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第九章 日本之案例 與我國案例之對照 委辦單位:行政院環境保護署 執行單位:社團法人台灣環境法學會
主 編:郭麗珍/國立臺北教育大學教育經營管理學系教授 陳慈陽/國立臺北大學法律系教授 廖欽福/國立高雄第一科技大學科技 法律研究所副教授 胡博硯/東吳大學法律學系助理教授
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學習目標 認識日本水俣病之事實與爭議 認識日本福島核災之事實與爭議 運用國外經驗與我國案例對照並提出想法 2
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水俣病 起因 水俣(ㄩˇ)病被視為日本四大公害病之一。「水俣」 一詞來自污染事件的發生地:位於日本九州熊本縣的漁 村名稱。1932年時,新日本氮氣公司(現改名為氮氣公 司)在位於水俣的工廠生產氯乙烯與醋酸乙烯,其製 程中需要使用含水銀(汞)的催化劑。由於該工廠任意 排放廢水,這些含汞的劇毒物質流入大海,被水中生物 所食用,並轉成甲基汞(化學式CH3Hg)與二甲基汞 (化學式 (CH3)2Hg)等有機汞化合物。 當人類捕食海中生物後,甲基汞等有機汞化合物通過魚 蝦進入人體,被腸胃吸收,侵害腦部和身體其他部分, 並進而造成生物累積。 3
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水俣病 起因 水俣病實際為有機水銀中毒,分為急性、亞急性、 慢性、潛在性和胎兒性。患者手足麻痺,甚至步行 困難、運動障礙、失智、聽力及言語障礙;重者甚 至會痙攣、神經錯亂,最後死亡,至今仍無有效的 治療法。發病起3個月內約有半數重症者死亡,懷 孕婦女亦會透過胎盤影響腹中胎兒。 環境中生物累積的過程 4
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水俣病 事件經過 1950年,有大量的海魚成群在水俣灣海面游泳,任 人網捕。後來海面上常見死魚、海鳥屍體,水俣市 的漁獲量開始銳減。1952年,水俣當地許多貓隻出 現不尋常現象,例如走路顛簸,甚至發足狂奔,當 地居民稱此為「跳舞病」。1953年1月有貓發瘋跳 海自殺,但當時尚未引起注意,1年內,投海自殺 的貓總數達五萬多隻。接著,狗、豬也發生了類似 的發瘋情形。1956年4月21日,人類亦被確認發生 同樣的症狀,來自入江村的小女孩田中靜子成為第 一位患病者,被送至醫院,病況急速惡化,1個月 後雙眼失明,全身性痙攣,不久死亡。 5
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水俣病 事件經過 死者2歲的妹妹也罹患相同的病症,不久又發現許 多村民也都有問題,這些人一開始只是口齒不清, 但接著走路不穩,最後高聲大叫而死。當時的患者 多為漁民家庭出身,1956年8月日本學者發現水俣 灣海水中有污染物質,研究人員偵察後將矛頭指向 氮氣公司。 這種怪病被稱為「水俣奇病」。此事造成水俣近海 魚貝類市場價值一落千丈,水俣居民由於陷入貧困, 反而大量食用有毒的魚貝,使得災情擴大。該鎮有 4萬居民,先後有1萬人不同程度的患有此種病狀。 6
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水俣病 事件經過 1959年,熊本大學醫學部水俣病研究班發表研究報 告,指出水俣病原因為當地氮氣工廠所排出的有機 水銀,1932年至1966年間有數百噸的水銀(汞)被 排入水俣灣,1959年底,漁民開始向氮氣公司進行 示威抗議,1960年正式將「甲基汞中毒」所引起的 工業公害病定名為「水俣病」。然而,氮氣公司立 即否認此說,認為:它只用金屬汞,不用甲基汞, 因此,不可能是水俣病的來源,工廠不但沒有停止 排放污水,還企圖掩蓋真相,阻撓相關的調查研究, 甚至買通打手,以暴力嚇阻,日本政府於1968年左 右乃確認兩者之間的關係,但這樣的遲誤已造成災 害擴大。 7
