Chapter 1 台灣老人政策沿革 一、老人福利政策發展階段 二、老人福利服務提供狀況 三、台灣老人福利政策的理念 銀管系兼任講師 王福星 銀管系兼任講師 王福星 Email: fswang@cyut.edu.tw 2019/5/22 老人政策與法規

http://www.youtube.com/watch?v=dSssNn-bTL4 《禮記．禮運篇》講禹以前的社會情況時說： 「大道之行也，天下為公。選賢與能(將賢能之人選為共主)，講信修睦(講究信譽，維護和平)。故人不獨親其親，不獨子其子。使老有所終(老年人有養老的保障)，壯有所用(青壯年有工作做)，幼有所長(小孩子有人撫育)，鰥、寡、孤、獨、廢疾者皆有所養。男有分(職業)，女有歸(婚姻不失時)。貨惡其棄於地也，不必藏於己(產品歸公共所有)。力惡其不出於身也，不必為己(各盡所能)。是故謀閉而不興(不欺詐爭利)，盜竊亂賊而不作(沒有盜賊劫掠)，故戶外而不閉(家家沒有私產，不用關大門)，是謂大同」。 http://www.youtube.com/watch?v=dSssNn-bTL4

一、老人福利政策發展階段 台灣老人福利措施，大都從滿清據台以後才開始，滿清政府的社會福利思想及措施，大都是承襲中國歷代的福利思想與措施。 清朝統治台灣有二百多年，但清朝的福利走向大多以機構收容或災荒救濟為主，老人福利機構都是小規模，提供居住為重心。 日據時代則把小規模的各種福利機構合併為大規模西洋式經營的公立慈惠院，以及其他私立的救濟機構。

一、老人福利政策發展階段 光復以後各地的公立慈惠院改為省立救濟院，仍以收容鰥、寡、孤、獨等不幸國民及貧民救助施醫為重點。 民國54 年民生主義現階段社會政策制定後，臺灣省第一、第二期計畫才陸續以貧民為主，並由院內救濟邁向院外救濟方向發展。 民國61 年臺灣省政府實施「小康計畫」後漸漸重視老、殘、兒童等不幸國民之分類收容與救助。

(一)法治建構階段 (1949年~1980年) 民國38年（1949年）國民政府遷台初期，台灣的社會福利提供相較於日據時期顯得較不積極，只是為了進行社會控制及安定社會秩序，僅有公務人員及軍人的福利需求被視為優先考量的對象，因此被喻為是「社會福利倒退期」或「軍公教福利國」（林萬億， 1991）。 嚴格來說，這個階段並非完全沒有老人福利相關政策制訂及福利服務提供，而是零星分散於軍、公、教相關福利政策及服務摸措施中。

(一)法治建構階段 (1949年~1980年) 民國54年（1965年）頒布「民生主義現階段社會政策」，規定利用部分都市平均地權增收的地價稅及土地增值稅設置社會福利基金，專供辦理各項社會福利措施之用，旨在建立社會安全制度，以保障貧苦病、老弱人民的最低生活水準。 民國65年（1976年），內政部著手草擬「老人福利法」草案。民國69年（1980年）公布實施「老人福利法」，旨在建構老人福利政策的法源依據。老人福利法的公布實施代表老人福利新觀點的開始，也代表老人福利新里程的出發。 老人福利法制建構階段時期，雖然相關的政策立法增加，但是從整體的社會福利預算來看，並未見有顯著的增加，可見相關法令的公布仍免不了有其政治宣示之之意涵。

(二)政策轉換階段~1 1980年代之後，民主運動之活躍逐漸浮上檯面，1986年「民主進步黨」正式成立。 反對黨的成立促使民間社會力量有更寬廣的伸展空間，台灣解嚴開放帶動民主意識抬頭，多黨民主政治型態漸趨成熟，老人福利受到民意代表與學者各界的重視。 伴隨快速的社會變遷，老人安養、養護需求的呼聲不斷， 1991年行政院經建會提出「國家建設六年計畫」：明示全面推廣老人居家服務、居家護理及老人日間照顧等相關福利服務措施。

