第七章：土地使用規劃 邊泰明

規劃與開發 規劃不等於開發 規劃與開發分開缺點？ 規劃與開發合併優點？

英國立法例之沿革 英國自產業革命以後，城市的發展就相當迅速，但由於缺乏計畫與管理，許多大城市中貧民窟蔓延，住宅擁擠，環境髒亂的情形亟待改善，英國政府不得不注意都市的問題。 1909年－住宅及城市規劃法(Housing and Planning Act)，英 國始有都市計畫法規。 1919年－聯合城市規劃法(Tount Town Planning Act) 1925年－城市規劃法(Town Planning Act)，將都市計畫與住 宅事務分離。 1932年－城鄉規劃法(Town and Country Planning Act)，將 住宅的範圍擴大到全國土地。 1947年－制定發展權國有化的城鄉規劃法(Town and Country Planning Act)

英國規劃制度之內涵 政府戰後重建計畫的一個重要的需求，為依據裁量政策而正確使用土地。（GB White Paper 1944） 英國制度是最容易敘述的，因它是單一（中央集權）的：即國家法律於全國施行，而且是強制性的。 規劃政策以提高公共利益為出發點。 很少關心個人財產權：公共的利益凌駕個人財產權之上，而且通常不會給付任何報償。 對民眾參與有嚴格的限制。 在發展權國有化的前提下，採開發許可制：即所有的開發需要地方政府事前核准－無條件同意、有條件同意和拒絕。

中央政府之權限 中央政府：包括英格蘭的環境部、威爾斯的威爾斯郡及蘇 格蘭的蘇格蘭郡。 有責任確保地方政府實行法律及土地使用規劃政策。 對地方政府施行廣泛的控制。 中央政府有權控制地方政府借貸，甚至對地方可課的稅設上限規定。 地方法令需中央同意始能合法生效。 Byrne提供了一個可顯示中央控制程度的顯著案例：在1990年，數議會對禁止狗在公園的條款，未能取得中央政府的同意，而不生效力。雖然是一個平凡的例子，卻顯現出中央政府能實行控制的範圍。

英國政府結構 國會 內閣 環境部門 稽查員 地方官員 郡議會 大都會區郡/ 倫敦地方會議＊ 區自治會 大都會區行政區/倫敦行政區會議 大都會區郡/　倫敦地方會議＊ 區自治會 大都會區行政區/倫敦行政區會議 ＊　１９８６年４月１日廢除

英國計畫體系 非都會區 都會區 結構計畫 Structure plan 發展計畫 Development 地區計畫 Local plan 行動計畫 Action plan 行動計畫 Action plan

結構計畫（一） 結構計畫 功能 1、係就地方規劃機關管轄地區範圍內由郡議會於參考中央區域計 畫策略（Regional Planning Strategy）後，以土地使用和環 境保育觀點，擬訂區內土地使用與開發之政策與計畫，並須經 環境部審核同意，故為策略性計畫。 2、屬於策略性的敘述文件，其中所有圖示都只是示意性質的。 功能 　1、說明全國和區域的政策。 2、建立目標、政策及一般建議。 3、為地方計畫提供計畫架構。 4、提供開發管制的方針。 5、提供協調的基礎。 6、提供計畫過程主要爭論與對策給大臣並公告。

結構計畫（二） 結構計畫（Structure Plan）”是屬於廣泛性政策陳述 。 包含事項：地方政府的政策及需經國務卿同意發展區及限制區的提議。而此提議，或許會被整體或部分修正，甚至被全盤拒絕。 屬原則性的計畫，且受中央政府的監督。 政策內容係以籠統的文字來表達:即無法轉化為詳細的圖示。 結構計畫為地方計畫有關細節性實行之架構。這些大略描繪出地方規劃當局對於當地開發或其他土地使用的建議…包括了當局認為適合改善實質環境及管制交通的方法。

結構計畫（三） 當城鄉規劃法於1990年被強化施行後 結構計畫的功能在於陳述地方政府的規劃當局之政策及在開發和其他土地使用層面的總體建議。 包含實質環境的改善及管制交通等方法。 應侷限於政策及結構重要性的總體建議且應將下列情形列入考量: 1、現行有關於整體地區的經濟規劃及發展之政策。 　2、為實行結構計畫的提議而可能獲得的資源。 3、其他例如國務卿可能指導他們列入考量的事項。