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水俣病 事件經過 1966年新潟又爆發水俣病,史稱「第二水俣病」, 這次的禍首昭和電工仍企圖逃避責任,但新潟市民 對昭和公司不負責任的態度極為不滿,展開激烈的 示威抗爭。1967年新潟市民正式向法院提出控訴。 纏訟數年之後,1971年法院終於作成判決,昭和公 司敗訴,要負賠償責任。新潟的受害者又主動與水 俣市的受害者聯手向法院控告氮氣公司,1973年, 法院判決氮氣公司必須立即付出相當於3,200萬美 元的賠償金,被確認為水俣病的患者,可從政府及 新日本氮氣公司取得相關醫療費用。兩年內氮氣公 司一共賠出了8,000萬美元。 8
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水俣病 水俣病的病症 水俣病不是以空氣、食物為傳播媒介的傳染病,也 不是遺傳病。它是一種由於大量食用了被工廠廢水 中的甲基汞所污染的魚、貝類等而引起的甲基汞中 毒。水俣病於1956年5月1日在日本熊本縣水俣市被 正式確定,直到1968年9月水俣病才被國家確認為 是由氮氣公司引起的公害病。(距第一例病患被發 現已過12年) 9
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水俣病 水俣病的病症 水俣病 被攝取進入人體內的甲基汞主要是侵入大腦等神經 系統,引起手腳麻木、顫抖、無力、耳鳴、視野變 窄、聽力困難、口齒不清、動作遲緩等各種症狀。 水俣病發病初期,部分重症患者伴有狂躁瘋癲及昏 迷症狀,甚至發病後僅1個月內就會死亡;另部分 慢性的患者雖然表面上看不出來什麼症狀,但是有 易頭痛、易疲勞、味覺嗅覺遲鈍、健忘等症狀從而 影響日常生活。另外還有一些因母親食用被污染的 魚,魚中的甲基汞也就間接地侵入了胎兒體內,造 成許多先天型殘疾的水俣病胎兒型患者。 10
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水俣病 水俣病患者人數概況 提出水俣病認定申請的人,熊本、鹿兒島兩縣合計 (以下均為兩縣合計數量)約17,000人。這其中已 被正式認定的水俣病患者為2,265人,其中死亡人數 1,447人(截至2001年12月31日止);另外,為救助 尚未被認定為水俣病的患者,根據日本政府1995年 的解決方案,由氮氣公司支付一次性補償金的人數 為10,353人。總之,目前正式被認定受水銀(汞) 影響的患者可推測為12,618人。但是,還存在正式 確認之前死亡、及因死亡後而無法提出認定申請、 醫療事業申請的人及各種原因沒有申請的人,因此 受害人的準確數量至今尚不清楚。 11
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水俣病 類似事件 除了由氮氣公司引發的水俣病之外,1965年,採用 同樣生產技術的昭和電工也被確認為在日本新潟縣 阿賀野川流域引發了水俣病。另一方面,在中國大 陸吉林市的一所乙烯工廠排出的工廠廢水,於松花 江流域引發了水俣病。1980年代第一次確診有機汞 中毒的患者,2000年吉林省政府也公開發表患者的 存在。 據報導,加拿大也有類似水俣病事件的發生。近年 來,亞瑪遜河以及坦桑尼亞的河流、湖泊水的汞污 染對人體的影響也是讓人擔憂的。 12
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水俣病 現今的水俣灣 當時堆積在水俣灣的淤泥水銀(汞)濃度已超過 25ppm。熊本縣花費14年的時間對其進行處理和填 埋,在水俣灣建成了58公頃的填埋地,總費用達 485億日圓。現在水俣灣的水質,就海水的透明度 和污染程度而言,在熊本縣也是屈指可數的清潔海 域之一,可以游泳,娛樂遊玩,不必有任何顧慮了。 熊本縣在1974年為了防止被污染的魚的擴散和消除 縣民的不安,在水俣灣入口處設置了防護網,並在 漁協協助下,對灣內的魚進行捕獲,把捕獲的魚賣 給氮氣公司進行處理。 13
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水俣病 現今的水俣灣 水俣灣內的魚貝類的水銀值在1968年氮氣公司停止 生產乙烯後不斷下降,據熊本縣在1994年的調查, 平均值超過國家暫定標準(總汞0.4ppm,有機汞 0.3ppm)的魚種已不復存在,因此,1997年7月熊 本縣知事發佈了安全宣言,並于同年10月撤去了防 護網。就魚貝類安全性而言,可以說水俣灣的魚類 和其他海域的魚類已經沒什麼兩樣了。 14
