第三章 公共选择 选择（决策）是经济学永恒的主题。一个社会要选择稀缺资源在公共产品和私人产品间配置的比例，也要选择在不同公共产品间配置的比例。 与市场通过价格机制配置资源不同的是，由于非排他性及其免费搭车问题的存在，公共产品本身并无直接的市场价格，也无从通过市

市场提供，这就为公共产品供给效率的经济学分析提出了重大的挑战。 市场失效是财政介入的逻辑起点。然而，市场失效并不意味着政府就一定会成功。为此，政府能否有效配置资源，能否有效履行其职能，还必须对公共产品供给的财政这一非市场决策机制及其背后的政治过程进行分析。

第一节 公共选择与公共选择论 一、公共选择 所谓公共选择（public choice），指的是与个别私人选择相对应的集体选择的概念。它指人们通过政治过程来决定公共产品的需求、供给和产量，从而把个人偏好转化为集体决策的一种机制或过程，它是对资源配置的非市场决策机制。 公共产品的供给和公共部门的资源配置机制，与市场资源配置机制有着重大区别。

市场资源配置机制是简单而有效的价格机制。对公共产品而言，由于其非排他性和非竞争性的特性，决定了个人不愿真实显示自己的偏好，也不存在市场价格体系去揭示个人的偏好，由此使得建立在私人选择基础上的市场过程的失效，必须通过政治程序将个人对公共产品的偏好转换成集体行动来实现。这种机制和程序就是公共选择。 公共选择理论要研究的，就是公共选择问题，即对非市场决策的政治过程进行研究。

方法论上的个人主义、经济人假设和交易政治构成了其研究方法论的三要素。 公共选择理论采用的方法却是经济学的方法论。因此，公共选择论（Public Choice Theory）可以定义为对非市场决策的经济学研究，即把经济学运用于政治科学的分析（缪勒 1999 P4）。 二、公共选择研究方法论 由于公共选择论是研究政治的经济学，采用的是经济学的方法论，因此，它是在坚持主流经济学的经济人假设、个人主义方法论基础上，将其应用于政治交易过程的分析。 方法论上的个人主义、经济人假设和交易政治构成了其研究方法论的三要素。

（一）方法论上的个人主义 这是在方法论上与集体主义相对应的方法，这种个人主义的方法论认为，个人的行为决策是一切社会行为的起因，应从个人的角度来分析包括政治和经济在内的一切社会行为和社会现象，将个人的偏好和决策作为经济学分析的出发点和基石。 在公共选择论看来，理性的个人是决策的基本单位，集体行动不过是由单个个人行动组成的，公共利益也不过是个人利益和偏好的汇总和表达，因此集体决策或公共选择最终分析

基点，必须落实在政治过程中单个的个体——投票者（选民）、政治家、官僚等的决策分析上。 （二)经济人假设 经济人假设是经济学最基础的假设前提，即现实中的人是利己的、理性地追求自身效用或利益最大化的。 在公共选择论看来，个人在政治过程中也是经济人。不论是在经济市场上还是在政治市场上，他们的行为动机都是一样的。 在对选民行为、政治家行为、官僚行为和利益集团行为的分析中，经济学假设都得以坚

持，从而实现了经济方法在政治领域中的运用并使得经济理论具有内在的一致性。 （三）交易政治观 公共选择论认为，资源配置和人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。 在政治市场中，选民、利益集团相当于经济市场中的消费者（需求者），政治家和官僚相当于经济市场中的生产者（供给者），人们通过相当于货币的“选票”来交易，并选择能给他们带来最大利益的政治家、政策法律等公共产品。

因此政治活动和经济市场活动一样，本质上也是个人出于自利动机而进行的交易活动，都是利益的交换。 经济市场与政治市场上交易的实质性差别主要在于，个人在追求并实现其各自不同利益时所处的条件和手段上。在政治市场上，个人偏好显示和加总与经济市场相比，存在更大的困难。公共部门中官僚所受的约束，要比在私人企业中的经理所受的约束松弛得多，等等。

