性质、职能而平等划分若干部门，每个部门所管业 务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。 优点：分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理。 缺点：分工单位无力进行全局直辖市，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。

四、行政组织的体制 4、完整制与分离制 完整制：又称集约制或一元统属制。是指行政组织 中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长 指挥、监督的组织体制。 优点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和行政命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势。 缺点：行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风。 分离制：又称独立制或多元统属制。指同一层级的 各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监 督的组织体制。 优点：行政机关独立性大，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务能够采取有力的措施。 缺点：机构间协调合作有一定难度，个别部门的独自行动可以造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率。

四、行政组织的体制 5、矩阵组织体制与立体多维组织体制 返回 矩阵组织体制又称项目组织体制或专案组织体制，它是为 解决某项特殊任务而组建的临时性工作宗旨体制。 优点：它加强了各职能部门的横向联系，具有较大的机动性和适应性，有利于发挥专业技术人员的潜力，有利于攻克复杂的技术难题。 缺点：由于组织实行双重领导，项目小组主管和职能主管容易产生冲突，组织人员变动大，造成心理不稳，易造成意见分歧和工作中相互扯皮现象。 立体多维组织体制是在矩阵组织结构基础上产生的，它指 在一个企业的组织结构中包括多个方面的管理机构，使企 业能够取得更好地协调，更易发挥效率。。全部组织结构 分为三维： （1）按产品划分的事业部，使产品利润中心； （2）按职能划分的专业参谋机构，是专业成本中心； （3）安地区划分的管理机构，是地区利润中心。 返回

小案例：关系密切的一伙 发改委新进了三名高校的应届毕业生，同住在一间 集体宿舍里，由于谈得来，而且都是新人，三人在 业余时间关系密切，这引起了单位一些人的议论。 一次，单位召开全体大会，三个小伙子为看一场难 得的音乐会，分别请假。这件事使单位领导产生了 不同意见。一种认为：单位要形成良好秩序，成为 一个统一的集体，就要制止这种小团体的发展，严 肃处理这起音乐会事件。另一种认为：他们的交往 不算反常，不能扣“小团体”的帽子。支部应该通过适 当的方式对他们进行帮助教育。 请问：你认为哪种观点是正确的？为什么？

一、非正式组织的含义 非正式组织是正式组织中的若干成员由于生 活接触、感情交流、情趣接近、利害一致、 未经人为设计而产生的交互行为和共同意识， 并由此形成自然的人际关系。这种关系既无 法定地位，也缺乏固定形式和特定目的，对 正式组织的目标达成会产生促进或阻碍作用 返回

二、非正式组织的成因 个人经历 个人兴趣 个人价值观念 社交 共同利害 亲缘 返回

三、非正式组织的特征 顺乎自然 内聚性 社会距离感消失 边界模糊 不稳定性 领袖人物作用突出 返回

四、非正式组织的类型 返回 按成员构成分类 垂直型：垂直共享和垂直寄生 水平型 混合型 按性质分类 积极型 中立型 消极型 按稳定性分类 稳定型 短暂型 游离型 返回

五、非正式组织的功能 返回 正功能 弥补正式组织的不足 加强组织内部的意见沟通 增强组织内聚力 促使组织成员遵守群体规范 改善组织气候 负功能 反对变革 任务与角色冲突 传播谣言 顺应控制 返回

按照区域划分 按照区域划分，比如同一层级中划分出若干地方 政府，或者一政府（部门）将其管辖区域划分并 设立若干派出机关（如公安派出所）。 其优点是便于各个行政组织因地制宜开展工作， 加强地方乃至基层管理，统筹协调所管辖区域的 各种公共事务。但是，按照区域划分设置行政组 织的前提和依据是行政区划，而区划的划分往往 复杂困难，地方行政组织也容易产生地方保护主 义等倾向，有碍中央和上级政府的集中统一领导 和地区间的相互协调。合理划分行政区划应当考 虑有利于各地区人民（民族）的安定团结和交流， 有利于国家政权的统一和巩固，也有利于调动地 方政府的积极性。 返回

按照业务性质分工 按照业务性质分工，例如中央政府中的国防、 财政、外交、文化、教育、环保等，均为不 同的业务，按照业务性质的不同，划分行政 组织的部门，是行政组织横向分工的基本方 式。 优点是符合行政分工专业化的原则，实行事 权一致，有利于统一行政业务的方针、政策 和指挥命令，但是，业务事权过于集中，容 易导致条条分割，分工过细，部门林立，不 利于协调，如果业务性质不清，还可能造成 部门之间的矛盾冲突。 返回

按照管理流程划分 按照管理流程划分，行政管理过程可以分为 咨询、决策、执行、信息反馈和监督调控等 环节，根据不同的环节划分若干部门，如各 级政府的领导机关是决策部门，政策研究室 是咨询部门，一般的业务部门是执行部门， 统计局是信息部门，监察、审计部门是监督 部门。 这样划分，有助于强化各个环节的职能，提 高专业化水平和工作效率，但是，容易导致 重过程、轻目的效果的管理倾向，而且，很 多事务的管理程序无法划分为若干独立的部 门，否则将造成环节过多过细，效能低下。 返回

按照管理和服务的对象划分 按照管理和服务的对象划分，最常见的是政 府经济行业主管部门的设置，如我国计划体 制时期，工业管理部门就有冶金、石油、煤 炭、纺织、电子、轻工等部门，商业系统按 照城乡划分为商业（面向城市居民）和供销 （面向农村居民）等部门。 这种分工可以密切并简化政府和相关社会公 众的关系，提高行政效率。但是，随着政府 管理对象的日益增多，以及管理对象需要的 多样化，导致行政效能下降，容易造成行业 的本位主义，也导致业务交叉，出现扯皮推 诿现象。 返回