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水俣病 現今的水俣灣 防護網撤去後的3年間,每年2次還會對水俣灣的魚 貝類進行水銀值調查,經歷了大規模的環境破壞後, 有關水俣地區的海水和當地居民的健康狀況等相關 的資料,作為水俣病的重要參考資料,有必要廣泛 的傳播,並加以充分利用。 從日本的水俁市立水俁病資料館,可以取得詳細的水俁病相關資料。 15
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水俣病 補償情況與影響 1973年3月,水俣病的審判以患者的勝利而告終, 其後透過談判,患者和氮氣公司於同年7月簽訂了 補償協定。根據此協定,被認定的水俣病患者從氮 氣公司一次性領取1,600至1,800萬日圓的補償金。 除此之外,還必須支付年金、醫療費、護理費、喪 葬費、溫泉治療費、針灸費等費用。另外從氮氣公 司設立的基金利息中支付嬰兒補助、護理補助、喪 葬典禮、按摩治療及門診交通費等費用。 16
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水俣病 水俣病的省思 水俣病是因為排出的工業廢物中的化學物質污染了 水,人類又再食用被水污染的魚所引起,同時人與 人之間的對立也隨之產生。
透過這個事件,可以學到作為生命之源的水和食物 是多麼重要,大家更應意識到,這些從家庭和事業 單位所排出的垃圾,都不該成為損壞我們藉以生存 的大自然的東西。 17
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水俣病 水俣病的省思 大量生產與大量消費雖然使我們的生活變得方便而 豐富,但是我們也因此被廢氣、農藥和食品添加劑 等各種各樣的有害物質所包圍,面臨著環境和健康 被破壞的危險。從水俣病的例子可以說明,人類是 受害者也是加害者,應當要加以覺醒。 水俣病也在教育我們,不要破壞自然,生活中時刻 牢記著賴以生存的大自然的恩惠,經常考慮人們與 河川、海洋間的關係以及食物的安全性,減少家庭 垃圾及產業廢棄物,積極推動回收再利用,密切關 注著地區的環境問題,不管是誰皆應該勇敢地面對 這些環境問題。 18
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水俣病 水俣公約 2013年1月19日聯合國環境規劃署宣布,就具有法 律約束力的《水俣公約》達成協議,將首度著手採 行系列措施控管劇毒重水銀(汞)的使用,並降低 釋出到環境中的水銀(汞)排放量,期能減抑對全 球自然生態與人體健康構成重大威脅的水銀(汞) 污染。 日常所使用的照明光源含水銀(汞),若不加以回收處理對環境的危害非常大。行政院環保署已將廢日光燈(直管)列入應回收物品,資料圖片來源:環保署廢照明光源回收宣導網。 19
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水俣病 電池也是屬於重度污染的製品,可以多加使用充電電池,避免電池的消耗污染。購買時也請多選擇可回收標章的產品。 水俣公約 公約規定將逐步淘汰多種日常生活中用到的水銀 (汞),比如體溫計和若干螢光燈等,規範領域包 括:水銀(汞)的供給與交易、水銀(汞)在工業 生產過程與產品中的應用、降減傳統小規模金礦業 水銀(汞)排放相關措施、減抑發電廠與金屬製造 業水銀(汞)排放相關措施等。UNEP表示,公約 可望在三至五年內生效;此公約命名為《水俣公 約》,旨在藉由1950年代日本熊本縣水俣市發生的 史上最慘重水銀(汞)中毒事件,給予世人警惕。 20
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水俣病 水俣公約 水銀(汞)被世界衛生組織列為十大危害人體健康 化學物質之一,它會釋放到大氣、土壤、河川與海 洋之中,極易經由食物鏈尤其是海鮮進入人體。水 銀(汞)中毒會造成腦部、神經系統、心血管、消 化器官與免疫系統損壞,也會導致腎臟與肺臟功能 衰竭,最嚴重會讓人喪生。水銀(汞)尤其會對胎 兒與發展早期的嬰兒造成重大的危害。UNEP在此 次《水俣公約》第五輪國際談判展開前曾發布一份 報告,警告開發中國家的人民暴露於水銀(汞)的 危害與日俱增,健康與環境面臨的風險相應升高。 21
