公共管理学.

公共管理学

政治是我的责任，科学是我的爱好 ——富兰克林
政治是我的责任，科学是我的爱好 ——富兰克林

中文名称：公共管理学英文名称：Public Management 主持人：倪星教授、博导电话：

从“中国之谜”说开去中国崩溃中国奇迹中国之谜自然解读：人力资源、市场、产业转移经济解读：储蓄率、投资率、外向型、企业家
文化解读：重教育、重储蓄、尊重权威政治解读：集权优势、稳定、领导人的智慧公共部门领导与创新解读

行政管理案例库典型案例1：公共政策的经济学典型案例2：弗里德曼与“教育券”

第一讲公共管理学与中国世纪第二讲公共管理学的沿革第三讲公共管理的主体第四讲公共管理的目标第五讲公共管理的职能第六讲公共管理的过程第七讲公共管理的责任第八讲公共部门绩效管理第九讲公共管理创新

公共管理学与中国世纪

第一节社会环境的变化与全球性公共管理改革的浪潮
一、当代公共管理改革的社会背景 1、国际竞争：全球化 2、科技进步：信息化 3、财政压力：赤字中的民主 4、政府失灵：官僚制的弊端 5、民众呼声：私营部门的示范效应 6、理论创新：新公共管理二、当代公共管理改革的主要模式 1、调适型改革：西方发达国家 2、转轨型改革：原苏联、东欧、中国 3、发展型改革：第三世界国家

三、西方公共管理改革的主要内容 1、掌舵而不是划桨：放松规制、非国有化、民营化 2、授权而不是服务：授权一线、多中心治理、公私合作 3、从垄断到竞争：公共服务多元化、授权经营、业务外包、竞争招标 4、从规章到使命：精简、竞争、效能 5、从投入到结果：结果导向、绩效管理 6、从官僚到顾客：顾客导向、顾客选择权、用户中心 7、从浪费到收益：寻求收益 8、事先预防而不是事后治疗 9、从集权到分权：参与、协作、扁平化 10、市场导向：通过市场力量进行变革

第二节中国公共管理改革的理论与实践一、当代公共管理改革的主导理论 1、公共选择理论 2、新管理主义 3、治理理论
第二节中国公共管理改革的理论与实践一、当代公共管理改革的主导理论 1、公共选择理论 2、新管理主义 3、治理理论二、中国公共管理改革的价值诉求 1、民主的再思考 2、公平的呼吁 3、效率的追求三、中国公共管理改革的实践趋势 1、民主行政民意行政法治行政责任行政透明行政

2、公平行政亲民行政亲市场行政廉洁行政 3、效率行政精干行政专业行政技术行政均权行政

… 第三节社会治理模式的变迁与公共管理学的兴起一、规制型管理模式（一）古典组织理论的管理原则 1、目标导向 2、专业化分工
3、指挥统一 3、层级节制（连续分级） 4、权责相称 5、授权 6、管理层次与管理幅度相适应 7、精简节约

（二）规制型管理的一般方法规制型管理方法强调对行政组织及其成员实行理性化管理，要求在组织内部进行专业分工、层级节制和严格规范，以此提高组织绩效、实现组织目标。 1、组织标准化（1）分工专业化。这是组织标准化的基础，它要求行政组织内每个职位的工作任务尽可能地简化、单一化，并把组织活动分解为各项比较细致的工序。（2）工作指标化。即对各个职位的工作要求作出说明，规定其完成工作的数量、质量、时间和程序。（3）人员统一化。组织中每个职位上的工作人员必须具有相应的能力，每个职位对任职者的素质和能力都

有明确的统一标准，并要经过严格的培训，以使其能按质按量完成职位任务。
2、工作秩序化（1）建立联系。秩序是一切组织存在和发展的基础。规制型管理方法强调在行政组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调，密切配合，形成了一个无障碍的工作流。（2）理顺关系。理顺组织内外的各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反馈关系等。（3）杜绝随意性。与此同时，它要求彻底清除人的随意性和传统组织的杂乱无章，使行政组织成为一架精密的机器。

3、管理规范化（1）组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。（2）对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。所有的组织成员都必须遵守规则和纪律，不因个人情感的不同而不同。（3）明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。（4）精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。

（三）评价 1、优点规制型管理方法是工业革命的产物，它的出现是人类管理思想史上的巨大进步。在此前的传统农业社会，行政组织的管理往往是领导者凭借个人经验进行的，缺乏合理的分工、明确的制度与严格的制约，管理方法的零散杂乱在组织中造成了混乱无序、人心涣散、滥用权利、徇私舞弊、贪污腐败、裙带作风、效率低下等恶果。规制型管理追求理性和效率，其目的是排除人的情感

因素对组织运行的影响，尽可能地消除偶然性，使行政组织成为一种客观系统。这种管理方法力图在无序中建立秩序，适应了工业社会的需要。
2、缺点（1）规制型管理造就了一种刚性的官僚系统，就象一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转；（2）采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性；（3）排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办事，默守陈规，以至造成得过且过、不负责任；（4）依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。

二、情感型管理模式（一）行为主义的管理原则（二）情感型管理的一般方法 1、以人为本 2、人与组织平衡 3、正式组织与非正式组织平衡
4、激励、沟通、参与、协调（二）情感型管理的一般方法情感型管理是一种在行政组织中有选择性地增加情感投入，满足组织成员的感情和心理需要，以提高组织绩效水平的管理方法。

1、激励组织是人的集合体，组织的活动是由人来进行的；只有使参与行政活动的每个人始终保持高昂的士气，行政组织才能实现较好的绩效。激励就是对人进行某种刺激，以诱发其高亢情绪的过程。当人受到某种刺激后，产生了一定的需求，形成为了行为动机，然后开始行动。需求是激励中的主要因素，没有需求就不能产生行动。情感型管理方法认为人具有多方面、多层次的需求，行政领导者只有针对人的不同需求，分别用物质、尊重与自我实现等内容作为刺激物，才能最大限度地激发人的工作热情。

2、沟通人与人之间由于出身、教育、地位、个性等因素的差异，对组织目标等问题的认识往往存在较大的差距与隔阂。为了消除矛盾，达到相互信任和了解，就需要经常地进行纵向与横向、正式与非正式的相互沟通，从而使组织成员之间达到相互了解和信任，形成良好的人际关系，产生强大的内聚力，以完成组织的目标。沟通是行政组织的血液，正是沟通赋予了行政组织以生命力。如果没有沟通，行政组织的活动就无法进行。

3、参与一切管理活动都应该以调动人的积极性、发掘人的潜能为根本。参与管理的方法充分肯定人性的积极面，认为只要让组织成员参与行政组织的管理，他们是乐于工作并寻求全面发展的。参与管理方法认为组织管理的最佳境界，就是组织成员把组织任务当成自身之事。而要达到这种境界，组织与个人之间就应该建立一种相互开放的关系，即个人努力工作，组织创造条件让个人了解并参与制定与之有关的组织目标、计划与规范。