(二)政策轉換階段~2 民國81年，當時擔任行政院院長的郝柏村代表執政黨明確宣示台灣不走福利國家的路線，他例舉福利國家危機之說，強調福利國家制度並不適合華人圈社會，目的在杜絕民眾對於「從搖籃到墳墓」的福利國期盼（蔡佩珍，1996）。 不過當年(民國81年)年底的立法委員選舉中，「農民年金(老農)」卻成為關注的政見主題。民國82年台灣省縣市長的選舉中，老人年金更成為民進黨候選人的共同競選訴求。 此後，老人成為政黨爭相討好選民的政治候選人有利籌碼，我國的老人福利政策也因此進入轉換的階段，重新考量變遷的社會性條件來審視未來的發展方向與課題。

(三)政策擴展階段~1 「老人年金」議題公開後至老人福利法修訂（1997年）的時期。經歷朝野激烈辯論的福利國論爭最後終究無疾而終。 由於在野黨不敵執政黨不走福利國家路線的堅持，意圖轉為將台灣建設為以「社會保險」為主要架構的社會安全建構福利體系，以促使執政黨無異議地把台灣推向「社會保險國家」的方向。 在兩黨的惡性競爭下，事實上老人福利已淪落為政治籌碼。老人生活津貼的發放曾經引發各界對其妥當性及公平性的爭議，包括各縣市津貼金額的紛亂不一，應該採取普遍性原則或是選擇性原則等都是爭議課題。

(三)政策擴展階段~2 經建會於民國83年進行國民年金的規劃。民國84年3月開始實施「全民健康保險」低收入戶老人的醫療保險費，由政府全額補助。惟針對無法負擔自付部分醫療費用暨看護費用之老人，台灣省政府乃訂定「台灣省辦理中低收入戶傷病醫療、看護費用補助實施計畫」以減輕低收入老人的醫療負擔。 民國86年修訂老人福利法，除了納入各項福利措施及獎助外，著重在老人年齡及福利措施之界定，老人津貼、年金、住宅、保護等需求之規劃以及專責人力等，對於老人的各種服務與保護更具完整性與前瞻性。

(三)政策擴展階段~3 民國86年具體修法內容包括： 為了能配合社會需求，順應世界潮流，降低老人法定年齡為65歲。 增列各級主管機關應設專責單位，並規定老人福利行政人員比例及預算來源。 明定老人福利機構之種類（分為長期照顧機構、養護機構、安養機構、文康機構、服務機購）、範圍及罰則。為充實服務提供，鼓勵民間參與，並許可小型設立且不對外募捐、不接受補助或不享受租稅減免者，得免辦財團法人登記。

(三)政策擴展階段~4 鼓勵三代同堂，增列政府直接興建國民住宅，提供符合國宅承租條件且與老人同住之三代同堂家庭優先承租。 為協助因身心受損致日常生活功能需他人協助之居家老人得到所需之持續性照顧，地方政府應提供或結合民間資源提供下列居家服務：居家護理、居家照顧、家務服務、友善訪視、電話問安、餐飲服務、居家環境改善、其他相關之居家服務。 為保障老人經濟生活，採生活津貼、特別照顧津貼、年金保險制度方式，逐步規劃實施。另外，老人無力負擔全民健保等醫療費用時，地方政府應予以補助。

(四)服務體系建構階段~1 老人福利法修訂後，成立「老人長期照護推動小組」，整合社區老人福利照顧服務資源，以提供整合性、連續性的老人養護福利服務網絡。87年5月通過「加強老人安養服務方案」，採取更多元的服務途徑因應老人問題。這代表政府以長期照顧為重心的老人福利政策方向。 民國87年衛生署提出「老人長期照護三年計畫」，長期照顧服務遂成為老人福利服務重要的一環。 民國91年行政院再次核定「加強老人安養服務方案」，訂定：1.加強老人生活照顧 2.維護老人身心健康 3.保障老人經濟安全 4.促進老人社會參與等四大方案目標。以因應世界潮流，締造健康、尊嚴、安全與快樂之新世紀的老人福利政策，落實政府照顧老人的目標。