英國綠帶政策

英國限制發展區空間分佈圖

地方計畫（一） 地方計畫 功能 由郡規劃機關或地區規劃機關擬訂，無須環境部審核同意。 1、依結構計畫做更詳細的規定。 　1、依結構計畫做更詳細的規定。 2、提供地方更詳細發展管制的細節。 3、提供公私部門開發土地協調的基礎。 4、在公告前確定地方規劃基礎。

地方計畫（二） 地方計畫應在結構計畫的架構下所準備，而且因為結構計畫為國務卿所同意，所以有關地方計畫的詳細說明則應留給地方政府。 顯示出法令之下所表現的核心價值觀，也就是中央政府只能關心策略性議題，而地方政府則賦予對地方事項的責任。

開發許可制(一) 開發定義 開發種類 1、從事工事：建築活動、土木工程活動、採礦活動、 依1971年城鄉規劃法第22條第1項之規定，所謂開發，係指在地中、地表、地下、地上從事建築、土木工程、採礦或其他工事，或對土地、建物之任何使用的實質改變。 開發種類 1、從事工事：建築活動、土木工程活動、採礦活動、 其他工業等。 2、變更使用：即對土地（由農地變更為住宅用地）或 建物之使用有實質的改變者。

開發許可制(二) 開發許可制之內涵 1、所有的開發需要地方政府事前核准。 2、核准之種類：無條件同意、有條件同意和拒絕，而且具有強烈的 執行力。 3、地主可能因強制命令被迫取消不被同意的開發，即使牽涉拆除新 建物。 4、停止公告通常伴隨著強制通告，即對於違反規劃管制的開發或延 期開發給予迅速終止。 5、法院於此制度下幾乎沒有角色可以扮演。只有當傳言地方當局違 反規劃法令的條款時，才會介入其中。 6、被拒絕規劃許可的申請者（或者被賦予法律義務的許可之申請 者），可以向國務卿上訴，而上訴者只能為原先的申請者。

開發許可制(三) 開發許可制之配合措施 １、開發計畫（Development Plan） ２、原則性的分區劃設 ３、全國皆適用一套開發許可制 　２、原則性的分區劃設 　３、全國皆適用一套開發許可制 　４、計畫與管制部門合一 　５、不受僵化分區之約束 　６、私人利益的顧及 　７、重視社會公平 　８、民眾積極扮演環境保護者的角色

小結 英國的規劃制度係採開發許可制（planning permission） 1、是一比較尊重市場機制的管制辦法 2、強調管制制度的彈性，但是政府扮演主導的角色。 3、地方政府掌握很大的行政裁量權，在相當的幅度內可准許或拒絕 開發行為的申請 4、一般的方式是地方政府在下列條件下對土地開發或使用變更申請 案作准、否或附帶條件的決定：結構計畫、地方計畫、各種中央 或地方的政策、標準等。 優點： 1、有彈性，在合理的審核標準之下市場的功能易於發揮，使資源的 利用合理化 2、公部門的規劃權威比較強勢，相關的計畫易於落實。 缺點： 政府的裁量權相對擴大，比較難以監督，故須有一些配合條件─透明而易於監督的審核過程與標準、強大的民意監督、大量具備優秀專業能力與良好操守的公部門規劃者。

我國計畫體系

台灣地區現行計畫體系圖(未有國土計畫法) 國土綜合開發計畫 區域計畫 部門計畫 都會區計畫 國家公園計畫 縣市綜合發展計畫 非法定計畫 法定計畫 都市計畫 非都市土地使用計畫 事業計畫

使用分區內各種使用地變更編定原則表 說明：一、「×」為不允許變更編定為該類使用地。 二、「＋」為依本規則規定辦理變更編定為該類使用地。 資料來源：土地使用變更作業手冊（2006）

我國都市計畫法

都市土地使用分區管制法令架構 都市計畫法 都市計畫法台北市施行細則 都市計畫法台灣省施行細則 台北市土地使用分區管制規則 都市計畫定期通盤檢討實施辦法 都市計畫法台北市施行細則 都市計畫法台灣省施行細則 台北市土地使用分區管制規則 都市計畫土地使用分區管制要點 都市計畫法高雄市施行細則 高雄市土地使用分區管制規則