在公共产品决定的公共选择过程中，个人只能通过投票选举代表，然后由代表们去投票决定公共预算，即公共产品的供应及其税收的来源与水平。 三、公共选择下的财政决策在公共选择下，个人对公共产品的偏好是通过投票来表达的，进而形成决策并转化为行动，由此决定了财政决策的主要问题和困难。 在公共产品决定的公共选择过程中，个人只能通过投票选举代表，然后由代表们去投票决定公共预算，即公共产品的供应及其税收的来源与水平。 公共选择下的财政决始终面临两个问题： （一）偏好的显示问题 即每个个人对公共产品的评价，如何通过有效的机制将其真实地表达出来。

偏好显示问题虽然有投票机制作为人们对公共产品的偏好表达机制，但这一机制未必能充分和有效发挥作用。 由于效用在各人之间的不可比较性或偏好强度的不同，不等于该项目的总收益一定会超过总成本，从而也未必是有效率的。 即使单个个人有机会充分表达自身的偏好，个人也未必能真实地将其偏好表达出来，其中主要的原因可能有：

（1）如果人们要承担的公共产品成本取决于自己所显示的对公共产品的评价，就很可能隐瞒真实的偏好以少负担成本。 （2）在与投票有关的信息成本较高，而自己一票无关紧要下，可能放弃投票从而不主动显示自己真实偏好，这被称为“理性的无知”。 （3）投票交易等策略性的行动的存在，会使个人对具体公共产品的偏好显示不真实。 （4）政治过程的结果所反映的，可能不是大多数社会成员的利益，而是特殊利益集团的利益，即少数可能战胜多数。

公共选择下财政决策所出现的这种问题，在私人产品的私人决策下是不可能出现的。 （二）偏好的加总问题 即当每个个人对公共产品给予不同评价，并显示出其不同偏好时，如何将这些观点集中起来进行权衡，以形成最终的决定并在最大程度上反映选民的意愿。 偏好加总问题由于个人之间的偏好和愿望不一致，在提供什么样的公共产品、提供多少上存在着利益的冲突，因而需要有一套协调的，将不同偏好下的信息汇集起来作出决策的

机制，即实现偏好的有效加总机制。 在民主社会下，偏好的加总机制也就取决于投票规则下的决策机制。如一致同意规则，多数票规则等，其中简单多数票规则又是最常用最常见的偏好加总规则。 公共选择的理论分析表明，再有效的投票制度，也无法实现将每个人偏好完全真实地显示并进而无扭曲地加总，来满足这一条件从而实现完全的帕累托效率。 经济学家认为，在一定的投票规则下，如果社会成员能就公共产品的供给量及相应的税收分摊达成协议，就意味着实现了政治均衡。

第二节 财政决策机制 公共产品提供的财政决策，是由作为非市场决策的公共选择决定的。在西方现代民主制度下，主要有直接民主制和间接（代议）民主制两种。 直接民主制指集体决策中所有相关利益的人都能直接参与投票决策的制度。在直接民主制下，个人或选民可以通过投票直接表明自己对特定财政决策的偏好。

直接民主制的这种集体决策形式，在一些国家少数重大事项的决策中得到了应用。如根据中华人民共和国《村民委员会组织法》，我国农村村民委员会的组成人员，也是由村民直接投票选举产生的。 一、 一致同意规则 所谓“一致同意规则”（unanimity rule），也称为“一致性规则”，指的是一项决策或议案，须经全体投票人一致赞同才能通过的一项投票规则。

一致同意规则实质上实行的是一票否决制。这就意味着一致同意的规则，是能保证实现“帕累托最优”的规则。 尽管具有参与者权利平等、避免免费搭车等优点，但在现实运用中，一般只能局限于少数场合，而难以成为财政决策的普遍规则，其原因主要在于决策交易成本太高。 一个好的投票规则，应该使得决策成本和外部成本两者之和最小。

