财政风险： 经济合作与发展组织的 最佳实践 经济合作与发展组织经济部，道格拉斯·萨瑟兰（ Douglas Sutherland） Disclaimer: The views expressed in this document are those of the author, and do not necessarily reflect the views and policies of the Asian Development Bank (ADB), its Board of Directors, or the governments they represent. ADB does not guarantee the accuracy of the data included in this document, and accept no responsibility for any consequence of their use. By making any designation or reference to a particular territory or geographical area, or by using the term “country” in this document, ADB does not intend to make any judgments as to the legal or other status of any territory or area. 财政风险： 经济合作与发展组织的 最佳实践 经济合作与发展组织经济部，道格拉斯·萨瑟兰（ Douglas Sutherland） 第六届中国-亚行知识分享论坛：深化PPP 2014年11月25-26日，北京

PPP的优势 精心设计的项目 按时，且在预算之内 创新（从业务捆绑阶段开始） 社会资本方的专业技能（融资/项目管理） 生命周期法（维护） 基于产出的方法

PPP在时效性、施工成本和质量方面胜过TIP，但交易成本更高 无充分数据 时效性，如按时/按照预定截止日期完工 14 1 2 施工成本，如项目按照或低于预算完工 12 3 运行成本，如项目按照或低于预算运行 7 5 完工工程质量，如项目遵守规范、符合创新等 10 4 交易成本 根据表3-PPP在时效性、施工成本、运行成本和完工项目质量方面胜过TIP。但PPP交易成本比TIP高。但是根据下文讨论，PPP的运行成本也不容乐观。

PPP 依旧仅为补充方式 2011年财政年，公共部门的基础设施投资量（包括政府部门和社会 资本的资产总值之和）中，PPP占百分比为多少？ 澳大利亚 >10% - 15% 韩国 >5% - 10% 奥地利 无PPP 卢森堡 加拿大 >1% - 3% 墨西哥 >15% 捷克共和国 >0% - 1% 新西兰 挪威 >3% - 5% 爱沙尼亚 南非 芬兰 西班牙 德国 瑞典 匈牙利 瑞士 意大利 英国 15% 18个国家具备充分信息，可以说明PPP占公共部门基础设施投资（包括公有和私有成分的总资产价值。）的百分比。在18个国家中，5个国家报告其不具备PPP。其余国家中，8个国家报告PPP占公共部门基础设施投资为5%或以下（见图7）。表1中包括特定国家的参考信息。英国PPP占公共部门基础设施投资百分比最高，超过了15%。 本调查于2012年6月-8月进行。向中央预算机构和相关机构的高级官员发放了调查问卷，囊括了经济合作与发展组织中的所有34个成员国，也包括两个强化合作伙伴（巴西和南非）。在接受调查的36个国家中，有23个国家有所响应。响应国家包括：澳大利亚、奥地利、巴西、加拿大、捷克共和国、爱沙尼亚、芬兰、德国、匈牙利、意大利、日本、韩国、卢森堡、墨西哥、荷兰。新西兰、挪威、斯洛伐克、南非、西班牙、瑞典、瑞士和英国。 P. 伯格 和 I. 霍克斯沃斯. 《资本预算和采购方法》. 经济合作与发展组织下一年(2013)

经济合作与发展组织原则 三大首要注意事项 制度框架 物有所值 预算透明 全程参与

有效能力建设的特征 创建一个连贯、清晰和可预测的法律/监管框架 确保可获取PPP专业知识 确保PPP项目具有潜在价值 保证项目准备质量水平 建立与社会资本的对话；需求和限制 从相对简单的项目起步，步步为营 拟定项目计划 2014年高级PPP官员会议制定了此PPP使用范围扩大所需的适当特性清单。但是，此程序自始至终均需明确考虑财政风险。

政府部门的薄弱之处 财政实力 按可用度付款 可行性缺口付款 或有负债 重新谈判 合同条款 担保 最终贷款提供方

项目筛选 基础设施/战略规划 充分进行成本-效益分析 “去政治化” 预算影响 与其他方法相比，保证实现物有所值 为政府部门“尽职调查” 项目筛选，避免偏向PPP（现金流量基础和预 算外）