4、协调协调是指消除行政组织内、外部的矛盾，减少管理过程中的功能损耗，建立和谐融洽的工作关系，使组织的整体功能得以实现的一种管理活动。协调的管理方法要求及时发现行政组织运行中的矛盾冲突，具体分析其原因，并采用各种措施加以疏导，保证行政组织内部形成一种良好的合作关系，将组织各部门、各成员的努力统一到组织的总体目标上来，和谐一致，高效地完成工作任务。在行政组织的自身管理中，既包括了内部的各部门、各成员、各活动方面之间的协调，又包括了该组织与外部其他组织和环境之间协调活动。

（三）评价 1、作用在某种意义上，情感型管理方法就是一种以人为本的管理方法。人毕竟不是机器，人是有感情的动物，存在着各种复杂的心理活动和情感需要。在行政组织的管理中，去掉人的某些不当情感是无可非议的。但这并不意味着要将人的一切情感都毫无例外地排除掉。随着社会实践的发展，管理学者发现，在组织管理中适当地运用一定的情感因素，不仅可以满足组织成员本身的需要，而且可以大幅度提高组织的绩效水平。

情感型管理方法是为了弥补规制型管理方法的不足而产生的，它深化了人们对组织的理解和认识，推进了行政组织管理的发展与工作效率的提高。
2、注意（1）情感型管理不应与规制型管理相对立，它是在规制型管理的基础上发挥作用的。（2）情感型管理的作用是有限的，只是在微型组织和处于危机的组织中发挥巨大作用。（3）情感型管理与传统型管理存在着共同之处，容易造成混淆。（4）情感型管理也是将绩效放在首位的。

三、后规制型管理模式（一）公共行政的传统信条 1、政治中立 2、层级制和规则化 3、永久性和稳定性 4、制度化的文官制 5、严格的内部管制
6、平等化

（二）治理创新 1、市场化政府 Market Model 2、参与式政府 Participatory State 3、弹性化政府
Flexible Government 4、解制式政府 Deregulated Government

市场化政府参与式政府弹性化政府解制式政府问题诊断垄断层级节制永久性内部管制结构分权扁平组织虚拟组织无特别建议管理按劳取酬，私人部门管理技术全面质量管理，团队管理临时雇员更多的管理自由决策内部市场，市场刺激协商，谈判试验企业型政府公共利益低成本参与，协商低成本，协调创造力，能动性

市场化政府参与式政府弹性化政府解制式政府协调看不见的手由下而上改变组织管理者的自我利益错误的发现和改正市场信号政治信号错误无法制度化接受更多的错误公务员制度以市场机制取代之减少层级节制临时任用制解除管制职责通过市场通过顾客抱怨无明确建议通过前后控制

四、公共管理学的逻辑框架（一）私人管理与公共管理（二）公共管理的构成要素
Business Management vs. Public Management Private vs. Public Management vs. Administration （二）公共管理的构成要素 1、主体——公共组织及其工作人员 2、对象——公共问题、公共事务 3、目的——公共利益 4、手段——公共权力

（三）公共管理的价值追求 1、公共性 2、民主性 3、回应性 4、竞争性 5、透明性 6、参与性 7、服务性 8、效能性 9、责任性
10、有限性

第二讲公共管理学的沿革一、公共管理学的涵义和内容二、公共管理学的沿革与发展

一、公共管理学的涵义和内容（一）公共管理学的涵义
（一）公共管理学的涵义在英语中，Public administration（公共行政）和 Public management（公共管理）是近义词。我国公共管理专业硕士所用的英文名称就是Master of Public Administration (MPA) 在西方文献中，对作为学科的Public management主要有三种理解：

一是将公共管理学等同于公共行政学常见于日常公共部门管理活动中，也来自坚持传统的公共行政范式或途径的学者们。如马克斯、赫德森、罗森布鲁姆

二是将公共管理学当作公共行政学的分支学科
关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总看法。代表：奥特、海德和谢夫里兹主编的《公共管理精华读物》

三是将公共管理学看作不同于传统公共行政学和政策分析的新途径、新范式或新的学科框架
加森和奥弗曼：《美国的公共管理研究》佩里和克雷默：《公共管理：公共的和私人的观点》波齐曼和斯特拉斯曼：《公共管理战略》

（二）公共管理学的主要研究内容 1、公共管理学的历史发展 2、公共管理主体研究 3、公共管理过程研究 4、公共资源管理研究
1、公共管理学的历史发展 2、公共管理主体研究 3、公共管理过程研究 4、公共资源管理研究 5、公共管理改革与发展研究

二、公共管理学的沿革与发展

（一）传统公共行政学阶段（19世纪末至20世纪40年代中）
“行政学”一词，由德国学者史坦因于1865年最早提出，但当时所讲的行政学，主要是指行政法。 1887年，美国威尔逊《行政学之研究》成为公共行政学诞生的象征性标志。

传统行政学理论基础之一：威尔逊、古德诺关于政治与行政的“二分法”思想和马克斯·韦伯的官僚制理论
威尔逊的行政学思想建立在政治与行政之间明确划分基础上，并由古德诺系统发挥韦伯的官僚制理论对注重政府组织及其结构形式的传统行政学研究产生重要影响

传统行政学理论基础之二：科学管理学派泰罗：《科学管理原理》（1911年）法约尔：《工业管理与一般管理》（1929年）

传统公共行政学的代表作：怀特：《行政学导论》（1926年），该书把行政学研究内容归纳为组织、人事、财务、法规四部分。这是美国第一部行政学的教科书威洛比：《公共行政学原理》（1927年）代表性论文：古利克和厄威克：《行政科学论文集》（1937年）将公共行政学归纳为著名的“POSDCORB”，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算七项职能

传统公共行政学的主要特征：采用制度或法理的研究方法，以正式的政府组织机构为研究主要领域政治－行政二分法成为理论基础
致力于行政管理的一般或普遍原则的探索强调以效率原则作为最高标准

（二）行政学学派分流阶段（20世纪40年代末至70年代）

20世纪40年代末，著名的管理决策专家赫伯特· 西蒙（Simon, 1947）出版了《行政行为》一书，稍后，另一位重要的行政学者瓦尔多（Waldo,1948）出版了《行政国家》一书。两位学者及其著述凸显了公共行政学中两种学术旨趣之争：实证取向的公共行政学，还是价值取向的公共行政学？1952年，西蒙与瓦尔多之间就此发生辩论。这场著名的“西-瓦之辩”(Waldo,1952; Simon,1952)正式结束了公共行政学的古典时期。

自那以后，美国公共行政学分裂成许多流派，由此进入一个长达近60年的范式分离、范式竞争和范式危机阶段。公共行政学的“身份危机”也伴随而来。进入70年代后，公共行政学界进一步出现了大分裂，除了古典公共行政学的支持者以及西蒙的追随者之外，还产生了以下三个流派：