外部成本+决策成本 外部成本 决策成本外部成本 K 投票人数 图3-1 一致同意与多数同意的效率

“一致同意是好事，但却非常昂贵”。一个降低决策成本的显而易见的方法，就是降低“同意”的百分比，这样就会降低决策成本。当然，与此同时却会提高外部成本——即那些不赞成该决策的人，也要承担这一决策的成本如纳税等。因此，一个好的投票规则，应该使得决策成本和外部成本两者之和最小。如图中的K处，总成本最小，可实行K人多数同意的规则。

二、多数同意规则 所谓“多数同意规则”（majority voting rules），也称为“多数投票规则”，是指一项决策须经半数以上人赞成，才能获得通过的一种投票规则。多数投票规则的实质，是“少数服从多数”。由于一致同意规则很高的决策成本，使得多数同意规则成本在实践中最为普遍运用的投票规则。 多数同意规则，又分为简单多数票规则和比例多数票规则。最基本最常用的规则，是简单多数票规则。

多数同意规则的优点，在于与一致同意相比决策成本相对小，容易作出决策。但它也存在很多不足，主要表现在： （1）存在多数人强制现象（多数人暴政）。这就是前文所说的外部成本。 　 （2）与一致同意规则相比，单个参与者的选择行为不再具有决定性，影响个人参与投票的积极性，最终影响真实的偏好显示。 　 （3）存在多种结果的可能。 “投票悖论”，即无法得出明确的均衡结果，而与投票次序有关。　

（4）无法表达偏好强度。个人只能排列出对不同议案的偏好顺序，但无法反映出偏好的强度。这可能在总体上产生无效率的结果，并同时可能产生投票交易行为。 三、 投票悖论 一般情况下，多数同意规则会导致均衡结果的出现。例如三个投票人甲、乙、丙对公共支出中的三种方案A、B、C，有如表3-1所示的三种偏好顺序投票，B方案总会最后获胜，这一相同的结果与投票顺序无关。

达成均衡下的投票者偏好 图3-2 投票人 偏好 甲 乙 丙 第一 第二 第三 A B C

然而，多数票规则并不都能产生稳定的均衡结果。只要改变偏好结构和投票顺序，结果也会随之改变。最终的结果只是依赖于投票顺序。 虽然单个个人的偏好是一致的，但在多数票规则下却得不出一致的集体偏好。这种现象称为投票悖论（paradox of voting），由于它最早是由孔多塞发现的，所以又称孔多塞悖论（Condorcet’s paradox）。 投票悖论只在备选方案超过两个时才有可能发生，在只有一个或两个备选方案时，多数票规则是可以获得投票均衡的。

出现投票悖论的消费者偏好 图2-3 投票人 偏好 甲 乙 丙 第一 第二 第三 A B C

投票悖论出现的可能性大小与投票人数和备选方案数有关，投票人数越多或备选方案越多，出现投票悖论的概率就越大。 四、 阿罗不可能定理 美国经济学家阿罗在1951年提出了著名的“阿罗不可能定理，他的结论是：“如果我们排除效用人际比较的可能性，各种各样的个人偏好次序都有定义，那么把个人偏好总合成为表达社会偏好的最理想的方法，要么是强加的，要么是独裁性的。”阿罗认为，在民主社会中，一个集体决策规则应满足如下条件：

1．理性条件 这实际上涉及到了个人偏好的完备性与可传递性。首先，完备性意味着，对于可供选择的两个方案X和Y，每个社会成员总可以说出他的偏好：或者X优于Y，或者Y优于X，或者X与Y无差异，三者必居其一。其次，个人偏好的可传递性意味着，如果在三个方案X、Y和Z可供选择的情况下，某个人如认为X优于Y，Y又优于Z，那么可以推出他一定认为X优于Z。

