老年人社会福利 Group：韩玥 刘绒 何叶 洪扬 2017/9/12

研究背景 概念界定 1 2 政策 机构 目录 老年人福利现状 4 3 文献综述

1 背景 截止2010年末,全国总人口为13.41亿,其中60岁及其以上的人口数为1.7765亿,占总人口的比例达到13. 26%。其中约有2220万部分失能老人,1080万完全失能老人,完全失能老人占老年人口的比重为6.23%。在未来的几年,我国的失能老年人口将继续上升,预计到2015年,这一人口数将由2010年的3300万增加至4000万人,占老年人口的比重由19. 0%上升为19.5%。这类人群的照料需求也在增加,且农村失能老人照料需求的增长幅度高于城市失能老人。

概念界定 老年人，按照国际规定，65周岁以上的人确定为老年；在中国，60 周岁以上的公民为老年人。 2 老年人，按照国际规定，65周岁以上的人确定为老年；在中国，60 周岁以上的公民为老年人。 在中国,老年人社会福利政策则包括党和政府为保障和改善老年人物 质生活和精神文化生活所颁布的法律法规、政策规范等,除了《老年 人权益保障法》之外,大体分为关于收入保障的政策和为老服务保障 的政策,一些民俗约定如老年人的健康评估标准和办法等也属于老年 人社会福利政策的范畴。

文献综述 3 中国人民大学郑功成(2011)表明,中国的老年人社会福利政策严重滞后于人口老 龄化和社会经济的发展,因此需要对中国的老年人社会福利政策进行改革和完善 。中国人民大学高美红(2008)提出,中国制定老年人社会福利政策的理论依据是 马克思主义社会保障理论,而人口老龄化、家庭结构的小型化和老年人福利需求 的多样化是制定老年人社会福利政策的现实依据。中南财经政法大学教授陈银 娥(2004)指出,每一个人都会进入老年,这是一个客观规律,这也就是说每一个人都 需要有老年人社会福利,而且在人口老龄化飞速发展的形势下,对老年人社会福利 的需求更是与日俱增。上海财经大学教授钟仁耀(2005)认为由于人口老龄化现象 的出现和加剧,老年人社会福利逐渐从工业化的发达国家扩展到许多发展中国家, 成为一个全球性的概念。人口老龄化是制定和完善老年人社会福利政策的主要 依据之一。总体上看,国内外对社会福利政策的研究较为全面,不同的学者分别从 纵向和横向对社会政策和社会福利政策进行了研究,但是具体到老年人社会福利 政策的研究较少,因此本文以此为突破口,借鉴国内外学者的分析方法,对中国的 老年人社会福利政策进行分析研究。

我国老年福利是在党和政府的领导下，在社会各方面力量的参与下，对处在特殊困境下的无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和抚养人的孤寡老人，和部分生活不能自理，家庭无力照顾的老人提供供养、医疗、健康、娱乐和教育等方面的服务。 但存在主要以下问题： 1.目前我国老年社会福利覆盖面小，面对人多服务少的矛盾 2.布局和结构不合理，服务项目单一 3.老年福利事业主要由国家承担，社会化程度低，资金不足 4 现状

老年人社会福利政策 发展历程：计划经济时期和改革开放以来 我国老年人社会福利政策的主体是政府，社会成员基本不参与社会政策的制定和执行。老年人社会福利结构呈现出城乡二元化，关于城市老年人的社会福利政策有《中华人民共和国劳动保险暂行条例》《高级农村合作社示范章程》和《农村人民公社工作条例修正草案》为这一时期农村老年人的社会福利提供了保障。城市老人所享有的社会福利主要是单位包办的职工福利,在农村,除了一些比较富裕的社队或者是少数大城市近郊区给老年农民发放退休金之外,大多数农村实行的是“五保”制度。