1、新公共行政学。新公共行政学作为一个学派，主要特点是致力于将公共行政学的研究建立在规范理论的基础之上，强调公共行政应该追求社会公正，不能仅仅追求 “效率”。这一派的代表人物有瓦尔多（Waldo）和弗里德利克森（Friederickson）等。

2、公共政策学派。这一派的学者刻意与古典公共行政学划清界限。其中一个重要表现在于，他们强调要培养宏观的、“批判的”政策分析者，而不是在行政机关里处理日常事务的小公务员。在公共政策学派这里，经济学理论和数量方法被大量引进而成为大学里的主要课程，而传统公共行政学中的行政法等内容则被忽略。

3、公共选择学派。这一派的领军人物是著名学者奥斯特罗姆夫妇（Vincent Ostrom & Elinor Ostrom,1971），他们主张运用公共选择理论来研究公共行政，之后又向制度学派靠拢。在相当长的一段时间里，这一学派在公共行政学界中也赢得了很多支持者。

在20世纪70年代的学派分流中，公共行政学界的重镇人物西蒙退出了公共行政的研究。西蒙的最后一篇公共行政学论文发表于1973年的《公共行政学评论》，此后整整20年，他都没有再涉足这一领域。直到90年代他发表《为什么要公共行政？》一文，才算重新对公共行政学发表意见。当公共行政学陷入学科规范的激烈辩论时，西蒙的离去对学科后来的发展走向究竟产生了什么样的影响，实难估量。

（三）（新）公共管理阶段（20世纪80年代以来）
自70年代末80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动，这就是“新公共管理”(Ｎew Ｐublic Ｍanagement)运动。“新公共管理”是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家，它有不同的名称，如“新公共管理(ＮＰＭ)”(Ｈood等，1991)、“管理主义”(Ｐollitt，1993)、“以市场为基础的公共行政学”(Ｌan，Ｚhiyong and Ｒosenbloom，1992)、“后官僚制模式”(Ｂarzelay，1992)、“企业化政府”理论(Ｏsborne and Ｇaebler，1992)等

（新）公共管理的主要代表有：胡德、波利特、巴泽雷、奥斯本、盖布勒、佩里、凯特尔、雷恩等。胡德认为，（新）公共管理的兴起与政府管理的四大趋势是息息相关的。这四大趋势是： (1)对政府规模扩张的遏制，特别是对公共开支和冗员的控制； (2)私有化浪潮； (3)信息技术的发展； (4)全球化。

此外，新公共管理研究的兴起也与政策学派的发展密切相关。从80年代开始，政策学派逐渐陷入一个相当尴尬的境地：一方面，它发现自己培养的政策分析者并不如经济学专业培养的政策分析者那样有竞争力。另一方面，从社会应用层面上看，公共部门对政策分析者的需求很小，对于管理人员的需求却很大。在这种困境下，公共政策学派意识到它需要某种和公共行政学相联但是又区别于“老式”公共行政学的领域。于是，在80年代，“公共管理”应运而生。公共管理的出现实际上是在政策学派内部复活了传统公共行政的研究。

自1991年以来，美国公共管理的研究者已经组织了五次全国性的研讨会，各次会议的论文都已分别编辑出版。1991年会议的论文由波斯曼编辑出版，即《公共管理：这门艺术的现状》（Public Management: The State of the Art, 1993）。1993年会议的论文由科特和米尔沃特（Kettl & Milward）编辑出版，即《公共管理的现状》（The State of Public Management, 1996）。1995年的会议论文由弗里德利克森和约翰森（Friederickson & Johnson）编辑出版，即《公共管理改革与创新》（Public Management Reform and Innovation, 1999）。1997年会议的论文由布鲁得利、沃图勒和雷利（Brudney, O'Toole & Rainey）编辑出版，即《改进公共管理》（Advancing Public Management, 2000）。

1.（新）公共管理的研究角度公共管理并没有一个统一的角度，来自不同学科背景的学者常常从自己的学科的角度来切入公共管理研究。1993年，波斯曼曾概括了三种研究公共管理的角度：即政策学派的角度（P），工商管理的角度（B）和一个尚难鉴别的角度（X）。政策流派的角度和工商管理的角度之间的区别主要有以下几个方面：

1、从工商管理角度出发的公共管理研究偏好工商管理的概念与框架；而政策学派的研究则试图拓展出自己的分析框架。
2、从工商管理角度出发的公共管理研究较少强调公共部门和私人部门的区别，因而有强烈的“一般性管理”倾向。而从政策学派角度出发的公共管理研究则强调这一区别，进而着重于高层的政策管理。 3、从工商管理角度出发的公共管理研究与公共行政学有很强的联系，而从政策学派角度出发的公共管理研究则并不强调这方面的联系。

波斯曼在1993年难以鉴别和命名的（X）角度现在被认为是“公共行政学的角度” 。
公共行政学研究的角度主要关注于行政责任、行政伦理和社会公正。同时，致力于将管理与政治融合在一起。

2.（新）公共管理的主要研究领域政策管理（policy management）资源管理（resources management）项目管理（program management）

政策管理涉及政策选择和资源配置方面的战略问题，包括评估、战略计划和战略分析（SWOT分析等）。
资源管理涉及预算、财务管理、人事、采购与供给、财产管理和信息管理等。项目管理涉及日常执行，包括日程安排、记录保存、生产效率与监督等。

3.（新）公共管理研究的贡献与不足（新）公共管理研究的主要贡献是：
第一，“新公共管理”为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础。公共管理中“政策管理” 的研究为公共部门的研究提供了一个整合政治与管理的机会和框架。同时，使得研究领域从传统公共行政学的中层和低层管理拓展到高层管理。

第二，“新公共管理”开阔了公共行政学的理论视野。它并不像传统公共行政学那样过于“内视”，即只研究政府的内部组织管理。它对于外部管理也非常关注。

第三，由于“新公共管理”实际上是在政策学派内复活了公共行政的研究，加之越来越多的公共行政学家也介入了新公共管理的研究，所以新公共管理的出现实际上开始弥合政策分析学派和公共行政学派之间存在了近30年的鸿沟 (Lowery & Whitaker, 1994；Soto，Openeim & Tajalli，1999)。当政策学派将管理加入公共政策分析的同时，越来越多的公共行政学家也开始转向新公共管理。

第四，“新公共管理”提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。这种新模式就是奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中所描述的“企业化政府”的十大特征：

1. 重新界定政府的作用（从划桨到掌舵） 2. 让民众自己管理自己的事情（从管理→服务→授权） 3
1. 重新界定政府的作用（从划桨到掌舵） 2. 让民众自己管理自己的事情（从管理→服务→授权） 3. 在政府的管理活动中注入竞争机制（从垄断到竞争） 4. 改变政府行为的内部驱动力——由“任务驱动的政府”取代“规则驱动的政府”（从规则驱动到任务驱动） 5. 转变政府的投入产出观念（从重投入到重产出）