(四)服務體系建構階段~2 民國86年修法後，確實讓老人福利的推展有長足進步，建構重要的法源基礎。但是，相關措施的規劃仍未周延妥善、服務提供的落實仍有待加強，以致未能回應因快速高齡化所遭逢的個人及家庭等社會問題。 特別是相關的社會福利行政機構似乎尚未建立充分的支持體系，如設立衛生福利部或福利衛生部等，卻總是無法達成協議終究無疾而終。 在老人福利聯盟為首的民間團體的組織倡導之下，集結專家學者、政府機關代表、老人福利實務工作者與相關老人團體，組成修法工作小組，辦理分區座談會、議題座談會等，檢討近年來老人福利法的執行成效，提出具體修正意見。

(四)服務體系建構階段~3 民國96年老人福利法再次修訂，此次的修法精神，除了將 「聯合國老人綱領」（1991年）中提出的獨立、參與、照 顧、自我實現、尊嚴等5項要點列為老人福利的推動原則。 除上列原則之外，在設計架構中並納入「權責分工、專業 服務」、「促進經濟保障」、「在地老化、社區化服務」、 「多元連續性服務」、「促進社會參與」、「強化家庭照 顧支持」、「強化老人保護網絡」等7大原則，並依此規範 子法修訂方向，以落實母法建立完善的老人福利制度設計。 至此，我國的老人政策才和國際接軌，並邁入一個新的階 段。

二、老人福利服務提供狀況 在前述老人福利政策與制度逐漸建構的帶動之下，相關福利服務的規劃與措施也因應而生，並趨於多樣化發展。 特別是民國86年修訂老人福利法之後，老人福利政策結合稅制、年金、醫療、保健等各項制度全面展開。依內政部的分類，現階段國內老人福利服務措施分成健康維護、經濟安全、教育與休間、安定生活、心理及社會適應、其他福利措施等。

(一)健康維護 包括老人預防保健服務、中低收入老人醫療費用補助及中低收入老人重病住院看護費補助。 預防保健服務乃配合全民健康保險成人預防保健服務項目辦理老人健康檢查。其次，為降低低收入戶（包括老人在內）就醫時之經濟障礙，對於其應自行負擔保險費、醫療費用，由政府予以補助。至於中低收入年滿70歲以上老人的保險費亦由政府全額補助。 為了使老人因重病住院無專人看護期間，能獲得妥善照顧並減輕其經濟負擔，提供中低收入老人重病住院看護費補助，對於中低收入老人每人每日補助750元。

(二)經濟安全 包括低收入戶老人生活補助、中低收入老人生活津貼及中低收入老人特別照顧津貼等。 為照顧末接受機構安置之低收入戶老人生活，每月平均補助每人生活費用。其次，為安定老人生活，提供65歲以上生活困苦無依或子女無力扶養之中低收入老人，且未接受政府公費收容安置者，最低生活費用標準者生活津貼。 為了保障老人經濟生活，針對罹患長期慢性病且生活自理能力缺損，需專人照顧，未接受收容安置、居家服務、未請看護（傭）之中低收入老人，發給中低收入老人特別照顧津貼，以彌補因照顧家中老人而喪失經濟的來源。

(三)教育及休閒 為提昇老人精神生活之豐富性，辦理長青學苑、屆齡退休研習活動，提供老人再充實、再教育機會，協助老人再成長並適應變遷中的社會環境並鼓勵興設老人福利服務（文康活動）中心，提供老人休閒、康樂、文藝、技藝、進修及聯誼活動。 配合老人福利服務需求，老人文康活動中心也成為福利服務提供的重要據點，諸如辦理日間照顧、長青學苑、營養餐飲、居家服務支援中心等。 除此之外，也提供老人搭乘國內交通工具、進入康樂場所及參觀文教設施各項優待措施，鼓勵老人多方面參與戶外活動，以利身心健康。

(四)安定生活 包括居家安養服務、社區照顧服務、機構安養服務。 居家照顧服務方面，提供家務及日常生活照顧服務、身體照顧服務等，使居住在家中老人，仍能享受政府溫情關懷。 社區照顧服務方面，為使老人能在熟悉的社區中得到安養照顧，結合民間單位，辦理相關的社區照顧服務，尤其針對獨居老人或因行動不便而其子女均在就業無法提供家庭照顧之老人。現階段，社區照顧的主要措施包括老人保護、營養餐飲服務、日間照顧、短期或臨時照顧等。 機構養護服務方面，以獎勵、補助及監督的方式，協助立案的老人福利機構提昇服務品質。

