控烟手段之： 公共场所禁烟政策分析

世界卫生组织《烟草控制框架公约》指出，接触二手烟雾（被动吸烟）会造成疾病、功能丧失或死亡。被动吸烟不存在所谓的“安全暴露”水平。只有完全无烟环境才能真正有效地保护不吸烟者的健康。

为了遏制全球烟草危害,WHO制定了《烟草控制框架公约》, 我国于2003 年11 月10 日签署了《公约》。2006 年1 月9 日,《公约》正式生效。我国香港特别行政区于2006 年10 月19 日通过了《吸烟( 公众卫生) 条例》, 于2007 年1 月1 日生效。目前, 我国正在积极开展各项履约工作。《公约》第Ⅲ部分第8 条规定: 缔约方在一定时期内应制定有效的控烟立法措施, 以防止人们在室内工作场所、公共场所接触烟草烟雾。

关于公共场所禁烟的全国性法规 1987 年国务院颁布的《公共场所卫生管理条例》, 1991 年卫生部发布的该条例的实施细则, 规定下列公共场所禁止吸烟: ( 1) 体育馆, ( 2) 图书馆、博物馆、美术馆, ( 3) 商场( 店) 、书店, ( 4) 公共交通等候室, ( 5) 铁路客车、航运客轮、客机等公共场所。 1991 年第七届全国人大通过的《中华人民共和国烟草专卖法》总则中规定: 国家和社会加强吸烟危害健康的宣传教育, 禁止或限制在公共交通工具和公共场所吸烟。 《中华人民共和国未成年人保护法》中二十七条规定: 任何人不得在中小学、幼儿园、托儿所的教室、寝室、活动室和其他未成年人集中活动室吸烟。

地方性法规： 1993 年, 江苏省苏州市人民政府首先颁布了公共场所禁止吸烟的规定, 之后, 北京、上海、青岛等城市也颁布了类似的规定. 为营造“健康世博、无烟世博”， 《上海市公共场所控制吸烟条例》已由上海市第十三届人民代表大会常务委员会第十五次会议于2009年12月10日通过，自2010年3月1日起施行.

全国六地区有公共场所禁烟规定的城市分布 截至2006 年10 月

各地公共场所禁止吸烟法规中的罚款情况 截至2006 年10 月 一类是对违反规定的单位的处罚: 罚款5～500 元的占9.6%(11 /115) , >500～1 000 元的占20.0%( 23 /115) , >1 000～2 000 元的占10.4%( 12 /115) , >2 000～5 000 元的占9.6%( 11 /115) , 对违反规定的单位责令改正或通报批评而不进行罚款的占50.4%( 58 /115) ; 另一类是对违反规定的个人的处罚: 罚款1～5 元的占12.1%( 14 /116) , >5～10 元的占22.4%( 26 /116) , 20～100 元的占10.3%( 12 /116) ; 对违反规定的个人责令停止吸烟、劝离禁烟场所而不进行罚款的占55.2%( 64 /116) 。

公共场所禁烟对减少烟草消费的经济学原理： 价格 MC P0 AC P1 D=AR MR1 D1 Q1 Q0 产量 MR 禁止公共场所吸烟、禁止出售香烟给未成年人等行政手段，迫使需求和边际收益曲线左移，在均衡状态下，烟草价格下降，需求量减少。

政策成本效果分析 政策成本： 1.政策制定、出台中消耗的时间和人力。 2.政策的宣传推广费用。 3.政策执行中监督执法队伍的长期投入。 4.吸烟者不能在公共场所吸烟损失的福利。 5.烟草消费下降所致烟草企业的损失 6.烟草消费下降所致烟草利税的减少

政策成本效果分析 政策效果： 1.公共场所空气质量的改善，非吸烟人群福利的上升。 2.降低非吸烟者被动吸烟所致疾病的发病率。 3.降低吸烟所致疾病造成的诊断、治疗和药品费用的支出。 4.降低吸烟引起的健康寿命年数的损招。 5.提高全人群的期望寿命。

政策可行性分析 政策目标： 以消除公共场所吸烟对非吸烟人群的危害，保护人群健康为目的。 政策效果指标: 公共场所空气质量，公共场所吸烟情况和人群对政策执行效果的反馈。

国外公共场所禁烟立法进展： 新加坡经过30 多年的努力, 新加坡的禁烟范围逐渐扩大, 目前该国正致力于成为世界上第一个无烟国。 芬兰2007年6 月1 日起在全国所有餐馆、酒吧和咖啡馆等工作场所全面禁止吸烟。吸烟在芬兰被视为一种“致命的环境危害”。 挪威2002 年再次对《烟草法》进行了修订, 规定在餐馆和酒吧全面禁烟, 不允许再划定吸烟区和无烟区。

