第十一讲 城市经济管理

城市经济的范畴包含城市的许多具体产业部门及其活动，即整个社会再生产过程中的各个环节（生产、分配、交换、消费）在城市中的表现，也包括城市中各种生产关系的总和，它包括城市金融与财政、城市企业生产、城市商业与服务、城市市场与消费等各个经济活动领域。

一、城市经济管理的基本内容 1、城市经济概述 （1）城市经济功能 （2）城市经济结构 2、城市经济管理概述 （1）城市经济管理的涵义 A、城市经济管理就是城市政府运用经济、行政、法律手段对城市经济环境经济活动进行有效的控制和协调，以使城市经济健康稳定的发展，取得最大的城市效益。 B、城市经济管理的特征 区域性 综合性 两面性 二重性

（2）城市经济管理的任务 城市经济管理的任务是按照客观规律的要求，以提高城市经济效益为中心，解决好城市经济发展中的生产力的合理组织问题，生产关系和上层建筑问题。具体的说，城市经济管理的任务主要有： --制定和实施城市经济社会发展战略和计划、规划 --不断改革和完善城市经济管理体制 --不断调整和优化城市经济结构 --有效控制城市生产力发展规模 --加强对企业经济活动的间接管理和服务 --规划、建设和管理好市政公用设施

（3）城市经济管理的方法 --经济方法 --行政方法 --法律方法 （4）城市经济管理的机构系统 在市场经济的管理体制下，城市政府各级管理机构的设置应采取集中统一、精简效能、分工合作的原则。城市经济管理机构的设置，可分为决策、执行、咨询、监督这几个系统。

3、我国城市经济管理体制改革及历史任务 （1）我国传统城市经济管理的弊端 政企职责不分，造成城市经济管理的行政化； 条块分割、城乡分割，造成城市经济组织结构的封闭化和分割化； 忽视商品生产、价值规律和市场的作用，造成经济调节方式的单一化； 分配中的平均主义严重，造成城市经济主体丧失从事经济活动的内在动力； 排斥非公有制经济的存在和发展，造成城市经济生活的单调和呆板。

（2）我国城市经济管理体制改革 城市经济管理体制改革的基本目标是确立社会主义市场经济体制，使市场在政府宏观调控下对资源配置起基础性作用。 --坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的方针，进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求、产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。 --建立统一开放的市场体系，实现城乡市场紧密结合，国内市场与国际市场相互衔接，促进资源的优化配置。

--转变城市政府管理经济的职能，建立以间接方式为主的完善的经济调控体系，保证城市经济的健康运行； --建立以按劳分配为主体、多种分配方式并存的收入分配制度，把按劳分配和按生产要素分配结合起来，坚持效率优先、兼顾公平，鼓励一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来，走共同富裕的道路。 --建立多层次的社会保障制度，为城市居民提供同中国国情及市情相适应的社会保障，促进城市经济的发展和社会稳定。

（3）城市经济体制改革的基本目标 --坚持公有制为主体，多种所有制经济共同发展的方针，进一步转换国有企业经营机制。 -- 建立统一开放的市场体系，实现城乡市场紧密结合，国内市场与国际市场相互衔接，促进资源的优化配置。 -- 转变城市政府管理经济的职能； --建立按劳分配为主体，多种分配方式并存的收入分配制度，把按劳分配和按生产要素分配结合起来。 -- 建立多层次的社会保障制度。

（4）我国城市经济管理的基本原则 --依法管理原则；经济效益原则；科学发展原则；利益兼顾原则；公共服务原则；政企分开原则；城市经济管理体制改革的最终目的是使城市经济充满生机和活力，加快城市生产力的发展，提高城市素质；充分发挥城市的经济中心作用，使城市成为开放型、多功能、社会化、现代化的经济中心。 21世纪中国城市经济的发展，应实施多元化、多极化的战略思想，实现数量型向规模型向效益型、粗放型向集约型的转变，并以提高居民生活质量和文化素质为中心，发展不同类型、功能、规模的各类城市。