(五)心理及社會適應 為增進老人生活適應，於北、中、南三區設置老人諮詢服務中心，開辦「老朋友專線0800228585」0800愛愛(22)幫我(85)幫我(85)”是老朋友專線電話的暱稱。老朋友專線是內政部委託天主教曉明社會福利基金會辦理的。 透過社會上對老人心理、醫療護理、衛生保健、環境適應、人際關係、福利與救助等方面具有豐富學識經驗或專長人士參與，對老人、老人家庭或老人團體提供諮詢服務，協助解決或指導處理老人各方面的問題。 另外，為激勵老人再奉獻學驗專長服務社會，實施「祥和計畫」鼓勵長者籌組長青志願服務隊，以其知識及經驗再度貢獻社會，並充實生活內涵，添增社會溫馨。

三~1、 台灣老人福利政策的理念 就前述各項老人福利服務措施來看，現階段國內老人福利服務措施已致力於多元化的發展。 三~1、 台灣老人福利政策的理念 就前述各項老人福利服務措施來看，現階段國內老人福利服務措施已致力於多元化的發展。 過去著重解決老人的生存問題，而偏重孤苦無依老人的收容安養及貧窮老人的生活補助。如今，也提供一般老人免費身體檢查、醫療訊息及自費安養服務等。 老人福利服務措施的多元化發展，確實更能符合老人群體異質化的發展，確實更有效滿足老人的需求（白秀雄， 1996：62-64）。

三~2、 台灣老人福利政策的理念 從歷史發展及社會變遷的觀點檢視我國社會福利的發展，可以發現影響台灣地區的社會福利支出並不因為經濟成長而有增加（林萬億等1995：31）。 換句話說，若從我社會經濟進步的情況來看，我國的社會福利的進步是緩慢的。社會福利只不過是經濟發展政策的輔助政策，其功能只在維持國民勞動力，促進資本形成，為經濟成長效命罷了。 我國的社會福利是不折不扣的「殘補式」社會福利取向，立基於「家庭主義」、「企業自由主義」的反集體主義觀點的福利理念（莊秀美， 1997）。

三~3、 台灣老人福利政策的理念 過去，政府社會福利服務的實施，一方面強調不宜過度擴張，另一方面考慮因地制宜，而趨向傳統、保守、殘補、片斷的選擇福利，社會福利幾乎被視為等同社會救助，強調以家庭自助互賴、政府最少干預的慈善救助活動。 1980年代以來，由於政治解嚴、政黨政治競爭激烈化、社會上利益團體和弱勢團體的抗爭頻繁化，社會福利服務實施情形才有逐漸開展新貌的趨勢。如像以往保守的實施方式，處處強調經濟發展前提的社會福利服務價值觀，而停留在事後安撫彌補弱勢群體的處置方式，也將越來越難滿足民眾的需求。

三~4、 台灣老人福利政策的理念 我國老人福利服務措施可發現其中隱含的理念與問題如下： 三~4、 台灣老人福利政策的理念 我國老人福利服務措施可發現其中隱含的理念與問題如下： 現有的老人福利措施，絕多為錦上添花，顯少雪中送炭，無法提供真正需要者幫助。 老人福利服務措施著重在配合維繫家庭結構，但政策的背後可能只是在加強運作「養兒防老」的傳統價值，「私化」了老人安養問題，使其回歸各自家庭的責任，減輕老人福利的政府責任比重。 低於貧窮線為依據的生活津貼措施，阻礙老人求助的動機；殘存傳統孝親價值的歌頌，讓政府得以採取殘補式的老人福利政策，逃避保障國民基本社會權的職責。

四、結語 台灣地區工業化及都市化的發展，使得老年人口這個世代在勞動市場上處於相對不利的地位，也使得老人在家庭中的地位下降，國民年金、醫療和長期照顧等制度性的老人福利需求因應而生。 過去「三代同堂」的政策充分反映出「家庭主義」式的社會福利理念，以「道德教條」和「家庭主義」的文化建構，使得老人福利停留在「邊緣化」、「殘補式」的服務。 而所謂制度式的福利僅在保障國家官僚體制內的國民成員，對於一般市民中老人的經濟安全及生活照顧等，則以「家」來美化之，「孝」來讚揚之，成功地阻礙了老人經濟、居住和疾病長期照顧之公共福利發展。

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