第五章 行政组织结构

本章内容 第一节 行政组织结构概述 第二节 行政组织结构构成 第三节 行政组织结构设计

第一节 行政结构概述 一、行政组织结构的内涵 （一）结构的相关概念 “结构”是生物学上的名词，指一个生物体各要素的特定安排。

1.结构与功能 结构是功能的结构，功能是结构的功能；结构产生组织的静态特征，功能产生组织的动态特征。 2.结构与职位 职位是结构的基本单元，一定的职位代表一定的职权和职责。在组织中，通过职位、职权、职责的非人格化和统一，来保障组织结构的稳定。 3.结构与模式 典型的组织结构形态即为结构模式，如直线集权式、直线参谋式、直线职能式等。

行政组织结构指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式，它包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通方式。 （二）行政组织结构的含义 行政组织结构指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式，它包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通方式。

横 向 结 构 纵 向 结 构 纵向横向结构的统一 行政组织系统中的基本框架

属于行政组织结构的问题 1.行政组织权力关系与等级关系 2.指导各机关及成员活动和关系的政策、程序及控制方法 3.规定职责和任务的方式

行政组织结构的要素 人、目标、权责三者结合为职位 职位即根据工作目标的需要，具有一定权力和相应责任的工作岗位，由行政组织的个体成员充任。 行政组织的要素包括人、目标、特定的人际关系（权责） 人、目标、权责三者结合为职位 职位即根据工作目标的需要，具有一定权力和相应责任的工作岗位，由行政组织的个体成员充任。 职位是行政组织结构的基本要素，它说明了某个工作人员的工作目标、责任、权力，及其在工作单位中的所处的地位、关系和作用。

上什么岗干什么活儿 什么是职务

职位是组织的基本单位---基本构成因素。 职位属于组织而不属于人---职位实际存在。 职位面向结果---组织的目的。 职位是动态的---随战略和结构而变化。 职位是任职者正从事任务及活动的组合---任职者变化需要对职位重新定义。

职位确定 组织目标（行政组织结构的基础） 战略 结构 职位/角色

职位设计 单独设置的职位——专门性和全日制的工作岗位 合并设置——非全日制的工作岗位 合并设置需要注意的问题： 承担社会管理和内部管理的两类机构、部门、职位不应综合设置；彼此间有制衡、监督关系的机构 、部门、职位不应综合设置 兼职——工作任务不多、无排他性而又必须单独设置的某些职位（一个机构、两块牌子） 比如，国家体育总局是国务院直属局，它和中华全国体育总会是“一个机构，两块牌子”，前一块牌子代表国家机关，后一块牌子代表“依法成立的非营利社团法人”。

资料 人民网《今日关注》报道：“一个县级公安局，领导班子成员有16人，比公安部的还多”，这是河南省郸城县群众对当地领导干部超编的讥笑。然而，该县公安局领导干部超编现象，只暴露出郸城的冰山一角。 　　据记者调查，郸城县违反政府机构改革“三定”方案，严重超职数配备领导干部，不少县直机关单位领导班子成员达到一正五副或六副，其中县政府办公室仅副主任就有9人。 　　领导干部职数最多的郸城县公安局，除了局长、政委、纪委书记各一人外，还配有5名副局长、4名副政委、4名专职党委委员，领导班子成员全部加在一起，多达16人，群众笑称该局“领导班子成员比公安部的还多”，堪称“最豪华阵容”。

由于各单位领导班子成员太多，导致部分领导班子内部矛盾重重，甚至明争暗斗，影响正常工作开展。据当地知情人士告诉记者，县直某单位有领导班子成员10余人，开会时因主席台位置有限，领导的座位牌没有全部摆上，结果引起某领导不满，当场拂袖而去，会议不欢而散。郸城县公安局则因为领导班子成员实在太多，无法进行正常分工，有的领导班子成员只好兼任派出所长或看守所长。 在中国，各级政府部门的设置和人数之巨大，恐怕是“走遍全世界”也找不出第二个的。这不是哪一届政府或哪一 位 官员的一时疏忽造成的，也不是哪一任政府想精简就能精简得了的。记得朱总理上任之初曾表示要将政府规模削减50%，但后来的结果好像并不令人满意。在上上下下“婆婆式”管理理念的支配下，经过“数代”政府的共同“努力”，才不断膨胀，形成今天如此庞大的规模 的 。