改革开放以来,我国的老年人社会福利政策得到了很大程度的发展,主要表现在以下几方 面。 第一,政策参与主体逐渐多元化 首先是开放官办福利机构,同时发展民办福利机构。原来的官办福利机构只对符合条件 的老年人开放,而现在的福利机构允许自费老人入住;此外,民办福利机构尤其是敬老院 也在蓬勃发展，社区服务受到越来越多的关注 第二,政策执行力度加大 为了更好地应对我国人口老龄化、高龄化、老年人口增长速度在今后一段时间内仍快 于人口自然增长速度的严峻现实,国家加大了对我国老年人社会福利的政策扶持力度,填 补了我国老年人社会福利政策在某些方面的空白。从机构保障上来看,党和政府大力支 持并鼓励社会力量兴办老年福利机构。

目前,中国关于老年人社会福利的基本政策有 《中华人民共和国老年人权益保障法》、《关于加强老龄工作的决定》、《中国老龄事业发展“十二五”规划》等重要纲领性文件 主要表现形式有法律、行政法规、地方性法规、部门规章和规范性文件,并且初步形成了以养老保障政策、老年医疗卫生政策、老年服务政策、老年文化教育政策、老年人社会参与政策、老年人权益保障政策为具体政策的老年人社会福利政策体系。

1 老年人社会救助 依据法律：《中华人民共和国老年人权益保护法》 内容： 1、基本生活救助:低收入或无收入的“三无”老人和“五保”老人可 以按月领取救助金 2、医疗救助:政府为困难老人提供医疗援助 3、护理补贴:生活长期不能自理且经济困难的老年人享有护理补贴 4、住房救助:地方各级政府优先考虑为老年人进行危房改造等 5、法律援助:当自身合法权益受损且无能力缴纳诉讼费的老年人，可 以免交，缓交或者少交

2 老年人社会保险 依据法律： 2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》 2006年《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》 2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》

内容： 1 享受城镇职工养老保险待遇的老人,领取的养老金等于完善企业职工 基个人账户+基本养老金 2、未享受城镇职工养老保险待遇的60周岁以上的老年人每月免费领 取基础养老金，地方可以根据当地的经济状况适当上调 3、医疗保险:老年人个人需要自己缴纳一部分，政府也会予以补贴， 而且报销比例也在逐步上调

3 老年人社会福利津贴及其他福利服务 依据法律： 2012年《中国老龄事业发展“十二五”规划》 《中华人民共和国老年人权益保护法》 民政部颁布的《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》 ④《关于加快发展养老服务业的若干意见》

1、由国家为65岁及其以上的老人进行免费体检，并为他们建立健康 档案 2、将农历的九月初九(即重阳节)定为老年节 3、各地方政府为高龄老人发放高龄津贴 4、建立“以居家为基础，社区为依托,机构为支撑”的养老服务体 系 5、重视老年教育，开设适合老年人的课程和专业 6、开发利用老年资源 7、规定与父母分开居住的子女,应当经常看望父母，把“常回家看 看”纳入法律层面 8、明确提出要制定支持发展养老服务业的土地政策、税费优惠、补 贴支持政策 9、申请建立养老机构的前提条件是床位数至少为10张

养老机构 社会养老专有名词，是指为老年人提供饮食起居、清洁卫生、生活护理、健康管理和文体娱乐活动等综合性服务的机构。它可以是独立的法人机构，也可以附属于医疗机构、企事业单位、社会团体或组织、综合性社会福利院的一个部门或者分支机构，通过为入住老人提供住养服务，进行健康管理，提高老年人生活质量，以达到老有所养、老有所依、老有所为、老有所教、老有所学、老有所乐、增进健康、延缓衰老的目的。 机构类型 敬老院 在城市街道、农村乡镇、村组设置的供养“三无”、“五保”老人、残疾人员和接待社会寄养老人安度晚年的养老服务机构，设有生活起居、文化娱乐、康复训练、医疗保健等多项服务设施。 福利院 国家、社会及团体为救助社会困难人士、疾病患者而创建的用于为他们提供衣食住宿或医疗条件的爱心场所。 （1）社会福利院。社会福利院主要任务是收养市区“三无”老人，孤残儿童、弃婴，实行养、治、教并举的工作方针，保障弱势群体的合法权益，维护社会稳定。 （2） 老年社会福利院。享受国家一定数额的经济补助，接待老年人安度晚年而设置的社会养老服务机构，设有起居生活、文化娱乐、医疗保健等多项服务设施。