经常应用物有所值测试，但PPP尤须如此 表13 一般情况下，贵政府对预定资本项目是采用绝对物有所值 评估（如：成本效益分析）和（或）利用生命周期法（净现值） 的相对物有所值评估（如政府部门比较值）？（选择相关性最 高的选项） 伯格和霍克斯沃斯（2011）报告称，总体而言，大多数国家的PPP与TIP相比，遵守更加严格的物有所值规范。本文件所进行的调查证实了这一发现（见表13）。所有PPP项目中8个国家遵循绝对物有所值评估（如成本效益分析），但是所有TIP项目中只有5个国家遵守此规范（这五个国家与上文8个重合，为芬兰、匈牙利、德国、墨西哥和英国）。超过标准的TIP项目中有7个国家遵守物有所值评估，而且，TIP项目中9个遵守绝对物有所值规范的国家只选择了特殊项目。 问及若物有所值并非关键因素，还有其他什么因素很重要时，调查数据显示，TIP和PPP项目的政治意愿/利益为重要因素。对于TIP和PPP项目，另一个相对重要的因素为项目是否构成长期基础设施开发计划的一部分。然而，除上述之外，表14中显示，只有少数国家在物有所值分析表明项目不具备财政可行性时，仍会开始执行项目（如，以净现值衡量）。

项目所需技能社会资本比政府部门更容易随时提供 运用PPP模式的原因不尽相同 以下各项是否令PPP比TIP更具吸引力？ 项目产生的债务为政府资产负债表外 项目需要高水平经常维护 项目要求高水平服务交付绩效 项目所需技能社会资本比政府部门更容易随时提供 是 5 10 12 否 9 2 有时 4 6 无回复 3 总计 21 P. 伯格和 I. 霍克斯沃斯. 《如何达到物有所值》. 经济合作与发展组织预算编制期刊，2011年第一期，

预算透明 向议会说明PPP的实质 尽量公布合同条款 包括随后的合同变更 减少预算外的诱因 会计处理 与财政政策联合发力 担保困难

评估财政影响 PPP报告 –涵盖整个政府部门 中长期预算， 年度PPP/特许经营与或有负债报告 这些将如何影响财政空间？ 资产负债表内或外，补充附件、独立总结文件 中长期预算， 涵盖项目周期内合同约定付款，包括终止合同成本 证明PPP符合长期财政战略规划 说明债务/偿债情况 年度PPP/特许经营与或有负债报告 量化或说明 这些将如何影响财政空间？

政府部门是否应当说明新建基础设施项目在其 现有预算范围内，且在项目开始前需要中期资 源分配？ 支付能力：说明项目符合预算和中期规划 政府部门是否应当说明新建基础设施项目在其 现有预算范围内，且在项目开始前需要中期资 源分配？ 信息： 一个项目或者项目组合，若与政府支出相关，则可称为可支付；若为PPP项目或其他交付形式项目，可适用政府跨期预算约束。 在初始支付能力测试的情况下， 确立一个项目是否具备支付能力，也意为确定项目是否必须与政府预算周期同步，因而需要明确程序进行此测试。 尤其是，支付能力不仅仅表明纳入来年预算，因为一个项目至少需要纳入政府部门中期预算范围（参阅雅各布斯2009:8-9）。显而易见，项目最好完全由使用费支付，而非政府收入，需要就使用方支付使用资产的能力和意愿进行评估。

由于PPP具有长期义务且灵活性有限，可能需要大量 财政空间。因而需要进行政府预算可承受性分析. 对财政空间的影响具有持久性 由于PPP具有长期义务且灵活性有限，可能需要大量 财政空间。因而需要进行政府预算可承受性分析. 2011年11月，英国 签订的所有PFI 项目 的项目总单位费用（百万英镑） 英国财政部，《已签署的PFI 项目列表》http://www.hm-treasury.gov.uk/ppp_pfi_stats.htm

中央预算机构（CBA）应评估潜在风险，并 监控问题项目 采购机构、 CBA和PPP单位应具备必要技能 数据收集以便后期采购使用 预算执行–关键事项 预算执行的主要负责单位为采购部门/机构 中央预算机构（CBA）应评估潜在风险，并 监控问题项目 采购机构、 CBA和PPP单位应具备必要技能 数据收集以便后期采购使用 应在政治层面向公众绩效信息。 预算执行报告应包括PPP和特许经营

财政风险最小化：合同签订 签约能力 强化法律和监管框架 设立中央支持单位 咨询独立机构 合同条款 技术和需求变化迅速或很难预测时，不适用

财政风险最小化：重新谈判 常见投机行为问题 合同： 作为最终的服务提供方（provider of the last resort），社会资本寻求增加成本开支范围和 提高使用费用削弱政府谈判地位 合同： 允许重新谈判时，明晰条款 对社会资本债务设限 规定如何分担需求上线和下限风险 降低计划和环境许可的不确定性

其他教训 吸取经验 建立事后审查和反馈 最高审查机构应对PPP评估 鼓励竞争 公开招标和确定项目库 不注重质量十分危险，又是重要的成本支出

道格拉斯·萨瑟兰， 经济合作与发展组织经济部 Douglas.sutherland@oecd.org 谢谢 道格拉斯·萨瑟兰， 经济合作与发展组织经济部 Douglas.sutherland@oecd.org