第四章　控制性详细规划 第一节　控制性详细规划产生的背景及其发展 湖南城市学院建规院 张 强

一、控制性详细规划产生的背景 （一）城市规划建设的新形势 1．城市化进程加快 2．市场经济多元化体制增加了城市建设与发展的活力 具体表现为： （一）城市规划建设的新形势　 1．城市化进程加快 2．市场经济多元化体制增加了城市建设与发展的活力 具体表现为： （1）城乡企业、合资企业的发展推动了城市经济的发展与城市布局的调整； （2）开发区的建设开辟了城市用地发展的新途径； （3）劳动力的多方式引进，保证了城市发展对劳动力的需求； （4）土地有偿使用及房地产开发推动了城市住宅、公共设施的建设和旧城改造。 湖南城市学院建规院 张 强

（二）新形势对城市规划提出的新要求 1．城市体制改革带来的变化 （1）城市用地管理上的变化 ①无计划划拨用地变为有计划划拨用地； ②零星分散拨地变为成片拨地； ③无偿使用土地变为有偿使用土地； ④单纯行政手段管理用地变为以行政、经济、法律并用的手段。 湖南城市学院建规院 张 强

零星建设，“见缝插针”影响城市布局的合理有序和城市风貌的调整性，致使市政设施建设不完善，环境质量差。 （2）城市开发改建方式的转变 零星建设，“见缝插针”影响城市布局的合理有序和城市风貌的调整性，致使市政设施建设不完善，环境质量差。 另一方面，在一些城市，片面追求经济效益和高利润导致了容积率、建筑高度、建筑密度、人口密度等方面的失控，造成城市空间格局混乱，环境质量下降，损害了社会整体利益。 湖南城市学院建规院 张 强

一方面与国际接轨；另一方面进一步提高城市规划的科学性，引导城市协调发展。 2．新形势对城市规划提出的新要求 一方面与国际接轨；另一方面进一步提高城市规划的科学性，引导城市协调发展。 湖南城市学院建规院 张 强

总规过粗，不可能对每一个地块提出详细、明确的规划要求，因此传统详规很容易脱离总规、脱离实践。 （三）传统详规存在的不足与问题 1．规划依据不足 总规过粗，不可能对每一个地块提出详细、明确的规划要求，因此传统详规很容易脱离总规、脱离实践。 2．与市场经济的要求有一定矛盾。 3．规划管理的可操作性不够 总规过于原则，传统详规缺乏灵活性与弹性。 湖南城市学院建规院 张 强

二、我国控制性详细规划的发展 （一）控制性详细规划的发展历程 1．1980年，美国女建筑协会来华进行学术交流，带来土地分区管理新概念； 2．1982年，上海虹桥开发区的规划编制土地出让规划，首先采用8项指标对用地建设进行规划控制； 3．1986年8月城乡环境保护部向上海市城市规划局下达了《上海市土地使用区划管理法规的研究》课题，上海规院提出了采取土地管理模式应是规划与区划融合型，即分区规划、控制性详细的规划图则、区划法规结合的匹配模式； 4．1987年，清华大学在桂林中心区详规中引入区划思想，初步形成一套系统的控规的基本方法； 5．中规院在苏州古城桐芳巷居住街坊改造规划中注意了控规研究，对街坊用地进行了三个层次的区划，即街坊现状综合评价性区划、街坊改造开发经营意向性区划和街坊改造开发控制管理性区划； 6．广州在1987年开展了覆盖面达70km2的街区规划，并制订颁布执行《广州市城市规划管理办法和实施细则》； 7．温州市城市规划局于1988年开始，着手编制温州市旧城控制性详细规划； 8．1989年8月，江苏省城乡规划设计研究院结合“苏州市古城街坊控制性详细规划研究”课题，对控制规中几个重要问题，如规划地块的划分，综合指标的确定，新技术运用等方面进行了详细的研究； 9．1991年东南大学与南京市规划局完成“南京控制性详规理论方法研究”课题，对控规作了较为系统的总结； 10．1991年，建设部在《城市规划编制办法》中，列入了控制性详细规划的内容，并明确了其编制要求； 11．1995年，建设部制定了《城市规划编制办法实施细则》，规范了控规的具体编制内容和要求，使其逐步走上了规范化的轨道。 湖南城市学院建规院 张 强

（3）控规已成为城市国有土地使用权出让转让的基本依据和地价测算的重要依据，基本满足了城市政府调控房地产市场和筹集城市建设资金的需要。 （二）控规实施情况及存在问题 1．控规实施情况 （1）适应城市快速发展，控制性详规可以实现规划管理的最简化操作，大大缩短决策、规划、土地批租和项目建设的周期，提高城市建设和房地产开发的效率。 （2）面对市场型行为的不确定性，控规可以使政府尽快批租土地以换取资金，尽快完成“七通一平”，变生地为熟地，尽快满足开发商在土地开发的定性和规模上的各种要求。 （3）控规已成为城市国有土地使用权出让转让的基本依据和地价测算的重要依据，基本满足了城市政府调控房地产市场和筹集城市建设资金的需要。 （4）面对城市规划力量的不足以及城市规划管理水平不高的现状，控规将抽象的规划原则和复杂的规划要素进行简化和图解化，再从中提炼出控制城市土地功能的最基本要素，最大程度实现了规划的“可操作性”。 （5）控规提高了规划的“弹性”，初步适应了投资主体多元化带来的利益主体多元化和城市建设思想的多元化对城市规划的冲击。 湖南城市学院建规院 张 强

（2）控规延续了规划体系内部化操作方式，并且由于编制周期缩短而更加强化，加深了规划与公众之间本已存在的隔阂。 2．控规存在的问题 （1）控规的编制和执行应该是政府行为，代表全民的共同利益，但现在有些地方控制性详细规划的编制由开发商委托、控制和决定，成为局部利益服务的工具。 （2）控规延续了规划体系内部化操作方式，并且由于编制周期缩短而更加强化，加深了规划与公众之间本已存在的隔阂。 （3）控规的制订、执行和修改缺乏法制化程度，没有法律强制力的保障，也缺乏公开和公众参与的程序，因而在实施中易受各种非正常力量的干扰，实施效果又缺少有效的评判标准和监督机制，对市场的公平性产生了负面影响。 （4）在规划实施上，控规弃整体控制而取地块控制，无暇顾及建设策略而追求“全覆盖”，妥协于市场选择的无序性和随意性。当不规范的规划管理造成功能混乱后，通过修改规划又可自圆其说，实施效果不尽理想。 （5）在编制内容上，控制性详细规划过分追求“可操作性”，只能满足开发建设的基本功能，而对城市美学和人的行为环境较少涉及。由于没有与城市设计很好的结合，易造成城市景观混乱，城市特色消失。 湖南城市学院建规院 张 强