2．帕累托最优 如果每个成员都认为X优于Y，那么集体选择的结果也应该是X优于Y。 3．无限制域 也称为“无约束域”、“非强加性”。任何单个个人选择的自由是不受限制的，即允许个人持有任何可能的偏好顺序，而社会偏好顺序是从所有可能的不受限制的个人偏好顺序中推出来的，而不是靠限制个人偏好顺序的范围来获得的。即社会福利函数不应是强加的。

4．独立性 指不相关备选的独立性。如果在两个方案之间进行表决，那么决策的结果只仅仅取决于集体成员对这两个方案的偏好，而与其他方案无关。例如，如果决策只是在X和Y两个方案之间进行表决，那么，其他方案如Z就是与此决策不相关的方案。决策的结果只取决于社会成员对X和Y的偏好，而社会成员对X与Z之间或者Y与Z之间偏好的变化，并不会影响到他们对X和Y的偏好和选择。

5．非独裁性 不存在任何个人（或一部分人）代替其他人选择的可能性，即任何个人（或一部分人）都不能把他的偏好强加于人并形成社会偏好。 应该说，上述五个假设条件是相当合理的，应被认为是民主社会集体决策下普遍接受的合理条件。但遗憾的是，阿罗通过数学证明了，在至少存在三个备选方案的情况下，并不可能存在一个能够满足上述五个条件的任何集体决策规则。这就是阿罗不可能定理。

布莱克在1958年提出了，通过适当限制个人偏好顺序，可以产生一种均衡的投票结果，摆脱孔多塞的投票悖论，从而引出单峰偏好和中间投票人定理。 阿罗不可能定理的存在，使得社会福利函数变得虚幻，意味着政府不可能充分代表民意。这样，政府的财政职能就是提供公共产品以满足公共需要的看法，就是武断的了，因为连公共需要什么尚无法确知。这就否定了社会福利函数的存在。 五、单峰定理和中间投票人定理 布莱克在1958年提出了，通过适当限制个人偏好顺序，可以产生一种均衡的投票结果，摆脱孔多塞的投票悖论，从而引出单峰偏好和中间投票人定理。

研究表明，投票悖论的出现，与投票人的偏好结构有关。在投票人的偏好都是单峰偏好的情况下，投票悖论就不会发生，在多数票规则下将出现一个均衡的结果。 所谓“峰”，指的是在投票人的偏好顺序中最受偏好的从而效用最高的一个点，该点所有相邻的点的效用都低于它。假如投票人离开这个最受偏好的“峰”点之后，其他方案的偏好程度都依次降低，则称其为单峰偏好（Single-Peaked Preferences）。它好比是只有一座山的山峰一样。

如果效用没有依次降低，即投票人离开“峰”点之后，其效用先下降后上升，出现了第二峰，则称之为双峰（或多峰）偏好。布莱克还进一步证明了，当所有投票人的偏好都是单峰的情况下，在多数同意规则下，投票均衡的结果将是中间投票人的方案获胜。 所谓“中间投票人”，指的是在所有投票者中偏好居中的那个投票人，即一半投票人对某方案的偏好比他强，而另一半比他弱。

中间投票人定理并不是在任何情况下都成立。它是以投票人具有单峰偏好为前提的。因此，中间投票人定理是在单维下，即只在一种公共产品不同数量之间进行选择时才成立的。如果投票人面临的是多维选择，则无法获得投票均衡。

第三节 财政决策主体行为 在民主制度下，间接民主是更为普遍的决策方式，即通过广大选民投票选举出少数人作为代表，由这些代表对备选方案进行表决，然后由政府（官僚）进行实施，提供公共产品，因此存在较为复杂的主体行为及其相互关系。这些行为主体，主要有投票人（选民）、政党和政治家、官僚、利益集团，等等。