不管是什么原因造成的膨胀，所带来的结果都是一样的，就是人浮于事，勾心斗角，加大内耗。就是为了庞大的机构运转成本而不得不向人民伸手刮地皮。由此而来，腐败自然因此迅速膨胀。 一个衙门本来大约需要五只猫,就可捉尽管区内的老鼠 。 可偏偏现在来了十几只猫，有些猫根本无事可做，便与老鼠“做”到了一块,尽情享受鼠辈们的效劳 。 上级发的待遇还不够他们洗桑拿的,要想活得好,只有向鼠要 ， 上级追责任,全是一个调:老鼠太多,猫手太少!于是,上级只有再派猫 。

行政结构的四个层次 （1）行政工作单位（科），即工作人员的有机排列组合，要求职位的工作性质相同、程序相关 （2）工作部门（司、处）——工作单位的有机排列组合，要求职位的工作性质相同、程序相关 （3）独立机构（部、厅、局）——工作部门的有机排列组合 （4）一级政府组织——行政部门的有机排列组合，要求各部门的目标与社会的各种需求一致，社会对政府的各种要求能从各个部门中得到满足 （5）整个国家行政系统——各层级政府间的有机排列组合

二、行政结构的特点 1.法定性/稳定性（职位、职责的非人格化、规范化） 2.层级性（层级控制机制） 3.开放性 4.复杂性 5.可适性

三、合理行政结构的意义 完成行政目标、提高行政效率的物质基础 1.合理的行政组织结构有利于实现行政组织目标 2.合理的行政组织结构有利于稳定工作人员的情绪、调动工作人员的积极性。 3.合理的行政组织结构有利于组织保持保持良好的沟通关系 4.合理的行政组织结构是提高行政效率的前提条件

四、合理行政结构的标准 1.组织职能与目标一致 2.任务与组织规模平衡 3.组织内部分工明确、合作良好 事有人做，人有事做，使人与事得到最佳组合 3.组织内部分工明确、合作良好 4.组织机构设置与人员配置比例的适应性 5.组织运行机制的平稳性与环境的适应性

三个和尚挑水喝续集 一个和尚挑水吃、两个和尚抬水吃、三个和尚没水吃。总寺的方丈大人得知情况后，就派来了一名主持和一名书记，共同负责解决这一问题。主持上任后，经过调研发现问题的关键是管理不到位，于是就新招聘了一些和尚成立了"寺庙管理部"，来负责制定分工流程。     为了更好地借鉴国外的先进经验，寺庙选派唐僧等领导干部出国学习取经；另外还专门花大价钱请来了天主教堂和基督教堂的神父来寺庙传授。外国的神父呆了不久，只留下两个屁就走了，一个屁是BPR，一个屁是ERP。书记也没闲着，他认为问题的关键在于人才没有充分利用、寺庙文化没有建设好，于是就成立了人力资源部和寺庙工会等等，并认认真真地走起了"竞聘上岗"和"定岗定编"的过场。  

几天后成效出来了，三个和尚开始拼命地挑水了，可问题是怎么挑也不够喝。不仅如此，小和尚都忙着挑水、寺庙里没人念经了，日子一长，来烧香的客人越来越少，香火钱也变得拮据起来。为了解决收入问题，"寺庙管理部"和"人力资源部"连续召开了几天的会，最后决定，成立专门的"挑水中心"负责后勤，再成立专门的"念经营业部"和"烧香管理部"负责市场前台。同时，为了更好地开展工作，寺庙提拔了十几个和尚分别担任副主持、主持助理，并在每个部门也任命了部门主持、部门副主持和部门主持助理。   老问题终于得到缓解了，可新的问题跟着又来了。前台负责念经的和尚总抱怨口渴水不够喝，后台挑水的和尚也抱怨人手不足、水的需求量太大而且数量也没个准儿，不好伺候。为了更好地解决这一矛盾，经开会研究，决定成立一个新的部门：喝水响应部，专门负责协调前后台矛盾。为了便于沟通、协调，每个部门都设立了对口的联系和尚。  

协调虽然有了，但效果却不理想，仔细一研究，原来是由于水的需求量不准和水井数量不足等原因造成的。于是各部门又召开了几次会，决定加强前台念经和尚对饮用水的预测以及念经和尚对挑水和尚满意度测评等，让前后台签署协议、相互打分，健全考核机制。为了便于打分考核，寺院特意购买了几套计算机系统，包括挑水统计系统、烧香统计系统、普通香客捐款分析系统、大香客捐款分析系统、挨上必死系统(简称IBS系统)、马上死系统(简称MS系统)等，同时成立香火钱管理部、香火钱出账部、打井策略研究部、打井规划部、打井建设部、打井维护部等等。由于各个系统出来的数总是不准确，并且都不一致，于是又成立了技术开发中心，负责各个系统的维护和二次开发。