老年公寓 是专供老年人集中居住，符合老年体能心态特征的公寓式老年住宅，具备餐饮、清洁卫生、文化娱乐、医疗保健服务体系，是综合管理的住宅类型。老年公寓是指既体现老年人居家养老，又能享受到社会提供的各种服务的老年住宅，属于机构养老的范畴。在北京、上海这样的大城市，老年公寓已经很普遍，并且出现低、中、高档分级。 护老院 专为接待介助老人(生活行为依赖扶手、拐杖、轮椅和升降设施等帮助的老年人。)安度晚年而设置的社会养老服务机构，设有生活起居、文化娱乐、康复训练、医疗保健等多项服务设施。 护养院 又称之为“护理养老机构”，或“护理院”，专为接收生活完全不能自理的介护老人安度晚年的社会养老服务机构，设有起居生活、文化娱乐、康复训练、医疗保健等多项服务设施。 护理院 由医护人员组成的，在一定范围内，为长期卧床老年患者、残疾人、临终患者、绝症晚期和其他需要医疗护理的老年患者提供基础护理、专科护理，根据医嘱进行支持治疗、姑息治疗、安宁护理，消毒隔离技术指导、社区老年保健、营养指导、心理咨询、卫生宣教和其他老年医疗护理服务的医疗机构。根据中国老龄事业发展基金会的爱心护理工程，全国各地均有专业爱心护理院服务各类老年人群。爱心护理院专业为失能老人提供专业护理、生活照料服务。

我们把中国的养老院一般被简单的划分为两种，公办的养老机构和民办的养老机构。这两种养老机构都存在各自的优点与不足之处。 中国社会福利养老机构现状 中国现行的社会福利制度始建于 20 世纪 50 年代初期，在这些年中，中国的社会福利制度随着政治、经济和社会制度的发展而逐步发育成熟，形成了以集体福利、特殊社会福利和社区社会福利服务为主干的社会福利制度。 一是福利事业单位的服务对象已普遍由传统的"三无"老人转到向全社会开放，目前国有福利事业单位自费收养人数已达到40%以上；二是一大批民办社会福利事业单位涌现出来；三是利用社区现有资源兴办福利事业，把闲置托儿所、幼儿园、企业等置换为养老、为老服务机构；四是兴办福利事业的资金单纯靠政府投入逐步向多元化发展，国家、集体、社团、外资、个人等一起出资，共同兴建。 我们把中国的养老院一般被简单的划分为两种，公办的养老机构和民办的养老机构。这两种养老机构都存在各自的优点与不足之处。     民间出资的的民办养老机构设施完善，服务全面，管理健全，但民办的养老机构瞄准的是养老市场这块蛋糕，在提供服务的目标群体上，将更多的目光关注在经济条件比较好的部分老人上，大多数收入水平比较的低的老人只能望而止步。普通民众无法享受该项待遇，无法符合社会的需求，并不是适合中国养老行业的现状。     公办办养老机构有着门槛低、数量大、覆盖面广的特点，但因为中国老龄政策法规体系建设还不完善，存在养老机构设施欠缺、一床难求、服务不到位等诸多问题。