都市計畫法歷次修法主要內涵 國外規劃理念 修法 空間 管制 徵收價格 公共設施保留地財產權 審議權 私人財產權 美化運動 （1890） 台灣都市計畫令 1936 1939 都市 Zone 市價 區域規劃運動 1964 區域 Zoning 公告現值 5-10年 環境規劃運動 1973 10-15年 公私合營理念 1988 公告現值 (+40%) ∞，但得申請為臨時建築使用 自行擬訂細部計畫(財產權賦予) 永續經營理念 2000 市價(土地徵收條例) 增收土地之使用期限（91年） 環評水保等聯合審查（91年） 土地建物違規使用之處罰（89年） 公私土地交換（91年） 全球化思潮 2002 非必要公共設施用地變更為其他使用 審議權下放縣政(細部計畫) 聯席審議(環評、水土保持) 審議時效(60天內完成） 新區域主義 與公有非公用土地交換；容積移轉 變更捐獻土地、樓地板或代金

都市計畫法民間自擬或變更細部計畫規定沿革 國外規劃理念 修法 尊重市場機制 備註 美化運動 （1890） 台灣都市計畫令 1936 1939 區域規劃運動 1964 第22條：允許土地權利關係人申請自擬細部計畫。 第24條：允許土地權利關係人自擬變更都市計畫。 環境規劃運動 1973 第24條允許土地權利關係人配合當地分區優先發展計畫的申請自行擬定或變更細部計畫並應附具事業及財務計畫。 公私合營理念 1988 永續經營理念 2000 全球化思潮 2002 新區域主義

開發 建築法 環境影響評估 山坡地開發建築管理辦法 水土保持法

我國開發許可

開發許可意義 開發許可，係指為促進土地有效利用，由申請人檢具相關資料徵得目的事業主管機關同意籌設後，再檢具開發計畫向直轄市、縣（市）主管機關申請許可，經審查核准並負擔義務之土地利用管理制度。

我國土地開發許可制度之演變 草創時期 我國國土計畫體系區分為受都市計畫法管制的都市土地，以及受區域計畫法管制的非都市土地兩種。 為有效管制非都市土地，區域計畫法施行細則第13條及第15條第1項，將非都市土地區分為10種分區及18種使用地，以期在既定分區及使用地管制導引下，對非都市土地作出合理以及有效能的使用。因此，我國傳統的土地管理制度係採由上而下的土地使用分區管制制度。

我國土地開發許可制度之演變 72年內政部為防止山坡地開發災害一再發生，遂依建築法第97條之1訂定「山坡地開發建築管理辦法」。規定山坡地開發建築，應由開發者檢具相關文件向直轄市、縣(市)建築機關申請開發許可，非經地方政府審查並取得許可者不得開發；而且地方政府為審查開發計畫，應會同有關單位及專家學者組成委員會審查。 從此非都市土地之使用管制，除傳統由上而下的土地使用管制外，也允許由下而上的開發許可制度。

我國土地開發許可制度之演變 變革時期 80年3月6日內政部修正「非都市土地使用管制規則」時增列第12條，規定編定為某種使用地之土地變更編定為他種使用時，申請人擬具之興辦事業計畫應經前後目的事業主管機關之核准。變更編定面積在10公頃以上者，變更後目的事業主管機關在核准興辦事業計畫前，其土地使用計畫應先徵得各該區域計畫擬定機關之同意。從此，開發許可的審查權由地方政府轉移至中央政府及精省前的台灣省政府。

我國土地開發許可制度之演變 完備時期 83年5月27日及同年12月30日立法院通過「水土保持法」及 「環境影響評估法」，我國開發許可制之整套運作模式全然形成。 都市計畫部分，自83年起亦陸續函頒都市計畫工業區檢討變更、農業區變更使用、工商綜合區及媒體事業專用區審議規範，允許申請人依都市計畫法第27條第1項第3款為適應國防或經濟發展之需要，或第4款配合中央或省市興建重大設施之規定辦理個案變更。據此，都市計畫之土地亦有開發許可之精神。

我國土地開發許可制度之演變 內政部85年5月23日修正「非都市土地使用管制規則」第12條，將原10公頃應提各該區域計畫委員會審議之規定，修正為依目的事業性質，定其應提各該區域計畫擬定機關同意之面積。 但因審議機關逐漸增多，審查時程冗長，使的許多開發案無法順利推動。因此行政院在85年核定「重大投資計畫認定標準及非都市土地使用變更審議流程」，規範土地使用變更審議流程應於1年內完成，並於86年間推動併行審查制度，及責成經建會於87年擬定「非都市土地使用變更作業手冊」，供政府部門及投資人參考。