对经济发展指标的修正 传统GDP的局限 衡量发展是否可持续的新指标——真实储蓄率 GDP-物品和服务的消费+教育支出=扩展的总储蓄 扩展的总储蓄-生产设备的折旧=净储蓄 净储蓄-自然资源的损耗-污染损失=真实储蓄 近10年来，多数城市的GDP都有持续、快速的增长，但是，真实发展指标仅为GDP的20-30%（如长江三角洲高速发展的苏州此指标仅为35.5%），环境污染、生态破坏、资源消耗及其它社会因素是影响城市可持续性的主要原因，改变发展模式，提高可持续性刻不容缓。

（5）公共经济管理理论 A.公共产品、准公共产品、私人物品的区别 公共产品：用于满足社会公共消费需要的物品或服务。（国防、军事等） 特征：非排他性(一个人在消费这类产品时，无法排除其他人也同时消费这类产品，即使你不愿意消费这类产品也无法排斥；虽然有些产品在技术上也可以排除其他人消费，但这样是不经济的，如在公路上设置路障)，非竞争性（边际生产成本为零，如海上灯塔，边际拥挤成本为零） 准公共产品：非排他性、非竞争性的特点不充分性，外部性（外部收益）。教育（具有非排他性且竞争性不充分），马路、医疗。 私人产品：不是为了满足社会共同需要的物品。

B.外部性： 在经济学里外部性是指参加交易的人的行为影响第三者。如教育和公共卫生不仅有利于接受教育和卫生保健的那些人自身，还有利于其他人。受教育的人有助于提高整个社会的劳动生产效率，接受卫生保健的人有助于防止传染病的扩散，这是正外部性。负外部性也有，例如环境污染，产生污染的厂家迫使其他人支付了本不该他们制服的社会资本。市场机制难以确定提供多少带外部性特征的物品最为合适。这也使得在现代市场体制下企业在提供这些物品和服务时失灵。 信息不对称特征的物品和外部性很强的物品都属于准公共物品，对它们的提供和管理都属于公共事业管理的领域。因此，由于在市场经济条件下企业追求利润最大化的特点，企业不能成为公共事业管理的主体。

二、市场失灵与政府调控 1、市场失灵的涵义及其原因 市场失灵，是指由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷引起的市场机制在资源配置的某些领域运作不灵。它有广义和狭义之分，狭义的市场失灵主要表现在对外部负经济效果、垄断生产和经营、公共产品的生产、不对等信息情况下的商品交易以及社会分配不均等问题的调节上运作不灵。广义的市场失灵除此之外，还包括宏观经济总量失衡导致的经济波动。 造成经济失灵的主要原因有四个：垄断势力的存在；外部性；公共物品；非对称信息。

2、政府应对市场失灵的宏观调控 （1）宏观调控的概念 宏观调控是指政府运用各种经济手段、法律手段和必要的行政手段对国民经济发展进行调节和控制，以保持经济总量的基本平衡，促进国民经济持续、稳定和协调发展，实现政府的政策目标，推动社会全面进步的经济措施所谓的宏观调控是与市场经济相对应的。 （2）宏观调控的特征 具有“公共物品”属性 以“间接性”为主 以“经济性”为主 （3）宏观调控的基本手段 货币政策 财政政策

3、政府应对市场失灵的微观规制 (1)微观规制的概念 在货币政策和财政政策之外,政府同时还有一些其他用于调节经济的手段,其中包括法律手段、土地政策和城市规划政策，以及行业发展政策等。这些调控手段不限于宏观层面，而涉及很多具体的经济运行的微观层面，也就是我们所说的微观规制。 （2）微观规制的类别 政府规制可以分为间接规制和直接规制 间接规制由司法部门通过司法程序来实施，其法律基础通常包括反垄断法、商法和民法等。 直接规制直接介入经济主体的决策，又包括经济性规制和社会性规制两类。