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水俣病 水俣公約 過去一個世紀,海洋表面受水銀(汞)污染程度倍 增;而亞洲是全球水銀(汞)排放最嚴重的地區, 幾乎達全球每年水銀(汞)排放量的一半,主要出 於當地近幾十年來快速工業化,尤其中國大陸更是 舉世最大水銀(汞)排放國,占全球人為的汞排放 量高達三成。此外,非洲與拉丁美洲地區的金礦業 以及燃煤火力發電廠也是水銀(汞)排放大宗。據 人權觀察組織估計,全球每天有將近1,300萬人在 小型金礦中毫無保護的接觸水銀(汞),其中包括 很多童工,他們是水銀(汞)傷害最直接的受害者。 22
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福島核災 背景 2011年3月11日,日本因地震緣故引發大海嘯,在 日本海嘯發生後的第二天,福島第一核電廠運轉中 的三座機組,在海嘯後因為冷卻系統故障而爐心熔 毀,核電廠爆炸,造成車諾比之後最為嚴重的核災 事故,俗稱為「311事件」。根據媒體報導,監測 到福島電廠附近的輻射劑量已達1,015微西弗/小時; 據研判,發生爆炸的原因應該是海嘯後發生的停電, 造成冷卻系統故障,核反應爐溫度過高,造成爐心 融解,過程中產生的氫氣引爆所致。 23
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福島核災 災害未擴大之因素 福島核災未擴大的原因,有分析指出:
福島核電廠設置於日本東海岸,倘若如福井縣大飯核電廠、新潟縣柏崎刈羽核電廠等設置於日本西側,靠近日本海邊的核電廠話,由於季風由西向東吹拂關係,將使更大範圍的放射性物質向日本各地飄散。這次災變產生的放射性物質,推測許多部分直接向東側太平洋處飄去。 24
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福島核災 災害未擴大之因素 福島核災發生後,放射性物質聚集的輻射雲於2011年3月14日到15日間飄過東京上空。所幸當時沒有降雨或降雪,倘若這個狀態發生的話,人口高度密集的首都部分地區恐將會變成避難疏散區域,如此一來,不僅將影響時日本國家內政,甚至也會連帶影響國際情勢。所幸福島核電廠當時大量外洩放射物質的二號機建物沒有發生大爆炸,否則災情將更為慘重。 25
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福島核災 現況 燃料棒取出困難 福島核電廠發生災變後,廠區內共計仍有11,000束使用過以及未使用的燃料棒,由於冷卻水系統發生故障、造成運轉中的第1、2、3號機組反應爐爐心內的燃料棒,在溫度無法下降的情況下引發爐心熔毀。此外,檢修中的第4號機組,也因為冷卻系統失靈,造成放置使用過燃料棒的冷卻池水位下降,發生氫爆事故。2011年3月11日大地震後的幾個月,東京電力公司以引入海水的方式,試圖冷卻反應爐,並在之後重新建立冷卻循環系統。 26
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福島核災 現況 並計劃在未來兩年擴建儲水塔,來存放廠區內受 輻射污染的廢水,但是這些廢水的最終去處,東 京電力公司與日本政府,至2013年仍未有明確的 計畫。 福島核災後,東京電力公司表示:福島的反應爐 已經進入冷停機的狀態,而爐內的燃料棒也趨於 穩定,接下來預計在2013年底取出4號機貯存池 中的1,500束燃料棒、之後取出全部11,000多束燃 料棒,將它們移放至另外的冷卻池,4年後再移 存至所謂「特製的乾桶」中。 27
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福島核災 現況 這項工作的首要難題是:4號機反應爐上方殘骸的輻射劑量過高,導致一般人無法接近,因此東京電力公司打算以起重裝置移除殘骸後,再以其他裝置取出燃料棒,同樣地,面對爐心熔毀的1、2、3號機組,日本政府先後嘗試以造價600萬美元的機器人「Quince」、「櫻花」進入反應爐內,不過卻接連發生失聯的情況。由此可知,日本政府對於反應爐內所能掌握的資訊非常有限,遑論取出燃料棒了。 28
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福島核災 現況 此外,雖然東京電力公司計畫在2021年取出融化的燃料碎礫,預計以30至40年的時間完成這項工程,但是這個時程,被日本原子力技術協會前首席顧問石川迪夫批評為「過度樂觀」,他認為起碼需要半個世紀的時間,才有可能完成這項工作。對於福島核電廠最終該如何除役,除上述的技術問題外,人力短缺以及需要龐大經費,顯得更加困難。 29