由于部门太多、办公场地不足，寺院专门成立了综合部来解决这一问题，最后决定把寺院整个变成办公区，香客烧香只许在山门外烧。部门多、当官的多，文件和开会自然就多，为了减少文山会海，综合部牵头召开了N次“关于减少开会次数的会”，并下达了N次“关于减少下发文件的文件”。 同时，为了精简机构、提高效率，寺院还成立了精简机构办公室和机构改革研究院等部门。一切似乎都合情合理，但香火钱和喝水的问题还是迟迟不能解决。问题在哪呢？有的和尚提出来每月应该召开一次分析会，于是经营分析部就应运而生了。分析需要很多的数据和报表，可系统总是做不到，于是每个部门都指派了一些和尚进行手工统计和填写报表，来给"系统"打工。于是寺院空前地热闹起来，有的和尚在拼命挑水、有的和尚在拼命念经、有的和尚在拼命协调、有的和尚在拼命分析……  

忙来忙去，水还是不够喝、香火钱还是不够用。究竟是什么原因呢？这个和尚说是流程不顺、那个和尚说是任务分解不合理；这个和尚说是部门界面不清、那个和尚说是考核力度不够。 只有三个人最清楚问题之关键所在，那三个人就是最早的那三个和尚。说来说去，就是TMD闲人太多了！他们说:"整天瞎分析个P!什么TMD流程问题、职责问题、界面问题、考核问题，明明就是机构臃肿问题!早知今日，还不如当初咱们仨自觉自律一点算了!如今倒好，招来了这么一大帮XX，一个个不干正经事还人五人六的，跟屎盆子一样甩都甩不掉!"     又过了一年，寺院黄了，和尚们也都死了。人们在水井边发现了几具尸体，是累死的;在寺院里发现了几千具尸体，是渴死的。

第二节 行政组织结构构成 一、行政结构的层级化 第二节 行政组织结构构成 一、行政结构的层级化 结构的层级化指组织内部按上下层级关系有序构成的结构形式。所处的层级越高，管辖范围就越大，职责与权力也越大。

纵向功能结构安排的核心问题：权责是否明确相称和能否落实

（一）行政结构的宏观纵向分工 反映不同层级政府之间的分工 特点： 行政组织数量与层级的高低成反比关系，层级越高，管辖的地域范围越广，但组织的数量越少，高层只有一个；层级越低，行政组织数量越多，总体上呈金字塔形结构。纵向结构一般是4级。 在单一制国家，是上下级关系，垂直领导关系； 在联邦制国家，中央联邦行政组织与地方不是垂直领导关系，州与州以下的地方政府是垂直领导关系。

中央(国务院) 省、自治区、直辖市 市、自治州 县、自治县 乡、民族乡、镇

（二）行政结构的微观纵向分工 各级政府或各个部门内部层级的分工，是以职能的隶属关系为主的 。 分工的原因：提高效率 中央政府一般设有部、司（局）、处等3—4层级，省级政府额设有厅、处、科等2-3个层级。它们之间呈金字塔型的垂直领导关系。

制定总目标、总方针、总政策，负责机关内人、财、物的分配及其政策。它是一个开放的，面向社会的组织。 执行上级部门的政策、指示等，并以此为据，负责本地区的具体实施工作。它是一个半开放半封闭的系统。 执行中层的实施方案，负责具体的带有技术性的工作。它是一个封闭的系统。

（三）行政纵向结构的优缺点 优点：分层负责，事权集中，统一指挥；行动迅速，能及时根据本地的情况实施方案；能发挥各个层级的积极主动性；有利于培养全面型行管人才。 缺点：易造成地区分割；不利各地的经济文化交流；易造成地方主义错误，不利于中央的宏观调控；各层级首长所管事务过多，难以做到事事精通。

二、行政结构的分部化（部门化） （一）含义及必要性 1.含义 就是行政组织的部门分工。 宏观的横向分工指一级政府内的部门分工；微观的横向分工指一个政府部门内的各级机构和不职位的划分，它形成组织的机构系列和职位系列。

横向功能结构安排的核心问题：各类单元的职务范围应有明确划分和合理的分工协作。职务不能重叠，注意系统智能的完整性，不能在职务范围的划分上出现空缺。

2.必要性（分门别类的管好各项社会事务） 适应社会事务管理的需要； 适应行管专业化、技术化的需要； 适应行管综合协调、宏观管理的需要； 适应行管程序的需要。

（二）行政组织结构横向分工的种类 1.按业务性质分 如财政部、公安部等，这些平行部门间的地位平等，各自的行政目标、业务范围、权力责任自成体系。

优点： 符合专业化原则；有利于统一行政业务的方针、政策、 法规；事权一致，便于协调。 缺点： 易形成条块分割；易造成部门林立；如业务性质不清，易造成组织冲突。

2.按管理程序分工 决策部门、执行部门、监督部门、信息部门等。 优点：有利于提高人员的专业知识水平；有利于节省人力、物力、财力；有利于提高行管的整体效能。 缺点：易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；在实践中有局限性。