（3）微观规制的手段 经济性规制的主要方法： A.进入规制。其主要手段有特别许可、特别注册制度和申报制； B.数量规制。其主要手段有投资规制和产量规制； C.质量规制。其主要手段有质量标准和规范、质量达标许可证、专门的检查监督制度等； D.价格规制。其主要方法有边际成本定价、平均成本定价、历史最高水平限价以及投资回报率定价。 E.社会性规制 --社会性规制的方式主要有五种：禁止特定行为；对营业活动进行限制；确立资格制度；检查、鉴定制度；基准、认证制度。

4、城市土地市场失灵的应对 （1）解决土地市场的垄断和投机的措施 --制定法规，规范土地市场的进入 --土地交易过程的管理 --加强对土地使用的监管 --直接干预土地市场的供求 （2）解决土地外部性和公共性问题 --制订土地利用计划、城市规划以及相关法案限制土地外部性，体现公共性； --严格限定土地权利人的某些权利，保留政府征用土地的权利。

三、政府失灵与调控 虽然政府能够在一定程度上抑制和调控市场失灵，但是，政府干预也非万能，同样存在着“政府失灵”的可能性，无论是从宏观经济学还是微观规制理论的研究来看，其实研究的结果均表明，由于经济运行规律以及政府机构和制度本身的原因，政府干预往往不能达到预期的结果，于是就会出现“政府失灵”。

1、政府失灵的主要特征 政府失灵一方面表现为政府的无效干预，即政府宏观调控的范围和力度不足或方式选择失当，不能够弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要； 另一方面，则表现为政府过度干预，即政府干预的范围和力度，超过了弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要，或干预的方向不对路，形式选择失当，比如不合理的限制性规章制度过多过细，公共产品生产的比重过大，公共设施超前过度；对各种政策工具选择及搭配不适当，过多的运用行政指令性手段干预市场内部运行秩序，结果非但不能纠正市场失灵，反而抑制了市场机制的正常运作。 2、政府失灵理论的主要内容 --政府的行为动机 --政府的低效率 --政府的自我扩张倾向 --政府赤字问题

3、政府失灵的调控 政府部门要积极演练内功，推动政府的敏捷性，形成学习型政府。 正如政府干预不是解决市场失灵的惟一途径，单纯引入市场机制也不是解决政府失灵的惟一手段以科斯为代表的西方经济学家，通过交易成本大小划分政府与市场各自职责的法则值得参考。

四、城市财政管理 ㈠城市财政管理概述 在我国城市财政是城市政府参与社会收入或产品的分配活动，也就是城市政府在占有和支配一定份额的社会产品过程中与社会各方面发生的分配关系。 ㈡城市财政管理的性质和功能 （1）性质：公共性、地方性 （2）职能：筹集资金、合理安排支出、综合平衡调节、财政监督和调节。 （3）城市财政的作用 促进城市建设和维护，实现城市规划、 支援国家经济建设 、 促进城市各项社会事业的发展 、 保障和提高城市居民的生活水平。

㈢城市财政管理以及财政收支 1、城市财政管理的内容 --预算管理 --税收管理 --城市维护与建设资金的管理 --预算外资金管理 2、城市财政收入的主要来源 税收收入、利润收入、上级财政的转移支付、政府公债、收费收入、基金预算收入和专用基金收入、其他来源 3、城市财政支出的主要方面 城市经济支出、城市维护和建设支出、科教文卫事业支出、行政管理费用支出、社会保障和救济支出、财政补贴

宏观调控的财政手段：特征与功能 特征 在宏观调控中的功能秒年时体现 国家预算 直接调控性调节力度强 国家在预算规模和结构制约和影响经济发展；国家预算的组织形式合理化影响财政宏观调控的效果 国家税收 集经济、法律和行政手段于一身；具有一定的灵活性运用广泛 调控社会总需求 调控社会总供给 对个人收入和财产的调控 公债 不完全的主动性和灵活性；与银行的协调性 公债的宏观调控功能是借助于公债规模、发行对象、偿还期限和公债利率的变动实现的。调节国民收入使用调节货币流通；调节社会总需求。 财政支出 不同性质的财政支出形式各有不同 购买性支出增减会引起社会总供需平衡变化；转移性支出不直接影响社会总供需；转移性支出对社会公平目标实现具有重要意义 财政投融资 政府作为投融资主体直接介入经济运行；着眼于宏观社会效益 壮大国家宏观调控的实力；增强财政调控产业结构的力度；