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福島核災 現況 核電廠工人仍在輻射危險中 311事件後,日本政府將一般人的輻射被曝劑量,從1毫西弗/年提升到20毫西弗/年,針對福島核電廠工人,更訂定特別管理基準,即1年50毫西弗、5年不得超過100毫西弗。1991年時,曾經發生日本核電工人8年內累積850毫西弗被曝劑量,最後死於白血病而被認定職災的案例。因此,被曝劑量的標準提高,工人日後取得職災賠償的難度也將增加。 30
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福島核災 現況 居民安置問題 福島核災後不久,日本政府宣布:核電廠半徑20公里內為禁止進入區,隨著輻射物質的飄散,也接著將鄰近地區劃定為疏散區域。之後,日本政府陸續重劃了限制進入與撤離的區域,又依照年輻射量20毫西弗以下、20至50毫西弗,以及50毫西弗,新增了所謂的「準備解除避難指示區」、「限制居住區」以及「返鄉困難區」。 31
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福島核災 現況 日本政府對於「準備解除避難指示區」的定義是:只要基本設施重建完成,居民即可回家,言下之意似乎這些區域已經不再有任何輻射安全問題。被規劃為「限制居住區」的地方,居民雖然可以回家,卻仍不可以長久居住, 「返鄉困難區」,也就是年輻射量超過50毫西弗的地方,被日本政府認定為居民起碼5年之內都不能回去的地方;被下達撤離指令而必須離開家園的福島居民約有9萬人。截至2013年,東京電力公司賠償計畫仍未定案,缺乏永久安置的住宅。 32
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福島核災 現況 另外一個問題是,東京電力公司在2012年7月制定 「永久補償」的計畫,對於被迫疏散的民眾,以 「物業屬於不可使用的期間」做為補償的原則, 而這個原則,與日本政府所劃定的疏散區域的關 係密切,根據福島縣政府截至2013年年初的統計, 共有4千多個地點的除污作業仍在進行當中,但是, 這些受輻射污染的泥土、瓦礫,清潔工人以黑色 塑膠袋裝填後,仍然堆放在當地,因為目前仍然 沒有設立最終處置場所。 33
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福島核災 現況 天價損失天價損失 自311事件發生至今,處理核災善後的相關費用金額極為龐大,日本經濟研究中心在2011年的數據,指出核災造成的經濟損失,總成本將介於5兆7千億至20兆日元間,折合美元約500多億至2,000多億間,包括購買土地的賠償4,300億日元、補償收入損失的6,300億日元,以及廢棄核電廠及去除輻射污染的7,400億日元至15兆日元,但此金額將會隨著時間日益龐大。 34
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福島核災 現況 除了沉重的經濟負擔,2012年2月世界衛生組 織針對福島核災的報告指出:在核災污染最嚴 重的地區,女嬰一生中罹患甲狀腺癌的機率將 增加70%、罹患乳癌的機率增加6%,男嬰罹 患白血症的機率也將增加7%。 從大地震引發的海嘯及因為冷卻系統故障而爐心 熔毀,造成核電廠爆炸的事故,因為天然的災害 導致重大的公安事故,都讓我們重新思考人類與 環境共依、共存、共榮的關係是需要再更緊密維 繫。 35
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案例探討 此為一般正常的牡蠣,顏色是正常的灰色。但若遭污染的牡蠣,會呈現綠色的狀態。 綠牡蠣事件 一般健康的牡蠣應該是屬於淺灰色的, 1986年在 二仁溪的出海口所捕撈或是養殖的牡蠣,卻帶有綠 色。原因在於當時二仁溪的兩岸,有廢五金業者焚 燒廢五金及利用鹽酸、硫酸、硝酸等強酸洗廢五金, 而使用過的廢酸液中含有高濃度的重金屬,沒有經 過處理程序便直接排入二仁溪裡,隨著溪水流到海 裡。由於牡蠣本身是一種生物蓄積能力很強的生物, 很容易吸收環境污染物,於是在出海口附近養殖的 牡蠣大量吸收銅離子後,體內累積高量的銅,顏色 由健康的灰色逐漸轉變成綠色,因此被稱之為綠牡 蠣。 36