6. 政府雇员应树立顾客意识（从官僚到顾客） 7. 变花钱政府为赚钱政府（从花钱到赚钱） 8. 政府应该有预见未来的能力（从治疗到预防） 9
6.政府雇员应树立顾客意识（从官僚到顾客） 7.变花钱政府为赚钱政府（从花钱到赚钱） 8.政府应该有预见未来的能力（从治疗到预防） 9.简政放权，发展组织间的合作模式（从集权到分权） 10.从行政指令到市场机制

（新）公共管理研究的不足（1）（新）公共管理研究仍然处于发展的早期，现有的文献并没有形成统一的广泛被接受的研究范式、研究方法和研究角度。

（2）（新）公共管理的研究有一个很大的缺陷，即忽略了法律角度的研究。罗森布鲁姆（Rosenbloom, 1989）指出，公共行政学的研究主要有三种角度：管理、政治和法律。然而，在公共管理的文献中却很少见到法律角度的研究。

（3）忽视了私人部门与公共部门的基本差别以及不恰当的“顾客”隐喻，它把公民视为消费者和顾客。

（四）公共管理学的新发展 2003年，丹哈特夫妇（Janet V.Denhardt）、Robert B.Denhardt)合写了《新公共服务》一书，该书对新公共管理论进行了批判，并系统阐述了新公共服务理论的观点：

1、政府的职能是服务，而不是“掌舵” 2、公共利益是目标而非副产品 3、在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性 4、政府要为公民服务，而不是为顾客服务 5、政府责任并不简单 6、要重视人，而不只是重视生产率 7、公民权和公共服务比企业家精神更重要

“新公共服务”的创新主要体现在：其一，方法论的创新。该书运用了比较分析法和多元视角的方法；着力主张必须从民主治理的角度而不是仅从私营部门管理的角度来研究。其二，提出了重塑公共管理的价值规范的问题。认为公共管理的核心价值是：为公民服务以增进共同的利益。其三，作者提出了公共管理的三个不同历史时期的行动指向的问题。认为在老公共行政阶段重点是提出并捍卫“政治行政”两分法和理想官僚治理念，强调行政官僚要对（民选官僚）的政治决策全权负责；在新公共管理时期，主要以顾客为核心，强调要像关注市场主体一样关注公共服务的个体逐利者；新公共服务则强调在民主治理的社会里，应该以公民为核心来分配和供给公共服务。当然，新公共服务关于政府是“服务，而不是掌舵”的论断尚有待商榷，其相关理论也有待实践的检验和进一步的论证。

公共管理学理论的沿革与发展历程对于我们有如下启示：
第一，公共管理学理论发展的每一个阶段都有其贡献和不足，因而我们对其不应简单的肯定或否定。第二，不应当将政治与管理、政治与行政机械地割裂开来第三，公共管理学的研究应该紧密结合社会现实与行政发展的进程，为政府管理及其改革提供科学的理论依据

复习思考题 1、如何理解和把握公共管理学的涵义和内容？ 2、公共管理学的沿革与发展历程对我们有何启示？

公共管理的主体

第一节组织的含义与特征一、组织的概念 1、词源中文的“组织”是将丝麻纺织成布。
第一节组织的含义与特征一、组织的概念 1、词源中文的“组织”是将丝麻纺织成布。英文的“组织”（组织）则来源于 “器官”一词，即自成系统的、具有特定功能的细胞结构。后来，“组织”被引申为将一种物体的构成部分组合成一个整体。 2、定义

二、组织的基本要素组织，是人们为了实现共同的目标，按照特定原则和方法结合相关资源，并以特定结构运行的社会集团。 3、特征目标的一致性
原则的统一性资源的有机结合性活动的协作性结构的系统性二、组织的基本要素 1、物质要素

人员经费物资设备 2、精神要素目标责权结构人际关系 3、一般构成静态的组织结构动态的组织过程生态的组织环境心态的组织意识

三、组织的类型四、组织的管理功能 1、组织的目标：公共组织与非公共组织 2、组织的形成：正式组织与非正式组织
3、组织的特性：政治组织与管理组织四、组织的管理功能 1、组织结构设计分解任务，设置相应的职能部门选择合适的结构形式明确组织及其成员之间的职、权、责

2、人力资源管理人力资源规划招募与培训考核与薪酬管理 3、力量整合整合组织中的各种力量，建立高效的信息沟通网络，处理好组织的不同成员之间、直线主管与参谋之间、以及高层管理人员之间的各种关系，使组织机构中的各个部分要协调运转

第二节组织的产生与演变一、理论模型 1、理论分析
第二节组织的产生与演变一、理论模型 1、理论分析组织是人类生存的基本方式。众所周知，社会性是人类所独有的特征，而组织性又是社会性的主要特征之一。没有组织，就没有社会。组织是连接人与社会的中介。通过组织，使各个具体的人联系在一起，将个人纳入到群体网络之中，从而共同组成了人类社会。组织是社会的细胞，社会的基本单元，是人们实现共同目标的工具。具有某种共同目标的人总是以各种不同的方式，聚合到各类不同形式的组织之中，成为其中的一员，大家相互合作，共同行动，通过集体的努

力来实现目标，达到单个人所无法达到的目标或无法企及的结果。无数个大大小小、形形色色的组织相互交织、有机排列就构成了人类社会的总体结构。
2、交易费用理论人与人之间的交互行为，相互产生或好或坏的影响组织产生的惟一理由是节约交易费用组织存在和延续的基础在于其内部管理成本低于市场交易费用 3、一个例证贸易能够使强者和弱者的福利同时得到增加锁（个人）－→联防队（集体）－→警察（政府）

二、历史真实从社会发展史来看，组织产生于人类的生产斗争和社会斗争之中。最初出现的人类组织是家庭、氏族、部落，以后逐渐产生了阶级，出现了国家，国家将其领域内的每个成员都编入一定的组织。同时，人们为了寻求更好的生活，建立和参加了越来越多的组织。就个人而言，一个人从生到死，在学习、生活、工作的各个阶段，要加入许多组织，同时为很多组织工作，接受很多组织的服务。在进入现代社会之后，几乎已没有任何一个领域、任何一项事业、任何一个人能够处于与组织完全无关的地位。随着组织功能日趋分化，日臻完善，个人的每项追求、每个欲望，几乎都要在各种具有不同功能的组织中寻求实现的途径，或获得某种程度的满足。

充分发挥组织功能，发展和完善人类社会的组织体系，已经成为了发展政治、经济、科技、文化、教育、卫生等各项事业，改善人类生活条件，提高人的尊严和价值的一个重要途径。

第三节行政组织一、概念 1、广义的行政组织指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。它既包括各类企、事业单位、群众团体、政党等负有管理职能的组织系统，也包括国家机关中的立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个行政机关。 2、狭义的行政组织指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级的意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。