㈢城市财政管理的特征 弥补市场失灵 平等的服务 非市场赢利性 法治化

㈣城市财政管理体制 城市财政管理体制是国家财政体制中重要的一部分，它指的是以财政分级管理为核心的财政关系，具体包括城市与中央政府、省政府，城市与所辖区、县、乡之间的预算管理权限划分、财政收支划分、财力转移等内容。 城市财政管理体制的核心是如何处理集权与分权的关系。

1、城市财政管理体制的内容 政府间的支出责任划分 政府间的收入划分 政府间的转移支付 事权与财权相统一 中央税与地方税的分配 上级政府向下级政府的转移

2、我国财政管理体制的历史沿革 1 1979年以前的财政体制改革 2 1979—1993年的财政体制改革 3 1994年以来的财政体制改革

3、我国现行城市财政管理体制 （1） 城市财政管理机构设置 市财政局是市政府主管全市财政收支、财税政策、财政监督和对非经营性国有资产实行监督管理工作的部门 市国税局和市地税局是负责城市税收征管工作的部门。 市国有资产监督管理委员会（简称市国资委）

3、我国现行城市财政管理体制 （2） 我国现行城市财政管理体制——以深圳市为例 根据我国的《预算法》的规定，国家实行一级政府一级财政。到目前为止，我国逐渐形成了中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级财政

（3） 我国现行城市财政管理体制——以深圳市为例 1994年以来，深圳市已进行了三轮市区财政体制改革。 1997年第一轮市区财政体制改革后，市本级与各区开始实行分税制财政体制； 2001年为建立公共财政体制，实行了第二轮市区分税制财政体制；2006年第三轮市区财政体制正式启动。 第三轮市区财政体制的内容主要包括： A.明确了重大事权的范围 ；B.明确了市区共享税、市级专享税和区级专享税；C.在转移支付方面，加大了对政权运作支出和公共服务支出的保障水平。

㈤城市公共财政管理制度 1、政府预算管理 （1） 政府预算的特征及其构成 法治性是市场经济条件下政府预算的根本特性。 公开性 可靠性 完整性 法治性内容 可靠性 完整性 年度性

1、政府预算管理 （2） 部门预算改革 部门预算是一个部门编制一本预算的预算制度。 改革部门预算的支出预算的编制方法。 改革政府收支分类方法。

2、政府采购管理 政府采购是政府为了满足向公众提供公共产品或服务的需要，向私人部门购买产品、工程和服务。 政府采购管理制度是包括政府采购政策、采购方式及采购管理在内的对政府采购行为的总称。 我国《政府采购法》中规定的采购方式有：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价及其他采购方式。其中，公开招标是政府采购的主要采购方式。

3、国库集中收付管理 世界上大多数市场经济国家的财政国库管理制度是建立在以国库单一账户和财政资金集中收付的基础上的，实行规范和高效的财政资金动作方式，即国库集中收付制度。 部门预算、政府采购、国库集中支付，这被称为是我国政府预算改革的“三驾马车”。

㈥ 城市财政管理的发展趋向 1、我国城市公共财政管理面临的形势 城市化进程加快 城市政府职能的转变 城市公共财政运行中的矛盾

2、我国城市财政管理体制改革的基本思路 ⑴加快税费改革步伐，完善税制，规范财政收入体系 ⑵优化支出结构，有效满足社会公共需要 ⑶进一步完善分级财政管理体制，提高城市政府调控能力 ⑷改革支出预算管理制度，提高城市财政资金运行效益 ⑸坚持依法行政、依法理财，不断提高财政管理水平

复习思考题 1、城市经济管理的任务。 2、我国城市经济管理体制改革及历史任务。 3、政府对市场失灵的调控。 4、城市财政管理的职责、作用和特征。 5、城市财政管理的构成。 6、城市财政管理制度 。 7、我国财政体制的沿革。 8、城市财政管理的发展趋向。