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案例探討 綠牡蠣事件 大量累積銅離子的綠牡蠣,是否有可能會造成人們 罹癌或是生病的風險,目前尚沒有確切的研究來證 實這樣的說法,但是若是每日攝取超過100毫克的 銅離子,確實會對於消化系統造成一定程度之傷害, 舉例來說,目前臺灣發生最嚴重的綠牡蠣事件是在 新竹的香山,含銅量為1,000ppm,若是吃下一整盤 的蚵仔煎,僅不過是攝取28毫克的銅離子,離成人 所能負荷的上限仍有一大段的距離,因此目前政府 並沒有打算對於牡蠣的含銅量做出限制。 37
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案例探討 綠牡蠣事件 雖然綠牡蠣對於人體似乎並沒太大的威脅,但是這 些重金屬污染了河川以及土地,造成地球長期的傷 害卻是一項不爭的事實。根據統計,從二仁溪爆發 綠牡蠣事件後,將近30年間,前前後後光是花費在 清除二仁溪的電子廢料就花了20億新臺幣,當初這 些業者帶走了黃金,卻只留下一條被污染的河川, 這樣昂貴的代價,值得我們好好省思。 二仁溪流域內的居民 曾多以廢五金業為生 38
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案例探討 台鹼安順廠事件 中石化安順廠(前台鹼安順廠),位於臺南市安南 區鹿耳門溪南側約1 公里處。1942 年,日本在此興 建生產固鹼、鹽酸、液氯的工廠,也是日本海軍製 造毒氣的工廠;1951 年改名為台鹼安順廠;1982 年,因為經濟因素關廠;1983年與中石化公司合併。 40 年來,台鹼先後生產燒鹼、鹽酸、液氯和五氯 酚,如今留下的是:汞、五氯酚與戴奧辛等。 39
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案例探討 台鹼安順廠事件 臺南市政府直至2002年4月始公告該廠為土壤污染 控制場址,導致民眾之前二十餘年來仍得自由進出 該等區域,從事漁獲之捕釣,甚或將所捕漁獲販賣 給他人,致使污染的範圍更加擴大。2005年7月初, 臺南市政府在民意的壓力下,以人道關懷的理由, 針對居民健康照護、生活救助、底泥移除、漁產收 購禁養、學童營養午餐等五大項計畫,編列約12.8 億的經費向中央爭取預算,其中有約11億餘元是由 經濟部負擔。行政院環境保護署以基於污染者付費 的理由,這筆賠償金只是政府先行代墊,日後應由 臺南市政府再向目前法定的污染行為人中石化求償。 40
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案例探討 台鹼安順廠事件 行政院環境保護署及臺南市政府積極監督管理中石 化公司進行污染整治作業,並且推動生物體長期監 測及風險評估、公告污染範圍並禁止捕魚等經濟活 動、定期公布污染研究調查數據,亦投入相當人力、 物力進行民眾宣導及說明,以期盡快還給人民一個 安全乾淨的生活空間。 41
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即席思考 臺灣身為地球村的一份子,自然必須去關心地球上 每一個角落所發生的重要事件,而環境正義當然也 是如此,在本章當中介紹有關於日本知名案例水俣 病,大家是否知道為何要專門介紹日本環境正義的 相關發展? 本章主要是在介紹有關於日本水俣病之發展,請大 家嘗試簡單回想一下整起事件之經過以及發展。 水俣病主要是因水銀(汞)所引起,然而水銀(汞) 確實常被利用在我們的日常生活當中,若是稍有不 慎,可能對於環境造成嚴重之污染。請各位讀者試 舉出三樣日常生活含有水銀(汞)之物品。 42
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即席思考 本章當中可以發現,日本公司因為環境污染而付出 龐大的代價,請各位讀者試著想想,在臺灣有沒有 類似的案例,由於過度發展經濟,而忽略對於環境 的保護,請試舉出一例。 本章所提到的水俣病,事後公司付出鉅額的代價, 除了造成當地居民身體健康受到嚴重威脅,亦造成 土壤難以回復之損害,而該公司亦被請求損害賠償, 請讀著試著回想前面章節中所介紹臺灣的RCA案件, 該案件造成居民何種身體之侵害,是不是也有請求 相關之賠償。 43
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