第一章 社会保障的制度结构 本章主要内容 社会保障制度的总体框架 中国社会保障体系的项目构成 社会保障制度的相关主体 社会保障思想变迁 第一章 社会保障的制度结构 本章主要内容 社会保障制度的总体框架 中国社会保障体系的项目构成 社会保障制度的相关主体 社会保障思想变迁 现代社会保障实践

一、社会保障制度的总体框架 （一）社会保障制度的概念 社会保障制度是以国家或政府为主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，保障其基本生活的制度。

社会保障制度结构像一切客观物质结构一样，具有整体性、层次性、运动性、相互制约性和功能性。它表现为各种具体的制度安排在排列次序、配置格局、聚集状态、联系方式及其相互作用机理方面的不同特征的分布和组合。

1952年国际劳工大会通过的社会保障（最低标准）公约（第102号）中规定的九类社会保障： 医疗照顾（Medical Care） 疾病给付（Sickness Benefit） 失业给付（Unemployment Benefit） 老年给付（Old age Benefit）

职业伤害给付（Employment Injury Benefit） 多子女家庭给付（Family Benefit） 生育给付（Maternity Benefit） 残废给付（Invalidity Benefit） 遗属给付（Survivors Benefit）

国际劳工组织在1952～1982年期间正式采纳的关于社会保障体系的规范化范畴包括： 社会保险、社会救助、国家财政收入资助的福利补贴、家庭补助，以及储蓄基金，还有为雇主规定的补充条款和围绕社会保障而发展的各种补充方案。

（二）以载体为核心的中国社会保障制度结构 以载体理论为核心的社会保障制度结构包括四大部分：以大企业、小企业联合为载体——主要解决城镇职工及其家属的社会保险问题；以行业协会、社区和劳务派遣公司为载体——主要解决灵活就业人员的社会保险问题；

以非营利组织及社团组织为载体——主要解决城镇和农村贫困人员的社会保障问题；以城镇和农村社区为载体——主要解决农村人口的社会保障问题，及城镇未被覆盖人群的社会保障问题。

二、中国社会保障体系的项目构成 中国社会保障体系的四组成大部分： 社会救助——最低层次的社会保障，保障社会成员的生存需要 社会保险——基本保障，保障劳动者因失去劳动能力从而失去工资后仍能维持基本生活 社会福利——增进城乡全体居民生活福利的高层次社会保障

社会优抚——特殊性质的社会保障，保障为社会做出贡献和牺牲的军人及其眷属的基本生活。 四个组成部分互相衔接、互相补充，构成一个相对完整的社会安全网络。

（一）社会保险 社会保险：是一种为丧失劳动能力或暂时失去劳动岗位的人提供的收入保险计划，由政府举办，强制从业职工在其就业年份里拨出一部分收入缴纳保险税（费）作为保险基金，投保者缴纳社会保险税（费）满一定期限后，一旦由于保险计划规定的原因丧失劳动能力或失去工作岗位而导致收入中断或减少时，即可按照规定领取保险津贴。

社会保险项目主要有：养老保险、残废保险、死亡及遗属保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、疾病和生育保险等。

社会保险是社会保障体系的主体和发展重点。原因在于社会保险覆盖的对象是创造社会财富、决定经济成长的人口群体——劳动者。

社会保险制度的产生、发展与影响工薪家庭生活起伏波动的两个大的周期(生命周期和经济周期)有关。这一规律最早是英国著名社会学家朗特里在1899年进行社会调查时发现的，至今仍然符合实际情况。

社会保险制度有助于减少工人家庭生活由于两种周期导致的波动。它可以实现工人的收入在其自身不同的年龄段之间以及由经济的繁荣和萧条所决定的收入多寡阶段之间的纵向转移；还可以实现由处于顺境中的工人的收入向处于逆境中的工人转移以及收入从子女少的小家庭向子女多的大家庭横向转移；它还可以同其他社会保障项目一道，防止大量赤贫现象的出现，使他们生活的一生和每个经济周期的各个阶段能够相对平衡和稳定。

社会保险所实现的收入再分配是水平式的再分配，带有自助、互助和他助的性质。现代社会保险实质上已成为政府强制性地实施社会政策的一种手段。社会保险基金的规模、筹资方式以及提供保障的方式对储蓄率、就业率以及财政平衡等有相当大的影响。

（二）社会救助 社会救助：解决社会保险所不能解决的那些社会问题的一种保障形式。 其对象是不能正常参加劳动的群体 其标准低于社会保险津贴的标准 其主旨是反贫困 中国的社会救助包括自然灾害救助、城乡贫困救助、扶贫等

（三）社会福利 社会福利：通过免费或低费提供某种生活用品或劳务，给人以实惠和方便，以提高生活质量。 其由四个部分组成：公共福利事业、局部性或选择性的福利措施、员工福利、特殊社会福利。

（四）社会优抚 社会优抚：国家和社会对特定优抚对象——为保卫国家安全而做出贡献和牺牲的军属、烈属、残废军人、退伍官兵及其家属所给予的优待、抚恤和社会褒扬。 旨在有利于保障国家安全和社会稳定。