从世界各国现行的政治体系来看，行政组织指的是总统制国家中的总统及其下属行政单位、议会制国家中对议会负责的内阁及其下属行政机关。我国的行政组织是国家权力机关——人民代表大会的执行机关即国务院和地方人民政府，其任务是负责贯彻执行人大所通过的法律、政策和决定，并接受其监督。二、行政组织与企业组织的区别 1、相同之处－→政府可以向企业学习，建立企业家政府政府官员也是经济人政府也是生产性组织政府也面临着竞争

2、不同之处－→学习的限度性质与目标不同组织产出不同生产过程不同环境差异成员的行为方式不同 3、启示可学习之处：私有化、分权化、利益激励、成本—效益观念政治性质：人民主权、政治决策过程、社会公平

三、行政组织的作用与功能 1、行政组织是行政管理的主体 2、行政组织是行政人员的载体 3、行政组织是管理功能发挥的关键
4、行政组织是各种力量的汇聚点和放大器

中外行政组织

第一节美国的行政组织二、联邦政府一、美国的政治体制 1、民主宪政 2、三权分立 3、总统制 4、联邦制 5、两党制 1、总统
第一节美国的行政组织一、美国的政治体制 1、民主宪政 2、三权分立 3、总统制 4、联邦制 5、两党制二、联邦政府 1、总统 2、内阁与行政部

3、总统直属机构 4、独立行政机构三、州与地方政府 1、联邦与州的关系 2、州政府体制 3、地方政府

第二节英国的行政组织二、中央政府一、英国的政治体制 1、君主立宪 2、议会主权 3、内阁制 4、单一制 5、两党制 1、君主与王权
第二节英国的行政组织一、英国的政治体制 1、君主立宪 2、议会主权 3、内阁制 4、单一制 5、两党制二、中央政府 1、君主与王权 2、枢密院

3、首相与内阁 4、部三、地方政府 1、地方政府的地位 2、地方政府的结构 3、职权与机构

第三节法国的行政组织二、中央政府一、法国的政治体制 1、民主宪政 2、半总统－半议会制 3、总理与内阁制 4、单一制 5、多党制
第三节法国的行政组织一、法国的政治体制 1、民主宪政 2、半总统－半议会制 3、总理与内阁制 4、单一制 5、多党制二、中央政府 1、总统 2、总理

3、部 4、咨询机关三、地方政府 1、中央与地方关系 2、地方政府的性质与地位 3、地方国家行政机关 4、地方自治团体

第四节中国的行政组织一、新中国的政治体制 1、人民民主专政以工人阶级为领导，以工农联盟为基础共产党是国家政权的核心领导力量
第四节中国的行政组织一、新中国的政治体制 1、人民民主专政以工人阶级为领导，以工农联盟为基础共产党是国家政权的核心领导力量具有广泛的民主性和群众基础，团结一切可以团结的力量，结成广泛的统一战线。 2、议行合一的人民代表大会制度国家的一切权力属于人民，人民行使管理国家权力的机构是人民代表大会人民代表大会由民主选举产生，对人民负责，受人民监督

人民代表大会是国家权力机关，其他国家机关由之产生，对之负责
人民代表大会集体行使职权，实行民主集中制 3、单一制的国家结构形式中国是由各个行政区域组成的单一主权国家，实行统一的中央集权，具有统一的宪法和国籍，只有一个中央政府国家按地域划分行政区域，设立地方政府中央政府统一领导地方政府，地方政府必须服从中央政府在对外关系中，中央政府是国际法主体

二、中华人民共和国主席国家主席制度是我国政治制度的重要组成部分。主席制度是1954年宪法规定的，1975年宪法曾予以取消，现行宪法又恢复了国家主席制度。 1、我国国家元首制度的特点我国国家元首是社会主义的国家元首，是人民民主专政国家机构的一个组成部分，具有自己的特点。（1）元首职权由国家主席同最高国家权力机关结合起来行使。宪法规定，国家主席根据全国人大的决定和全国人大常委会的决定行使主席职权。这说明我国国家元首是集体元首。

（2）武装力量的统帅权由国家的中央军事委员会行使。根据宪法规定，我国由中央军事委员会领导全国武装力量，国家主席不统帅武装力量。
（3）元首地位从属于全国人民代表大会。根据宪法的规定，国家主席不参与法律的制定，只是负责公布法律；国家主席不参与国家的行政性工作。因此，国家主席对全国人大不负行政责任。但全国人大有权罢免国家主席。 2、国家主席的性质和地位主席是国家的代表，它同最高国家权力机关结合行使国家元首职权。国家主席不负行政责任，处于超脱地位。

3、国家主席的产生和任期根据全国人民代表大会组织法规定，中华人民共和国主席、副主席的人选，由全国人大主席团提名，经各代表团酝酿协商，再由主席团根据多数代表的意见确定正式候选人名单，然后，由全国人民代表大会选举。有选举权和被选举权的年满45岁的中华人民共和国公民，可以被选为中华人民共和国主席、副主席。主席与副主席每届任期五年，但是连续任职不得超过两届。这样就取消了终身制，有利于新旧更替，有利于保持国家工作的稳定。

4、国家主席的职权（1）公布法律权；（2）任免最高行政人员权。根据宪法规定，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；（3）外交权。代表中华人民共和国接受外国使节；根据全国人大常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准与废除同外国缔结的条约和重要协定；（4）发布命令权。发布特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令；（5）荣典权。授予国家的勋章和荣誉称号。

三、国务院 1、国务院的性质和地位宪法规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”这说明，我国最高行政机关是国务院，同时也说明了国务院是国家权力机关的执行机关，在我国政治体系中处于重要地位，在行政机关体系中处于最高的领导地位。具体表现为： (1)全国一切行政机关都在国务院的统一领导下进行工作，国务院根据宪法和法律的规定，制定的法规、发布的决定和命令，地方各级国家行政机关必须贯彻执行；

(2)根据宪法第89条规定，国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令，以保证国务院统一行使行政权力。
(3)国务院对全国人大及其常委会负责并报告工作，国务院统一领导各部、各委员会以及地方各级国家行政机关的工作。 2、国务院的组成和任期（1）组成人员：包括总理，副总理若干人，国务委员若干人，各部部长，各委员会主任，审计长和秘书长。（2）组成程序：总理由国家主席提名，经全国人大决定，然后由国家主席任命；副总理、国务委

员、各部部长、委员会主任、审计长、秘书长由总理提名，经全国人大决定，由国家主席任命。
（3）任期：与全国人大每届任期相同。总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。 3、国务院的职权根据《中华人民共和国宪法》第八十九条的规定，国务院行使下列职权：（1）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；（2）向全国人民代表大会或者全国人大常委会提出议案；（3）规定各部和委员会的任务和职责，统一领导