一、选民行为 按公共选择论的经济学研究方法，选民也是在个人成本-收益分析下，追求自身效用的理性的经济人。个人无论是作为经济市场上的消费者，还是政治市场上的投票者，这一行为方式和行为动机是一致的。 虽然在政治市场中把个人称为选民，但在投票中他同样是追求自身利益最大化的，只会投票给能够给他带来最大利益的政治家。

理性的选民也可能选择不投票。不论选民选择投不投票、投什么人的票，都取决于他投票的期望收益与潜在成本间的比较，并在此基础上追求他期望效用的最大化。 二、政治家与政党行为 政治家是他所在的那个政党的代表或领袖。政治家的责任是代表选民进行决策。 政治家由议会议员、立法委员、政府首脑等形式组成。 传统的政治理论假定，政治家代表着公众选民的利益，为公共或社会利益而行事。但公共选

择论认为，这并不是政治家（政党）的行为模式。 1、不同个人或集团的利益常常存在着冲突，并持有不同的政见。 2、政治家也是经济人，不能相信一个人在经济市场上是个追求自身利益的经济人，而到了政治市场上则会自动地追求社会利益。象消费者追求效用最大化，生产者追求利润最大化一样，政党和政治家追求的是政治支持最大化。这种政治支持最大化，最直接和最具体的体现，就是追求获得选票最大化。

3、政治家和政党在其政策决策中将遵循多数票原则，执行的是能给他带来更多选票的那种政策。既然现实中政策的制定和决策的作出，是以赢得更多选票而制订的，那就并不必然以社会资源的有效配置为目标。 4、政治家的行为或政党的纲领，往往要充分利用中间投票人定理而不是走极端，任何走极端的政策都容易使当选概率下降。由此解释了在西方多党制下，为什么随着时间的推移，各政党在施政纲领上有趋同的趋势这一现象。

2、官僚的目标是权力，这如同厂商的目标是利润一样。用追求公共机构权力的最大化来解释政府机构及其官僚的行为，是有其合理性的。 三、官僚行为 如果把政治市场上的选民视为公共产品的需求者，那么供给者就是政治家（议员）和官僚（官员）。政治家通过投票表决来订立法律制度和预算方案，但具体计划的实施和公共产品的具体提供，则是要通过官僚系统来执行的。也就是说，官僚们的行为将影响公共产品供给及其效率，最终会对政治均衡产生影响。 1、官僚的行为首先取决于其目标。 2、官僚的目标是权力，这如同厂商的目标是利润一样。用追求公共机构权力的最大化来解释政府机构及其官僚的行为，是有其合理性的。

C(G） B(G） 价格 B(G） C(G） O G* Gb 公共产品产量 图3-4 官僚预算最大化模型

价格 Gb G* C(G） d e c b B(G） G* Gb 公共产品产量 图3-5官僚预算最大化模型

图说明了这一问题。设预算规模B是公共产品产量G的函数：B＝B（G），公共产品的成本也是产量的函数：C＝C（G）。预算本身可代表公众对公共产品的评价。因此，B/(G)作为边际收益函数，代表了公众对公共产品的边际评价、边际价值，其向下倾斜。从社会公众角度看，公共产品产量的最佳供给应在边际收益B/(G)和边际成本C/（G）相等的产量水平G*上。因此，决定了最有效率的产量及其相应的预算规模。

因为在这一点上，边际社会收益等于边际社会成本，使得社会获得abe面积最大化的总剩余。但在尼斯坎南官僚模型下，追求预算最大化的官僚会力求把公共产品产量增大到Gb，从而最大化了预算规模。这一无效率产量水平与最有效率产量水平相比，将造成图中阴影部分面积dce大小的效率损失。 为什么公众会允许官僚生产Gb，而不是有效率的G*呢？ 主要原因在于信息不对称。