法规执行情况和执行力度： 意大利：一旦被发现在禁烟场所吸烟, 吸烟者将面临275 欧元的罚款, 店主更要被罚2200欧元。 英国：罚款最高可达200 英镑, 同时对该禁烟区的负责人也要罚款200 英镑。 新加坡：违者罚款500 新元,在公共场所扔一个烟头罚款500 新元或打4 板子。在地铁车厢内和公共汽车内吸烟罚款为1000 新元,而且, 违反者前两次是处以高额罚款, 第三次抓到就要诉诸法庭了。 西班牙：如果发现向18 岁以下的青少年售烟, 将对业主处以100 万欧元的巨额罚款。这是欧洲各国迄今最严厉的处罚。

2004年的爱尔兰VS英国 爱尔兰于2004 年3 月实施了全面工作场所禁烟法令, 与当时尚未制定全国公共场所禁烟法规的英国进行同步比较, 调查显示: 在酒吧内爱尔兰吸烟者的吸烟率由禁烟法令执行前的98 %下降到禁烟法令执行后的5 % , 同期英国由98 %到97 % , 几乎保持不变; 在饭馆内,爱尔兰吸烟者吸烟率由85 %下降到3 % , 英国由78 %下降到62 %; 在工作场所, 爱尔兰由62 %下降到14 % , 英国由37 %下降到34 % 。

　与吸烟有关的疾病症状变化： 全球禁止吸烟的爱尔兰酒吧的平均细颗粒物浓度比允许吸烟的酒吧低93 %。爱尔兰某工厂工人中进行的环境烟草烟雾暴露的研究中检测发现, 被检测工人的头发和尿液中的可天宁成分比禁烟法规执行一年前减少了. 挪威执行禁烟法规5 个月后，晨间咳嗽症状由20.16 %下降到16.12 % , 白天咳嗽从23.12 %下降到2019 % , 呼吸困难从1912 %下降到13.10 % , 哮喘从9.10 %下降到7.18 %。在禁烟法规执行后, 与吸烟相关的疾病症状都有所减少。

社会及公众中的反响： 民众对禁烟法规的支持率上升； 公共场所、工作场所禁止吸烟后对酒吧、饭馆收入影响几乎为零。

国内政策情况： 2006年4月由美国国立卫生研究院Fogarty 国际项目中心资助, 在中国3 个地区( 四川绵竹、江西安义、河南新安) ,通过制定和执行公共场所禁止吸烟政策, 来减少被动吸烟的危害。

至2007年4月: 政策制定方面：3 地区均对决策层领导进行了倡导, 得到了相应的支持, 但支持力度相差很大; 政策文本基本由少数几个人起草, 组织讨论以及群众参与较少。 政策出台方面： 3 县市均出台了公共场所禁止吸烟的规定, 出台时间相差较大, 规定的监督执行部门不同, 绵竹市确定市爱国卫生运动办公室, 安义县确定市卫生局, 新安县确定县创建卫生城市办公室来行使监督职能; 政策宣传的形式有差别, 绵竹市没有专门开展针对政策的宣传, 安义和新安均通过在公共场所张贴规定、通过会议传达规定、通过电视媒体宣传规定。 政策执行方面： 绵竹市未执行; 安义县开始执行, 但各公共场所所在单位没有相应的执行细则和执行人员, 执行效果较差;新安县已经在全县执行, 各公共场所所在单位基本有相应的执行细则, 部分单位有控烟监管员且职责明确, 执行情况较好。

3地政策实施中的启示： 需要抓住几个关键要素 了解本地区的原有控烟政策状况, 及政策出台的相应程序; 必须获得政府及相关领导和决策层的支持; 应有领导和群众代表的充分参与; 必须将法规内容充分告知公众； 广泛持续的宣传烟草危害; 强有力的执行监督机构和执法监督人员； 详细规范的实施细则。

结论 公共场所禁烟政策可行性已得到国外实践所论证。 政策满足公众的利益，并且符合政府保障公众健康，控制烟草使用的初衷，虽有悖于烟草企业和吸烟人群的利益，但权衡利弊，考虑利益分配后，政策是可行的。 我国部分地级市虽然有公共场所禁止吸烟规定,但现有法规在禁烟的公共场所范围、法规的执行部门、罚款力度和处罚机制等方面存在很大的差距，因此法规的效果还不理想, 影响力还较小。

引用 文稿中数据和信息主要来源于： 1.中国健康教育2007 年4 月第23 卷第4 期《国外公共场所禁止吸烟立法进展综述》 2.环境与健康杂志2007 年4 月第24 卷第4 期《中国公共场所禁止吸烟法规现状分析》 3.现代预防医学2008 年第35 卷第3 期《公共场所禁止吸烟政策探讨》 4. 2009年12月19日上海市人民代表大会常务委员会公告第18号《上海市公共场所控制吸烟条例》

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