各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。（4）编制和执行国民经济和社会发展计划以及国家预算；领导和管理经济工作和城乡建设；领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；管理对外事务，同外国缔结条约和协定；领导和管理国防建设事业；领导和管理民族

事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利；保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益。
（5）批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。（6）审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员。（7）全国人民代表大会和全国人大常委会授予的其他职权。 4、国务院各部、各委员会和领导制度（1）各部、各委员会国务院根据社会主义现代化建设的需要，为了顺

利地完成任务，设立一系列的部和委员会。各部、委员会不是固定定不变的。为适应我国政治、经济、文化的发展，贯彻精简和改革的原则，可以增减或合并。目前国务院共有29个部和委员会。
（2）国务院直属机构国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门事务。直属机构的负责人不是国务院组成人员，他们的任免和这些机构的设置由国务院决定，不必经过全国人民代表大会常务委员会批准。目前国务院的直属机构有：国家物资局、国家物价局、国家统计局、国家工商行政管理局、海关总署、国家气象局、中国民

用航空局、国家海洋局、国家地震局、国家旅游局、中国文字改革委员会、国务院宗教事务局、国家档案局、国务院参事室、国务院机关事务管理局、国防科学技术工业委员会、新华通讯社等。
(3)领导制度现行宪法第86条规定，国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长主任负责制。这个规定主要是说明国务院总理、各部部长、各委员会主任对他们主管的工作负全部责任，与这种全部负责相联系的是他们对自己主管的工作有完全决定的权力。这是我国国家行政机关领导制度的一项重要改革和发展。

四、中央军事委员会 1、性质：中央军事委员会是全国武装力量的最高领导机关，它是国家机构的重要部分。宪法把军队列入国家体制，并肯定它在国家体制中的地位，这有利于军队现代化、正规化的建设，有利于区分党和国家的不同职能，改变中共中央主席统率全国武装力量的传统。但是，国家的中央军委成立后，并未削弱党对军队的领导。 2、地位：中央军事委员会是全国武装力量的领导机关，中央军委主席对全国人民代表大会及其常委会负责，全国人民代表大会有权罢免中央军事委员会主席和其他组成人员。

3、组成：中央军事委员会由主席、副主席若干人、委员若干人组成。中央军委主席由全国人民代表大会选举产生，其他组成人员由军事委员会主席提名，全国人民代表大会决定人选。在全国人民代表大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的任免。 4、任期：中央军事委员会每届任期与全国人大相同。中央军事委员会主席没有规定任职的届数，这是因为中央军事委员会和其他国家机关的性质不同，军事情况有它的特殊性和连续性。中央军事委员会实行主席负责制。

五、地方各级人民政府 1、地方政府的层级在1949年新中国建立初期，地方政府有大区（东北、华北、西北、华东、中南、西南六大行政区）、省、县、乡四级。1954年宪法撤消了大区保留省、县、乡三个层级。省、自治区、直辖市、特别行政区。现在全国有23个省，5个自治区、4个直辖市，香港特别行政区和澳门特别行政区。与县同级的有自治县、县级市。与乡同级的有镇、民族乡。另外在省和县之间，有自治州、地级市和省政府

的派出机关地区行政公署（它不是一级政府）。
八、九十年代我国多数地区逐渐将地级市和地区行政公署合并，并在地级市下设县、自治县、县级市，县之下设乡、镇。因此，实际上我国多数地方政府是四级：省、市（地级）、县、乡。另外，在我国还设有行政特区，原来全国有40来个，现在只有6个。 2、地方各级人民政府的性质、组成、任期及领导体制宪法规定，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。

地方各级人民政府与同级地方国家权力机关的关系是从属关系，它必须执行本级人民代表大会及其常委会的决议，对本级人大和它的常委会负责并报告工作，接受本级人大及其常委会的领导和监督。
地方各级人民政府是地方各级国家行政机关，负责组织和管理本行政区域内行政事务。在整个国家行政机关系统中，它必须接受上级国家行政机关的领导和监督，执行上级国家行政机关的决议和命令，并都服从最高国家行政机关即国务院的统一领导。根据宪法的这一规定，各级人民政府是按照双重领导的原则进行工作，即一方面要对本级人大及

其常委会负责并报告工作，接受它的领导和监督；另一方面还必须对上一级国家行政机关负责并报告工作，接受其领导和监督。
根据宪法和地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法的规定，地方各级人民政府的组成情况分别是：省、自治区、直辖市的人民政府，分别由省长，副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，秘书长和属于政府职能部门的厅长、局长、:委员会主任等组成；自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府分别由州长、副州长，县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和属于政府职能部门的局长、科长等组成；乡、民族乡人民政府设乡长、副乡长，镇人民政府设镇长、副镇长。

按照宪法规定，地方各级人民政府每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。地方各级人民政府的任期是：省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府，每届任期5年；县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民政府，每届任期3年。宪法规定，“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。” 3、地方各级人民政府的职权 4、地方各级人民政府的工作部门 5、地方各级人民政府的派出机关地方组织法规定，省、自治区、县、自治县、市

辖区、不设区的市的人民政府，在必要的时候，经上一级人民政府批准，可设立若干派出机关。派出机关不是一级政府机关，只是上级国家行政机关的代表机关，它有权代表上级人民政府指导本地区的行政工作。地方各级人民政府的派出机关，有地区行政公署、区公所，街道办事处等。（1）地区行政公署。省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设若干行政公署，作为它的派出机关，其工作区域是由若干县(市)组成的地区。（2）区公所。县、自:治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批谁，可以设立若干区公所，作为它的派出机关，其工

作区域是由若干乡(镇)组成的地区。（3）街道办事处。在市辖区、不设区的市的人民政府，根据工作需要，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。街道办事处设主任和副主任领导工作。街道办事处的任务，是办理市、市辖区人民政府有关居民的工作事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求等。

行政组织结构

第一节组织结构概述一、行政组织结构的定义 1、结构 “结构”一词是生物学上的名词，是指一个生物体对所具有的各种要素的科学的特定安排。
第一节组织结构概述一、行政组织结构的定义 1、结构 “结构”一词是生物学上的名词，是指一个生物体对所具有的各种要素的科学的特定安排。 2、行政组织结构是指行政组织各种要素的一种特定安排，即行政组织各要素的排列组合方式。

二、合理的行政组织结构的功能三、合理的行政组织结构的标准有效地满足公共组织目标的需要；稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性；
使组织保持良好的沟通关系；是提高微观和宏观行政效率的前提条件。三、合理的行政组织结构的标准 1、任务与组织平衡 2、各个组织、人员之间按比例配置 3、分工明确，合作良好 4、适应环境，具有弹性