3.按管理对象分工 按服务的人群、财务进行的分类，常见于政府经济管理行业主管部门的设置，如民政部、铁道部、教育部、侨务办公室、复员退伍军人安置办公室、再就业办公室等。 优点：政令统一、统筹考虑；易于沟通政民关系。 缺点：易导致部门林立；可能产生综合性事务无人管理的现象；易造成行业的部门林立；易与按业务性质划分部门发生重复。

4.按地区分工 宏观的，即行政区划 微观的，即中央政府各个部门设在各地的派出机关，如铁道部设在各地的铁路局。 优点：因地制宜制定政策；同一地区各项工作便于协调；分担上级的工作。 缺点:易产生地方主义观念

三、管理层次和管理幅度的关系 （一）二者呈反比关系 管理层次，即决策者与具体的执行者间的不同管理层次。 管理层次不能过多，过多会造成信息流通不畅、程序复杂、公文旅行、政策执行不力、难以监控，甚至会出现各自为政的现象；过少则会造成分工不明确、职权不清、管理僵化，不利于调动下级的积极性、不利于提高行政效率。

管理幅度:领导机关或领导者直接领导下属部门和人员的数量 。 管理幅度过宽会出现本位主义、机构臃肿、权力交叉、互相牵制、责任不清的问题，过窄会出现领导对下属干涉过多，下属无法自主地完成工作。一般，高层领导的管理幅度小于中层的，中层的大于基层的。

控制幅度的比较 1 1 4 16 64 256 1,024 4,096 1 8 64 512 4,096 2 3 4 组织层次 5 6 7 幅度为 4 作业人员 = 4,096 管理者 (层次 1-6) = 1,365 幅度为 8 作业人员 = 4,096 管理者 (层次 1-4) = 585

（二）影响二者适当关系的因素 1.与管理层次有关 2.下属工作性质及难易程度 3.领导者的领导水平和能力 4.被管理者的素质 5.集权、分权与授权程度 6.技术水平和工作条件

（三）两种基本的组织结构形态 扁平组织 锥形组织

扁平型结构 管理跨度宽，管理层次少 优点： 缺点： 第一：管理所需的管理人员少，管理费用开支低。 第二：管理层次少，便于上下信息交流，有利于发挥下级人员的才干，灵活而有弹性。 缺点： 管理跨度宽也可能降低组织的有效性。 管理者不能有效地为下属提供指导和支持，同级之间工作关系复杂，沟通难度加大，容易突出下属的特权和部门的利益。

垂直型结构 管理跨度窄，管理层次多 缺点： 优点： 具有高度的权威性和统一性； 可以对员工实行严密的控制。 不便于垂直沟通，使决策和行动速度减慢； 管理人员多、管理费用大； 容易造成对下属监督过严，妨碍下属的灵活性和自主性。

第三节 行政结构设计 一、几种典型的组织结构 行政组织结构类型展示

1.直 线 制 结 构 市长 卫生局长 邮电局长 文化局长 处长 处长 处长

直 线 制 结 构 特点：不设职能结构，由直线指挥人员全权负责 优点：统一指挥、垂直领导，决策快，领导效率高 缺点：对最高领导要求高

特点：设立职能机构，且职能机构有参谋权 优点： 其职责容易明确规定； 每一个管理人员都固定的归属于一个职能结构，专门从事某一项职能工作，在此基础上建立起来的部门间联系能够长期不变，这就使整个组织系统有较高的稳定性。 各部门和各类人员实行专业化分工，有利于管理人员注重并能熟练掌握本职工作的技能，有利于强化专业管理，提高工作效率。 管理权力高度集中，便于最高领导层对整个企业实施严格的控制。

2.职能制组织结构 计划委员会 人事局 财政局 其他市政机构 其他市政机构 其他市政机构

特点：多头领导、各级管理者在职能上分工明确，集中精力能够处理复杂的问题 缺点：横向协调差、适应性差 不利于培养素质全面的、能够经营整个企业的管理人才。 适用范围：实践中应用很少