(一)机构养老供不应求但资源利用率不高 社会福利机构在中国的发展，出现了矛盾现象：其一，老年人及其家庭有入住意愿，但未必最终 选择入住；其二，虽然社会福利床位供给数量相对有限，但床位闲置率仍然很高。原因是，老年人支付能力不足，对传统家庭养老方式的偏爱，对养老机构服务质量的担心等。一方面是供不应求，一方面是住不起、住不满，养老机构的这一对矛盾，使得养老机构资源的有效利用率并不高，造成了资源的浪费。而且，现在真正有需求的老人很多不能入住到养老机构，民办养老院费用高，公立养老院又严重不足，住不起、住不进、住哪里，成为很多老年人的“养老之忧”。 (二)微利甚至负债导致养老机构自我发展能力不强 其一，入住率不高导致经济上入不敷出。收费太高，老人住不起；收费太低，机构难以营运。其二，电费支出较大。根据有关部门此前规定，养老院的电费应该按居民用电价格收取。但是，到目前为止，许多养老机构应得的用电优惠无法享受，由此给企业运营造成极大的经营压力。其三，经营成本较高。老年公寓运行成本比较高，除了能源成本以外，人员工资占很大比重。另一方面，由于人住率低，增加收费的难度亦相当大。其四，最困难的当属民办民营养老机构。占机构养老大多数的“民办”，其经营的压力最大。 和公办养老院相比，民办养老机构在很多方面都无法抗衡：(1)在硬件设施上，公办养老机构的硬件设施好，而民办养老机构多是旧楼改造或租赁的房屋。公办的更容易吸引老年人。(2)在资金上，民办养老机构除了前期投入的资金外，基本上靠入住老人所交费用运营。由于前期建设养老院的投入较大，因此，在后期经营过程中，民办的养老机构资金压力更大。后期投入不足让那些本已存在先天缺陷的民办养老机构雪上加霜。(3)多数民办机构养老不具备必要的医疗条件，不具备医养功能。因此，民办养老机构作为养老机构中的主力军，如何保障其健康发展日趋重要。

(三)养、护、医、送四大功能分离 我国养老机构服务功能结构单一，老年人的康复护理需求得不到满足，老年人精神文化需求难以满足。调查发现，我国有近一半的养老机构表示只接收自理老人或以接收自理老人为主，不收住失能老人。很少有养老机构愿意接纳生活不能自理的老人。即使有些养老机构在接纳老人时也往往要协议声明，如果老人病危，其亲属必须将其接走。 (四)机构养老缺乏家居认同和亲情滋养 老年人难以适应机构养老的一个重要原因是缺乏家的感觉和自由。家是老年人最留恋的地方。一开始他们往往缺失归属感甚至情绪上有强烈的抵触性。生活在养老院中的老人是全社会所有老人群体中一个重要的组成部分，关注老年人的心理健康需求，根据老人心理健康的特点，在老年照护中给予其必要的心理和社会支持，是当前提高和完善养老机构服务质量中值得重视的问题 (五)专业、负责的老年护工和管理人才短缺 目前我国机构养老的专业化人才相当缺乏，没有形成职业化发展模式。养老机构中直接照顾老人的一线护理人员存在着一些问题：一是数量不足。临时和外聘人员占比例较大，护理人员的周转率高，导致了队伍的不稳定。二是结构不合理。从业人员多以女性为主，男性护理人员较少，导致对男性老人的照顾不足。三是专业教育背景和训练不足，缺少护理经验。这些因素直接影响对老年人的照顾，也制约着养老机构的发展。 (六)农村养老机构的非规范发展 农村人口老龄化速度快于城市，养老危机深刻。农村中空巢老人、孤寡老人增多。但农村开办收养老人的机构大多存在着不规范性和安全隐患。

对策 第一，建立老年生命质量和生活品质并重的机构养老观。 首先在居住环境上，要实现“机构养老居家化”目标，让老年人有宾至如归的感觉。其次在环境设施上，要实现“机构养老宜老化”。安全、方便和舒适，养老机构的环境设施要尽量做到“老年友好”，如无障碍设计。再次在服务品质上，要实现“机构养老品质化”。有品质的养老机构一定要提供专业、规范的养老服务和产品。最后在精神归属上，要实现“机构养老人文化”。“文化养老”关注老年人的物质、心灵、情感和精神需求，可以更好地实现老有所乐、老有善终。 第二，专业化、标准化、规范化和职业化是机构养老发展的方向，重点要突出发展老年护理院。 第三，鼓励多元投资，扩大机构养老规模，发展旗舰企业，延长养老产业链。“服务团体进行经营或管理，政府只起行政监管的作用。统筹考虑养老事业，准确划分完全不能自理老人、半自理能力老人和能自理老人。 第四，政府和机构要共同探索双红利导向型的社会企业发展模式，兼顾社会效益和经济效益。 第五，养老的机构支持、家庭支持和社会支持要“三结合”。老人人住养老机构，并不意味着儿女就可以卸下赡养父母的责任了。家庭养老的社会化是养老职能的转移，而非养老责任的放弃。家庭对于老人的精神赡养功能是养老机构所不能替代的。