（五）社会保险与转移支付的差异 社会保险类项目 转移支付类项目 呈对称性 呈非对称性 分配性质 横向再分配 纵向再分配 贡献与收益 补偿依据和标准 因风险发生而得到补偿 因贫困或做出过贡献而得到补偿 管理方式 收支对应的专项基金管理 政府作为财政支出的一个项目管理 共同之处 二者都是由国家和社会对生存发生困难的社会成员提供物质帮助的一种收入再分配的工具

三、社会保障制度的相关主体 社会保障制度主体的三个大类：国家（通过社会保障职能机构）、用人单位和社会成员个人。 客观上存在着各级政府、各个用人单位、社会成员个人等多元利益主体的利益矛盾，要求在社会保障制度的设计上要保持动力结构与激励结构（相对称）、信息结构与决策结构相对称。

（一）政府 政府在社会保障制度结构中具有第一责任人的地位，其原因： 一是政府在社会保障制度运行中扮演着执行主体的角色 二是政府对社会保障财务负有最后的（并非完全的）责任 三是政府在社会保障中的主要功能是筹资功能，而不是组织和管理功能

四是正确理解政府的兜底功能。 政府兜底是为了确保消费者的利益，维护社会安定与团结。但同时也会对社会保障机构形成一种不可置信的承诺，从而导致预算软约束，削弱了社会保障机构加强管理的积极性。

（二）企业与各种社会组织 企业与各种社会组织在社会保障中的义务是按规定缴纳社会保障费，为本单位劳动者办理社会保障的参保手续，缴纳社会保障费用。

社会保障费用以企业或各种社会组织为单位缴纳，可以降低筹资成本；依托现有的各种社会组织，也可以大大降低政府的组织成本；以企业或各种社会组织为单位进行集体参保，可以克服逆向选择，而且可以促使企业加强内部监督，从而抑制道德风险，降低了工伤事故的概率，同样可以把经验费率引人医疗、失业等保险中，使企业内部来监督其成员小病大养等行为。

（三）社会成员个人 社会成员个人，尤其是劳动者个人以劳动求生存、求保障、求其生活和保障水平不断提高的利益追求，是社会保障制度运行的主要动力。 劳动者以包含社会保障在内的劳动报酬最大化为其行为目标。

社会成员个人在社会保障中的权利： 在丧失劳动能力，或遭受到自然灾害及丧失劳动机会、失去生活来源时，享有按照法律规定向社会保障机构申请领取社会救助、享受社会保险及其他待遇的权利； 享有要求提供社会保障政策咨询及其他服务事项的权利；

享有就与本人有关的社会保障争议提出仲裁或者提出诉讼的权利； 享有监督社会保障机构及其工作人员有关工作状况和行为的权利； 同时，也负有缴纳社会保障费的义务。 工会作为劳动者利益的代表，应当在社会保障决策中具有一定的发言权和参与决策权

四、社会保障思想变迁 （一）中外早期社会保障思想 中国早期朴素的社会保障思想，可以追溯到2000年多前的春秋战国时期。 国外对社会保障的认识最早出现在古代的巴比伦。 西方早期的社会保障思想与当时西方空想社会主义思潮的兴起密切相关。

（二）福利国家论 直接促进现代意义上的社会保障制度的形成和发展的是西方的“福利国家论”。 最早宣传“福利国家论”的是19世纪70年代统治德国经济学界的新历史学派，其主要代表人物有施穆勒、阿道夫、布伦坦诺等人。

（二）福利经济学与国家干预理论 阿赛·庇古的理论以“基数效用论”作为其研究的出发点。 福利之所以会因收入分配均等化而增大，其依据是货币的边际效用随数量的增加而递减。这一论点为后来的“福利国家”理论和社会保障政策的实施提供了依据。

约·梅·凯恩斯的国家干预理论 凯恩斯本人并不属于社会改良派，但他的主张对于社会保障制度和福利国家理论发展有着极为重要的影响。 凯恩斯提出的充分就业、最低工资立法、累进税制、清除贫民窟、改革教育、限制工作时数、兴建公共工程设施等措施和福利国家论不谋而合。

社会保障水平“适当”与否的测定标准： 社会保障费用支出要与国家生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应 即社会保障基金能够在精算基础上实现长期和短期的收支平衡

社会保障的主要矛盾经常是需求大于供给的 原因： 一是制度设计方面往往有先天性缺陷 二是社会保障制度运行中往往面临诸如人口老化、市场变化、生活费指数提高等难以控制的因素

（四）对福利国家思想的批判 除了上述支持福利国家的理论外，也有学者对于福利国家的建立持反对意见，最具有代表性的是英国经济学家哈耶克和诺贝尔经济学奖获得者米尔顿·弗里德曼。

五、现代社会保障实践 （一）现代社会保障制度的产生 现代意义上的社会保障制度首先在德国产生。 继德国之后，从20世纪初到30年代开始，奥地利、丹麦、挪威、意大利、英国、法国等欧美大部分国家以德国社会保险计划为典范，同时又相互参照，先后在工伤、疾病、养老、失业保险等诸多方面通过了立法。