3.直线----职能制结构 市长 人事局 计划委员会 财政局 司法局 邮电局 市政工程局 水利局 商业局 卫生局

垂直领导和水平领导相结合的结构形式。在这种结构中，直线结构是基础，参谋结构只起辅助作用，参谋部门一般设在较高的领导层级上。 此种结构形式适合于复杂但相对稳定、规模较大的组织， 如我国公共事业单位就采用这种形式。

4.产品部门化组织结构 总 经 理 法律事务所 研 发 部 财 务 部 人 事 部 A产品总经理 B产品总经理 财务经理 营销经理 生产经理 研 发 部 财 务 部 人 事 部 A产品总经理 B产品总经理 财务经理 营销经理 生产经理 供应部经理 总经理办公室

5.地域部门化组织结构 总 经 理 法 律 部 人 事 部 财 务 部 研 发 部 中 国 市场部 日 本 韩 国 澳大利亚 生产部 营销部 中 国 市场部 日 本 韩 国 澳大利亚 生产部 营销部 人事部 财务部

6.流程部门化组织结构 总经理 维修部 生产部 财务部 人事部 锅炉 部 送配 电部 发电 机部 汽轮 燃 煤 供应部

7.矩阵制结构 总经理 职能部门 职能部门 职能部门 职能部门 项目小组 项目小组 项目小组 L4

（二）行政组织结构设计的影响因素 1.政府职能的变化 行政职能的变化； 行政管理权限的转移； 新的、突发的社会事件要求设置新的行政机构。

2.一定的行政管理方式 （1）综合性 管理方式向间接管理转化，决定了政府在行政组织的设置上必须建立综合性较强的组织机构来完成具有指导性、规范性和协调性的工作。 （2）适应性 宏观、横向、间接的行管方式就是削弱中央政府直接干预下属行管部门的职能，给具体的行管部门以更大的灵活性，使其机构能根据实际情况而增减或改变结构。 （3）科学性 精简原则、目标归类原则、效能原则、管理幅度适当原则、功能匹配原则。 （4）法制性

（三）行政组织设计的步骤与内容 1.步骤 （1）职务设计 这是对组织成员个人工作或职务的设计，主要从两个方面来进行，即专业化和自主性。 所谓专业化，是指把企业行政任务进行精细分工，把企业行政目标层层分解，最后每个人只承担很细小、很简单的一项任务。 所谓自主性，是指行政人员履行职务时，决定自己工作的自由度。 将专业化程度高低与自主性程度高低结合起来，就构成四类职务。

专家职务 日常的低技术 操作职务 高 专 业 化 高层管理职务 基层管理职务、 非技术人员职务 低  高 低  自 主 性

（2）群体设计 群体设计要考虑三方面的因素，即工作流程的特点、技术状况和人的社会需要。 群体组合包括部分或全部任务和人员的安排，其具体做法可分为两个阶段： ①把整个组织中的工作流程、任务和有关人员绘制出来，分析任务、人员与工作流程的相关联系。 ②任务和人员构成活动区，搞清活动区之间的联结关系，确定执行任务的活动组，这种活动组便构成各种群体。

（3）结构设计 把政府组织里面像科室、委员会等活动群体设计出来后，就要对整个行政组织进行设计和安排，选择不同的组织结构类型，整合所有的活动群体。 这种行政组织结构的设计有六大要求： ①明晰 ②经济 ③效能 ④决策迅速有效 ⑤稳定性和适应 ⑥自我更新

2.内容 （1）职能设计 以职能分析工作为核心，研究确定的职能结构，为管理组织提供客观依据。

职能设计的目标 第一、列出职能清单 第二、明确各职能之间的关系 第三、分清主要职能和辅助职能 第四、落实各职能的职责

（3）层次设计 （2） 部门设计 对各种职能加以分类后所组成的专业化单位就是部门设计。 部门设计主要有二个工作： 一是确定企业应设置哪些部门，二是规定这些部门间相互的联系 （3）层次设计 是指组织内部的纵向分工的形式。包括了管理幅度和管理层次二个问题。

四、行政机构设计的原则 （一）职能目标原则 职能目标完整统一、明确，分工明确 （二）精简原则 政府机构要精简、人员要精简 1.机构设置要合理 2.层次划分要科学 3.行政人员要精干 4.办事程序要精简

（三）统一原则 1.布局统一（完整配套、功能齐全）； 2.指挥统一 3.目标统一 4.权责统一 （四）效率原则 1.重视专业分工； 2.合理控制管理幅度； 3.确定人员数额的设置标准 以工作量、工作范围、相关业务所需人员的比例来设置标准。

五、行政结构设计的发展趋势 1.扁平化趋势 横向结构、网络结构 优势： 2.矩阵化趋势 3.虚拟化趋势 虚拟化的办公空间和研究机构