中国老年社会福利的改善方法 by 何叶 社工 201200012018

改善方法 第一，从长期建设上来考虑老年福利的政策法规建设 从长远发展来看，要使老年福利有可靠保障，必须制定出老年福 利的专项法律法规，如老年福利法、老年保健法等。为了加快构建 社会养老服务体系，我们要尽快制定政府补贴、购买服务、高龄补 助等新政策，并把行之有效的政策及时上升为法规和规章。所以我 们要从制定政策，完善政策和落实政策入手，进而将有效的政策上 升为法规规章。国家为发展社会福利事业及养老服务机构，在土地 供应、资金投入、税费减免、财政补助、医疗服务等方面出台了一 系列优惠政策和优待老年人的政策，我们要继续采取有力措施抓好 落实。

改善方法 2、.稳步推进城乡统一的老年社会福利保障和制度建设 我国必须打破城乡二元结构造成的城乡对立，逐步建立起城乡 协调、均衡、统一的养老保险、医疗保险、护理保险、低保制度、 医疗救护和贫困救助制度等。我们不但要重视农村养老问题，也要 进一步完善城市养老保障制度。在农村养老方面，我们必须建立农 村养老、医疗保险和最低生活保障制度，并在税费改革中减免农村 老年人的纳税负担。对于特困老人，还要建立专项的救助补贴。在 城市养老方面，我们要完善城市职工基本养老保险制度和医疗制度 ，向城市居民提倡个人养老储蓄，让他们学会自我保障，从年轻时 就树立起自我养老意识，为自己今后的养老做好经济和物质上的储 备。

改善方法 3、扩大覆盖面，并提高产品、设施和服务的质量 老年人社会福利保障制度不但要惠及城镇各类就业人员，我们 还要设法覆盖城镇大多数的老年人和农村人口，特别要重视老年女 性和高龄老人。现今中国老年人主要是以居家养老为主，这也是具 有中国特色的养老服务的最普遍和最主要的形式，其主要的优点是 成本相对较低。我们可以利用这个优势，建立养老服务补贴制度。 对于低收入的高龄、独居、失能等养老困难的老年人，经过评估， 采取政府补贴的形式，为居家养老提供支持。此外，我们还要增加 养老机构和护理人员的规模，增设老人活动场所和设施，努力做到 老有所养和老有所乐

改善方法 4、有效投入资金 没有资金的投入，我们就不能适应老年人的养老服务需求。我 们不但要通过积极争取政府的投入来发展老年福利事业，还要将资 金来源多样化。我们还可以通过激励社会投入和扩大福利彩票发行 等多种渠道，来加强养老服务的资金保障。对于民办养老机构，可 以按照建设规模等指标给予建设补贴和运营补贴。此外，福利彩票 公益金是社会社会养老服务体系建设中的重点，我们可以积极引导 社会慈善资源投向社会养老服务体系建设。

改善方法 5、支持各种服务机构的建设和社工的发展 为了加快养老机构和养老护理员队伍建设的步伐，提升养老服 务的水平，一方面，必须加强对养老服务行业从业人员的培训和培 养，建设一支专职的养老服务行业人才队伍。另一方面，倡导和组 织爱心志愿者为民办养老服务机构提供各种志愿服务，补充机构从 业人员的不足。必须从制度设计上改变目前为老人服务队伍专业素 质较低，以及服务过程中人为造成的老年人意外伤害事故不断的现 状，与国际社会的先进经验接轨，把专业社会工作者的资格认证等 一整套办法引入我国的养老服务领域，与我国实际结合，形成具有 中国特色的社会工作者制度。

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