我國土地開發許可制度之演變 為進一步建立明確、合理之土地開發審議機制，行政院於89年3月20日核定「改進土地使用變更審議機制方案」，其中規範各主管機關應配合修正相關法規，以進一步簡化土地變更審議流程。 90年3月26日除將非都市土地使用管制規則原第12條條文移列為第11條，即非都市土地申請開發為鄉村區、工業區、特定專用區達一定規模以上時，應辦理土地使用地分區變更外，並將變更應提區委會審議之內容移列至同規則第14條規定。 未達一定規模者，則依同規則第27條第1項規定逕行申請變更編定。

我國土地開發許可制度之演變 嗣因該方案中，各主管機關應修訂的法令包括區域計畫法、非都市土地使用管制規則、山坡地開發建築管理辦法、非都市土地開發審議規範、水土保持法施行細則、都市計畫相關審議規範等已相繼完成，經建會遂在92年重新編列土地使用變更作業手冊，並納入都市計畫土地變更的相關規定。 開發許可之作業方式都市土地與非都市土地略有不同，但就整個審議流程，可由地權、地用、變更及建築等不同層面，區分為土地規劃階段、開發審議階段、辦理變更階段及建築許可階段，其中主要牽涉的主管機關包括了土地、環保、水保及目的事業等，以下謹將非都市土地的辦理程序加以摘述。

分區管制與開發許可比較 土地使用分區管制 開發許可制 比較項目 精神 政府功能 管制辦法 透過對地用的外部不經濟之管制以確保環境品質及私有財產的價值 透過對環境的控制以追求公共利益與最佳的都市發展模式 政府功能 基本上只是一消極的地用管制者，由於是警察權的行使者，所以也有相當的權力 是一比較積極的環境發展的規劃、引導者與決策者有強勢的影響 管制辦法 將管制地區明確劃分為不同性質的使用區，將使用活動按環境外部性分組;僅容許特定的使用組進入特定的使用區，並管制使用 政府事先擬定的計畫僅是原則，開發行為須視其規劃品質、環境外部性及可能的回饋，而自地方政府取得許可

分區管制與開發許可比較 美國 英國 分區管制 → 彈性分區管制 單一分區 ← 開發許可 彈性度 低 中 高 政府干預度 中高 中低 政府對開發的裁量權 市場尊重度

內政部審查非都市土地開發許可流程圖（山坡地） 申請人 規 劃 目的事業主管機關 同意籌設 開 發 許 可 申請人 目的事業主管機關轉 送水土保持規劃書 目的事業主管機關 轉送環評書圖文件 縣市政府受理與查核資料 農委會水土保持 規劃書審議 環評主管機關審查 環境影響評估 內政部區委會審查 土地使用計畫 內政部核發開發許可 縣市政府公告開發許可 目的事業主管機關 轉送水土保持計畫 辦 理 變 更 水土保持主管機關 審核水土保持計畫 縣市政府雜項執照審查及 地政單位土地異動登記 建 築 許 可 縣市政府建管單位建築許可

縣市政府審查非都市土地開發許可流程圖（山坡地） 申請人 規 劃 目的事業主管機關同意籌設 申請人 開 發 許 可 目的事業主管機關 轉送水土保持規劃書 目的事業主管機關 轉送環評書圖文件 縣市政府查核基本資料 縣市政府水土保持單位 審查水土保持規劃書 縣市政府專責審議小組 審查土地使用計畫 環保主管機關審查 環境影響評估 縣市政府核發開發許可 公告開發許可 目的事業主管機關 轉送水土保持計畫 辦 理 變 更 水土保持主管機關 審核水土保持計畫 建管單位雜項執照審查後 地政單位土地異動登記 許 可 建築許可

都市計畫山坡地個案變更審議流程圖 申請人自擬計畫 規 劃 目的事業主管機關同意 縣市政府收件及公展 目的事業主管機關 開 轉送環評書圖 發 許 可 目的事業主管機關 轉送環評書圖 縣市政府都委會審議 及轉報核定 環評主管機關 環評審查 目的事業主管機關轉 送水土保持計畫書 內政部都委會核定 變 更 縣市政府公告實施 縣市政府水保單位 水土保持計畫書審核 建 築 許 可 公共設施興闢完成 移交縣市政府 縣市政府建管單位 建築許可