3、尼斯坎南（Niskanen，1971）最早在公共选择的框架内研究了官僚行为，认为权力等目标最终取决于官僚所控制的资源，即预算规模的大小。作为经济人的官僚以预算最大化为直接目标。 四、利益集团行为 个人对其偏好的表达和利益的实现，除了通过投票来表达之外，还可以有多种实现途径。通过组成利益集团，对包括选民行为、政治家行为和官僚行为在内的政治过程施加相应的影响，就是其中之一。

所谓“利益集团”（Interest group），又称“压力集团”，指的是具有共同利益目标而组织起来的，并试图对公共政策施加影响的团体。 这些集团的组织，可以是严密的，也可以是松散的。由于现实社会中利益结构的复杂性和多重性，一个人可以分属于不同的利益集团，并在不同场合扮演不同角色，而表达自己的利益诉求。 现实地看，利益集团是公共选择中的重要角色。出于自身利益最大化动机，具有共同利益基础和目标的个人组织起来，以集体的力量来影响公共选择的结果，从而实现个人利益最大化，就

成为一种合理的选择。也正因此，个人利益的实现途径，似乎表现为促进他们具有共同利益基础的集团的组成。 按照传统利益集团理论的观点，具有共同利益的个人或企业组成的集团，通常具有进一步增进这种共同利益的倾向。 传统利益集团理论进一步认为，由不同利益方向的人组成的为数众多的，具有不同利益目标的利益集团，对于政治过程和社会利益具有积极作用。在数量众多的利益集团的相互作用下，将会产生一种让全社会满意的均衡结果。

与传统利益集团理论对利益集团在公共选择过程中给予正面评价迥然不同，在奥尔森看来，利益集团或多或少都具有再分配的目标，利益集团采取集体行动的目标，都是为了争取重新分配社会财富，而不是为了增加社会总产出，因此都是“分利集团”。分利集团的活动将降低经济效率，对长期经济增长造成影响。对此，奥尔森（1999）甚至将其上升到了决定国家兴衰的高度。

寻租理论占有重要地位，并常常与利益集团的行为分析联系在一起。 五、寻租理论占有重要地位 1、寻租在公共选择论中的地位 寻租理论占有重要地位，并常常与利益集团的行为分析联系在一起。 “租金”（rent）或称“经济租，原指一种要素所有者获得的收入中，超过这种生产要素的机会成本的剩余。租金之所以存在，根本上在于供给缺乏弹性所致。 例如，由土地所有权垄断而产生的地租，拥有某项专利或专有技术给所有者或企业带来的超额利润，等等。

2、租金的产生和存在有两个方面的来源 （1）在价格制度中自发形成的。在垄断价格中，人们对租金或超额利润的追求行为，往往被称为“寻利”。 （2）通过政府管制而人为形成的。通过政府的各种干预形式，如政府颁发许可证、配额、特许经营权、批文等，人为地创造出一种供给缺乏弹性的稀缺资源。人们对政府管制行为下而人为产生的租金称为“寻租” 。 3、 “寻租”与“寻利”的区别 寻利是生产性的活动，是正常市场竞争机制

的反映，其作用是降低成本和鼓励开发新产品新技术， 人们自发寻利的结果会增加社会福利。而寻租活动则是一种非生产性活动，这时的租金来源于政府干预和管制而带来的人为创造的租金。这种租金的存在并不是新价值的创造，而是利益的重新分配和财富的转移。 哪里有管制，哪里就会有租金；哪里有租金，哪里就会有寻租活动。寻租活动往往表现为特定利益集团通过游说政治家、政府，以获取某种垄断权或特权。

（1） 寻租如同盗窃，盗窃本身只是财富的转移，但由于盗窃的存在，用于盗窃和防盗、反盗所耗费的社会资源，就都构成了无谓的损失。 （2）利益集团寻租活动要花费大量时间、精力进行游说、公关，甚至不惜采用蒙骗、贿赂等手段。用于寻租的资源，原本可以用于生产性的活动。 （3）由于利益的冲突性，有利益集团寻租存在，就会有相应利益集团避租活动的存在。即“避租”。