目的 一是为了维护国家安宁和社会稳定，缓和阶级矛盾，发挥社会保障“社会稳定器”的作用。 二是为了赢得民众的支持，增加政府的权威和巩固政府的统治。

（二）社会保障制度的多样化发展 从第二次世界大战之后到20世纪70年代中期为社会保障制度的快速和多样化发展阶段。

社会保障制度的多样化发展，包含了四重含义： 一是世界上建立社会保障制度的国家急剧增加，制度类型多样化； 二是社会保障制度的覆盖面和受益范围进一步扩大； 三是社会保障项目构成趋于体系化、网络化； 四是社会保障支出的绝对值及其占国民生产总值的比重显著增加。

这一阶段社会保障制度发展的基本特征 其一，建立社会保障制度的出发点由解决劳资纠纷、缓和劳资矛盾转向构筑社会功能体系。 其二，社会保障的实施对象和覆盖范围由主要面向特定阶层和行业劳动者、工薪收入者向惠及全体公民的国民保障转变。

其三，社会保障建立在制度化的基础之上。 其四，保障项目从零星分散的单项保障向全面体系化方向发展。 其五，社会保障已成为一个独立的社会分工体系。

1、调整性改良 调整性改良是指在不改变原有制度模式的条件下，对一些具体政策措施的小修小补，诸如： （1）提高退休年龄、延长享受待遇的所需的最低缴费年限。 （2）提高缴费率和缴费基数、取消缴费的收入界限（包括最低缴费收入和最高缴费收入）、降低计发保障津贴的基数等。

（3）推行公共福利事业“私有化”、“市场化” ，如：美国限制社会保险公共项目的扩张，把部分政府的福利支出转为由私人企业和社会团体承担。 （4）扩大养老保险基金的投资范围，增加基金增值的效率。

2、结构性改革 结构性改革主要是指在不改变原有制度的主体地位的前提下，对现有制度架构进行较大幅度的改革，使其结构和系统功能得以更新和创新。 主要形式是缩减原有现收现付制的规模，增强自愿性或强制性的企业年金计划、自愿性个人储蓄养老计划的比重，使制度结构逐步由单一制度结构向多层次制度结构的方向发展，国家、用人单位和工人共担责任。

3、根本性改革 根本性变革是指由一种制度模式转换为另一种模式。 第一种形式是把传统的现收现付制推倒重来，实行完全的个人账户积累制度。其代表是以智利。 第二种形式是由公共管理储备积累模式转变为现收现付模式。

（四）当今世界主要的社会保障制度模式 社会保障制度经历多次调整与变革并发展至今，已形成了比较稳定的四种制度模式：福利型、保险型、强制储蓄型和国家型社会保障制度。

四种社会保障制度模式虽有差异，但也有共同的基础性结构特征： 一是强制性，即社会保障作为一种政府行为，由国家立法，强制实施； 二是基金性，即按照大数法则，筹集建立社会保险基金，合作互济、分散风险； 三是保障性，即扶持弱者，保障基本生活，维护社会稳定。

1、保险型社会保障制度 以德国、美国、日本为代表 基本特征：权利与义务相对应；贯彻“选择性”原则，强调待遇与收入及缴费相联系；费用由个人、单位和政府三方负担；以保障基本生活水平为原则；强调公平与效率兼顾。

2、福利型社会保障制度 主要在北欧和一些发达国家实行。 基本特征是：全民保障；实行“收入均等化、就业充分化、福利普遍化、福利设施体系化；社会保障资金来源于国家一般性税收，实行广泛而优厚的公共津贴制度，财政负担沉重。

3、强制储蓄型社会保障制度 以新加坡、智利为代表 一种以新加坡为代表的国家采取公共管理方式，其核心是政府集中管理和运营基金； 另一种以智利为代表的国家采取私营管理方式，其核心是由企业或个人自主选择养老基金管理公司，这些私营养老基金管理公司竞争运营基金。

基本特征是：建立个人账户，雇主和雇员的缴费全部计入雇员的个人账户；缴费确定型的支付方式；个人账户积累的基金实行市场化的投资营运，投资回报率直接决定退休养老金和其他保险待遇水平。

4、国家保障型社会保障制度 第二次世界大战后，中国、东欧前社会主义国家都相继建立起了国家保障型的社会保障制度。

上述四种类型社会保障制度模式从其所体现的责任归属来看，福利型和国家型社会保障制度主要强调政府的责任；保险型社会保障制度突出政府、企业和个人三个方面的共同责任；强制储蓄型社会保障制度则更强调个人责任。

（五）我国社会保障制度的发展沿革 我国社会保障制度的发展可以分为三个主要阶段： （1）计划经济时期（1951-1978）。 （2）改革开放时期（1978-2006）1978年，中共十一届三中全会召开后，中国进行改革开放。 （3）全面建设时期（2006—）2006年中共十六届六中全会从构建社会主义和谐社会的战略高度，明确提出到2020年建立覆盖全民的社会保障体系。

（4）社会保障立法 在我国社会保障制度改革和发展的同时，我国的社会保障立法也在提速。