避租活动同样造成社会资源的虚耗。 （4）为了对付寻租者和保证官僚的廉洁性，需要专门的反贪污贿赂机构及其活动，同样是寻租带来的资源浪费。 （5）不论是配额、许可证等的数量管制，还是定价、关税等的价格管制，政府管制都会使生产者和消费者的损失，大于特定利益集团的租金收益。 这种无谓损失，构成寻租活动的社会成本。

价格 pm L R pc MC O D 数量 图3-6 寻租的部分社会成本

第四节 政府失效 现代市场经济是混合经济，私人部门的市场活动会存在市场失效，公共部门和财政决策在决策过程中也同样会存在政府失效。 第四节 政府失效 现代市场经济是混合经济，私人部门的市场活动会存在市场失效，公共部门和财政决策在决策过程中也同样会存在政府失效。 所谓“政府失效”，或“财政失效”，联系到政府职能和财政职能，可以表述为政府行为或财政决策过程不能有效地配置资源，或在公平和稳定职能上不能很好地发挥作用。

不论是采取直接民主还是间接民主制，公共选择无法反映全体社会成员的真实偏好，使财政决策从一开始在源头上就发生了扭曲。 一、政府失效的原因和表现 1．财政决策规则导致的无效率 不论是采取直接民主还是间接民主制，公共选择无法反映全体社会成员的真实偏好，使财政决策从一开始在源头上就发生了扭曲。 具体从投票规则来看，无非有一致同意规则和多数同意规则。除非所有社会成员都参与投票，并且一致同意，才能完全反映所有社会成员的偏好，才是有效率的。但问题则在于，一致同意规则的高决策成本导致其实际上的无效率。就多数同意的投票规则看，虽然减少了决策成本，

但相应造成了外部成本，即造成多数人对少数人的强制。投票悖论和阿罗不可能定理还表明，能完全满足民主原则，具有完美效率的决策规则和公共选择机制是不存在的。 即使存在政治均衡的结果，按决策规则作出的财政决策实际上也并不是公共利益的反映，顶多如单维选择下反映的只是中间投票人的偏好而已。 2、财政决策过程的无效率 即使每个选民都真实无误地显示出其偏好，财政决策过程中各行为主体的利益冲突，使得公共产品供给上严重扭曲进而导致无效率。

（1）从政治家和政党的行为看，他们以追求选票最大化为目标，更多时候可能只反映部分选民（如中间投票者）的偏好，甚至可能使有些小集团在影响公共决策中占了上风，这就导致政治家的决策违背了大多数人的意愿，而成为少数人组成的利益集团的利益工具。 （2）就政府官僚的行为看，即使政治家能忠实地成为公共利益的代表，但由于政治家决策与官员具体实施间信息的不对称，信息成本和监督成本的存在，使得通过预算及其立法程序对官僚行为的控制和监督变得困难，因而很

难阻止财政预算规模的扩大倾向，由此使得公共产品的供给出现低效率。公共支出的不断膨胀，是财政实践中的客观现实。 利益集团的分利行为和寻租行为实际上造成了大量社会资源的虚耗，构成了公共选择过程中财政决策的成本。更为严重的是，政治家和政府官僚往往沦为某些特殊利益集团的代言人，被其寻租行为所控制，这就将使公共利益受到严重的扭曲和侵害。

公共选择及财政决策中的特殊性，是造成低效率的重要原因。 3、决策特殊性造成的无效率 公共选择及财政决策中的特殊性，是造成低效率的重要原因。 公共选择和政治决策过程本身，并不存在一种像竞争性市场机制那样有效的偏好显示和加总机制，这是导致难以实现最优决策结果的根本困难之处。 公共产品由政府直接供给的决策机制与竞争性市场机制存在区别。这些区别构成了政府失效的重要原因：

（1）政府机构事实上是一个垄断组织，并不存在提供同种公共产品的竞争，缺乏竞争会降低公共部门的效率。这就是“X非效率”理论。 （2）与企业家追求利润最大化不同，官僚们并不追求利润最大化，政府机构也不以盈利为目的。因此，就不具备努力降低成本的激励，由此使得公共产品供给成本总是过高。 （3）公共产品通常不具有市场价格，与私人部门生产的私人产品之间并不具有可比性，在信息不对称下政治家和社会公众很难对公共部门的产出效率作出合理评价。

二、 政府失效的矫正 对于政府失效的纠正，公共选择论主要着眼于引入竞争机制和强化宪法控制这两个方法。前者主要是公共选择理论中芝加哥学派的观点，后者主要是公共选择论中弗吉尼亚学派的主张。 1．引入市场竞争机制 这种观点和方法，可以称为“重新创造市场”。芝加哥学派认为，以往人们只注重用政府的力量来弥补市场失效，但同时还可以用市场的力量来弥补政府失效，即在政府这一非市场运作中引入市场竞争性因素，由此起到改善政府功能纠正政府失效的目标。

尼斯坎南提出了在公共部门间恢复竞争的对策： （1）在行政机构之间引入竞争。传统的行政改革无法改变服务于某种特殊需要的旧有上下层机构的格局，因而无法消除预算支出膨胀的低效率。解决的办法是在机构之间重建竞争机制。比如允许若干办事机构就完成某些工作提出相互竞争的预算，预算主管部门从中选取报价最低者，就可以降低成本。 （2）重构公共部门的激励机制。私人部门之所以能以利润最大化为目标从而表现出效率，关

键在于建立了经理人对企业利润的分享机制，从而有降低企业成本的激励。因此，他认为，为避免政府机构和官僚的低效和浪费，可以建立起类似的激励机制。如分享成本节余，对表现好的官员给予事后奖励，对预算盈余实行有限度的自由支配权等。 （3）将私人市场引入公共产品的生产中。他认为，许多由公共部门提供的公共产品，如清理垃圾、消防、医疗等，可以更多地采取公共提供私人生产的方式，靠私人投标制度来引入竞争提高效率。

三．强化宪法约束，完善公共决策规则 在弗吉尼亚学派看来，进行宪法改革，强化立宪规则的完善，对政府权力施加宪法约束，是解决政府失效的根本出路。因为宪法制度是一切制度的制度，是一切决策规则的规则。 布坎南认为，政治活动和经济活动一样，都是在一定规则下进行的。寻租腐败、低效率和不平等等，都能从制度规则上找到原因，并只能通过制度规则的改革来予以完善。由于宪法是根本性的规则，因此，改革和完善的最高阶段，是宪

法改革和强化宪法约束。只有改革宪法制度， 才能有效约束政府权力和政府活动的无效率扩张。 布坎南认为在长期中能对政府构成真正有效制约的，只能是体现在宪法中限制政府征税、发债和货币发行的权力的规则上。

思考题 一、从两种投票规则看，“少数人专政”和“多数人专政”各适用于哪一种？ 二、假定有5个人——甲、乙、丙、丁、戊，他们对A、B、C、D四个方案的偏好不同。要求： （1）参照图1、图2，画出各个人的效用曲线。 （2）通过多数票规则，会有方案被选中吗？如果有，是哪一个？如果没有，请 说明为什么。 三、正在进行区人大代表选举的当天下起了大雨，张三不去指定的投票地点投票，而李四坚

持要去投票以履行自己神圣的公民权利。从理性经济人这一公共选择论的基本假设出发，如何解释这一相反行为？张三和李四效用函数有何不同？ 四、请用本章的公共选择原理说明以下问题：为什么现实中要求少数服从多数？少数服从多数总是有效吗？少数服从多数总是合理吗？人多一定力量大吗？ 五、厦门市对出租车实行营业执照管理。这一制度存在什么问题。假如要取消牌照管理的话，谁将赞成？谁将反对？哪种结果可能性更大？