第二节行政组织的纵向结构一、行政组织纵向结构的职责分工 1、最高层——决策层
第二节行政组织的纵向结构一、行政组织纵向结构的职责分工 1、最高层——决策层负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案，负责本机关人、财、物总的分配及其政策，以尽最大努力满足社会对本部门的需要，最优地完成本部门的工作目标。因此，最高层次的公共组织，是一个开放的、面向社会的公共组织。 2、中层——协调指挥层负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、

方针和政策，以此为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作。因此，中层公共组织为半封闭半开放系统，既要使本层级公共组织与上级公共组织保持一致，又要满足本单位工作对象的具体要求。 3、基层——技术操作层其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题。

二、行政组织纵向结构的优缺点。 1、优点（1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；
（2）行动迅速，能及时地根据本地情况作出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；（3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；（4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。

2、缺点（1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；（2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；（3）容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制。

第三节行政组织的横向结构一、行政组织横向分工的种类 1、按业务性质分工
第三节行政组织的横向结构一、行政组织横向分工的种类 1、按业务性质分工按业务性质分工，是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如：财政、外交等均为不同的业务，就以此为基础，设置不同的单位。根据业务性质的异同划分部门，是公共组织平行分部化的基本方式。公共组织中绝大多数部门，皆是按业务性质不同而设置的。

优点：（1）符合分工专业化的原则。每个部门只负责某一项业务工作，有利于工作人员熟悉本专业工作，以提高管理效率。（2）有利于统一管理业务的方针、政策和法规。同一性质的业务由同一单位管理，使公共组织易于统一同一性质业务的方针、政策、法规，避免政出多门的混乱状态。（3）体现事权一致的原则，便于协调。缺点：（1）业务事权过于集中，容易形成条条分割，利于不同业务性质工作之间的合作、协调。（2）分工过细，易造成部门林立。（3）有些业务性质混淆不清，不易作出明确的划分，易产生组织冲突。

2、按管理程序分工按管理程序分工，是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等，每个部门在管理程序过程中各自发挥其功能作用，使公共管理的功能齐全、管理过程井然有序。如各级政府的首脑机构就是决策部门，各级政府的政策研究室就是各级政府的咨询部门，一般的业务部门就是执行部门，统计局就是信息部门，监察部就是负责监督的部门。

优点：（1）注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识；（2）由于从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力；（3）使公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。缺点：（1）工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；（2）在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来。

3、按管理对象分工按管理对象分工是指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。优点：（1）根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要。（2）群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通和监督缺点：（1）随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织部门林立，不利于精简节约。（2）容易忽视甚至

割裂管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象。（3）容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍于整体的利益。（4）按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系，可能出现互相推诿责任、踢皮球的情况，降低了工作效率。 4、按地区分工按地区分部化，从不同层级看，是纵向分工；从同一层级看，各地方行政组织之间的关系属平行的地区横向分工，这是宏观的地区分部化。微观地区分部化是指中央政府各个部门在各个地方设置派出机关，如铁道部在各个地方设置的各地铁路局即是，本文只分析宏观的地区分工。

优点：（1）便于各地方政府因地制宜决定政策，以适应各地不同的需要，避免事事请示汇报，旷日费时，影响工作。（2）便于一个地区各项工作的协调、互相配合，为发展地方经济、文化而协调努力。（3）能分担上级政府的工作，使上级政府能更好地集中精力抓大政方针，有利于国家的统一和民族的团结。缺点：（1）形成区划的客观因素比较原则和抽象，不易具体掌握，因此在划分行政区域时，不可能准确地照顾到各个居民点的具体要求，容易造成各地区之间经济、文化与心理的矛盾。（2）各地区行政组织易产生地方主义观念，妨碍国家民族的整体团结和事业的整体发展。

第四节行政组织结构的基本形式一、直线制直线制是最常采用的一种组织结构，无论在机关、学校、企业和医院，随处可见。按照垂直系统建立组织形式，各级领导执行统一的指挥和管理职能，不设专门的职能机构。纵向直线是管理层级，横向是辅助职能科室。特点：机构简单，职权明确，命令统一，决策迅速，个人负责。它适于小规模的任务，缺点是等级森严，形式呆板，不利于发挥成员的主动性和积极性。

二、职能制由于分工复杂，因此设立了专业职能人员，领导将相应的权力交给了职能部门，职能部门直接指挥下属。即在各级行政领导之下，按专业分工设置管理职能部门，各部门在其业务范围内，有权向下级发布命令和下达指示。优点是解决了主管领导对专业指挥的困难，缺点是各职能部门都有指挥权，产生多头领导，不好协调。三、直线职能制以直线制为基础，在行政首长领导下，设置相应的职能部门，分别从事专业管理，作为该级领导的参谋。这种组织模式的运行机制由职能专业化程度决定的，

四、矩阵制是一种集权度较高的组织模式。参谋部门只替领导充当助手，对下级不能发号施令，没有决策权。
优点是保证了统一领导，避免了多头制，但容易忽视参谋部门的作用，过分强调领导的指挥权。四、矩阵制矩阵制是由专门从事某项工作的项目组形式发展而来的一种组织结构。所谓项目组，一般是由一群不同背景、不同技能、不同知识、分别选自不同部门的人员组成的。通常人数不多，组成项目组后，大家为某个特定的任务而共同工作。任务一旦完成，项目组的使命就结束了，下一次任务又重新组织项目组。

其特点是纵横联系，适应性强，机动灵活。不足之处是缺乏稳定性，不能大规模运用，也容易发生双重领导的冲突。因此，矩阵制对组织的主管者的素质有较高要求，否则可能运用不好。矩阵制主要适用于那些工作内容变动频繁、每项工作的完成需要运用众多技术知识的组织，或者作为一般组织中安排临时性工作任务的补充结构形式。

公共管理的目标：效率与公平

互联网上的背景资料材料5-1：收入差距___Google搜索结果材料5-2：中国内地首富排行榜材料5-3：暴富丁磊·财富过山车
材料5-4：李彦宏在美国创造神话百度400老员工一夜暴富材料5-5：纳税50强仅4人上榜福布斯乱点中国富豪榜材料5-6：《福布斯》2006年富豪排行榜新鲜出炉

第一节公平与效率的内涵一、公平 1、定义 “兼覆无私谓之公”，“据当不倾谓之平” “公正之无私，平等之不倾”
第一节公平与效率的内涵一、公平 1、定义 “兼覆无私谓之公”，“据当不倾谓之平” “公正之无私，平等之不倾” 公正：公方正直，合情合理，不偏不倚，不求私利。平等：地位和待遇的相等、平均或一致 2、多维度性社会学：公平是指社会成员之间的社会地位、经济收入、消费水平比较接近，而不过分悬殊。

二、收入分配与公平政治学和法学：公平是指权利与义务、行为与报偿之间的对称。伦理学：公平要求每个人都拥有相同的生存、发展权利和机会。
经济学：公平是一种分配原则，包括制度公平、市场公平、补偿公平。二、收入分配与公平 1、收入的定义：是指个人在特定时期内所获得的、可自由支配的货币的数量。 2、影响因素：在要素价格一定的情况下，个人收入受制于:

自然禀赋差异个人偏好（见材料5－7）机会不均等价格随机波动运气 3、不平等的衡量洛伦茨曲线（Lorenz Curve）基尼系数（Gini Coefficient）（见图5－1）（见表5－1）恩格尔系数：食物消费占整个家庭消费支出总额的比重（见表5－2）贫困线与贫困率：食物成本的3倍（见材料5－8、材料5－9）

三、效率 4、衡量中的问题经济的生命周期暂时收入与持久收入经济流动性实物的转移支付收入单位 1、定义资源配置效率生产效率
X效率

帕累托效率（Pareto efficiency）如果在一定的资源配置状态下，任何一方当事人的经济福利增进必须以其它当事人的经济福利的减少为代价，那么，这时候的资源配置状态是最优的。
卡尔多效率在资源重新配置中，得者之所得多于失者之所失，即能够使得社会总体效率水平提高。

第二节公平与效率的关系一、公平与效率之间的替代与互补 1、替代关系较大的收入差距有利于刺激劳动力供给高收入阶层的边际储蓄倾向更高
第二节公平与效率的关系一、公平与效率之间的替代与互补 1、替代关系较大的收入差距有利于刺激劳动力供给高收入阶层的边际储蓄倾向更高收入差距可以避免消费上的同步共振 2、互补关系收入均等化可以提高劳动力素质消费的增加可以带动投资消除社会对立情绪和社会矛盾

二、公平与效率的先后次序三、公平与效率的协调 1、效率优先论效率与自由竞争相联系效率本身意味着公平 2、公平优先论公平是一种天赋人权
效率来自于不公平三、公平与效率的协调 1、基本理念效率是公平的基础，公平是效率的前提

机会平等与平均主义效率优先，兼顾公平 2、政策建议政府增加教育投入建立和完善社会保障制度优化税收制度规范市场的公平竞争增加劳动力的流动性

第三节在社会转型中重构公平与效率一、制度公平、市场公平与补偿性公平二、“寡”与“不均” 1、起点公平 2、过程公平 3、结果公平
第三节在社会转型中重构公平与效率一、制度公平、市场公平与补偿性公平 1、起点公平 2、过程公平 3、结果公平二、“寡”与“不均” 1、基本理念做蛋糕与分蛋糕一次分配讲效率，二次分配讲公平

三、收入再分配的哲学 2、政策建议保护合法收入取缔非法收入整顿不合理收入调节过高收入 1、功利主义代表：边沁、穆勒
观点：政府的目标是使社会中所有人的效用总和最大化，即追求最大多数人的最大利益。

政策：根据“边际效用递减”的假设，政府应进行再分配。但否定平均主义，因其会扭曲激励机制的作用，造成社会总产出下降。
2、自由主义代表：罗尔斯观点：所有的社会基本价值都要平等地分配，除非对其中一种或所有价值的不平等分配合乎每一个人的利益。政府的目标是使社会中状况最差的人的福利最大化。政策：政府应推行收入平等化政策，把富人的收入转移给穷人，改进社会上最不幸的人的福利。

3、自由意志主义代表：诺齐克观点：强调自由权利至高无上、不可侵犯，反对为了他人或集体的利益来牺牲个人自己的权利。只要过程是公正的，即使结果不平等也是公正的。机会平等比收入平等更重要。政策：政府应惩罚犯罪，保证自愿协议的执行，维护游戏规则，除此之外，不应介入收入分配。 4、福利经济学（1）旧福利经济学代表：庇古 (Pigou)

（2）新福利经济学代表：帕累托（Pareto ）序数效用论：效用是人们的主观心理感受，可以知道大小，但无法精确计量。结论：人们之间的效用不可比较，政府不能随意进行再分配。如果收入差距是由剥削造成的，政府调节可增加社会福利；否则，政府进行财富转移会降低人们的生产积极性，导致社会福利下降。

四、收入再分配的政策手段 1、税收累进所得税（见表5－3、4、5） 2、公共支出公共教育公共卫生公共工程地区发展财政补贴
3、社会保障社会保险、救济、福利、优抚

4、政治决策价格管制最低工资立法就业支援教育振兴反贫困计划实物转移支付

第四节公共管理中的公平与效率一、政府与社会关系的调适委托——代理关系二、政府的职能配置外部性公共产品收入分配垄断宏观经济

三、政府的机构设置四、人力资源管理五、权力划分经济、政法与社会管理机构宏观与专业经济管理机构资历、年龄与能力民族、性别
招聘、裁员与补偿五、权力划分

纵向横向六、运行机制公开公正廉洁高效民主

公共管理的职能

第一节资源配置的评价标准一、资源配置的效率标准 1、资源配置效率的含义
第一节资源配置的评价标准一、资源配置的效率标准 1、资源配置效率的含义帕累托效率（Pareto efficiency）如果在一定的资源配置状态下，任何一方当事人的经济福利增进必须以其它当事人的经济福利的减少为代价，那么，这时候的资源配置状态是最优的。

帕累托无效率（Pareto inefficiency）指的是一种资源配置状态还有可能在其它人福利水平不变的情况下，通过重新配置资源使一个人或一些人的福利水平有所增进提高。
帕累托改进（Pareto improvement）在存在经济无效率的情况下，若进行资源的重新配置，确实使得某些人的福利水平有所提高，而与此同时，其它人的福利水平却没有降低（至少是不变），这种重新配置就是“帕累托改进”。

非帕累托改进若一种重新配置导致某些人状况变好，而另一些人状况变差，由于个人之间的效用无法比较，我们无法确定社会福利总水平究竟是提高还是降低了。这种情况称为“非帕累托改进”。
卡尔多效率在资源重新配置中，得者之所得多于失者之所失，即能够使得社会总体效率水平提高。补偿原理在资源配置发生改变之后，将新增加的收益在所有相关行为主体之间进行再分配，使得任何人都不受损失。

2、资源配置效率的实现条件基本概念：社会总效益社会总成本社会边际效益社会边际成本净边际效益基本定理：边际效益递减边际成本递增最佳产量的决定条件：MSB=MSC 此时的总净效益（TSB—TSC）最大（见图1-1）结论：一种有效率的经济制度，必须使其资源配置满足如下条件，即每种物品的社会边际效益等于其社会边际成本。

二、资源配置的公平与稳定原则 1、公平洛伦茨曲线（Lorenz Curve）基尼系数（Gini Coefficient）（见图1-2） 2、稳定稳定物价——反通货膨胀充分就业经济增长

第二节资源配置的三种方式一、习惯适应于传统的农牧业社会，功能有限，范围狭小二、命令 1、产权结构理论上：全民所有制
第二节资源配置的三种方式一、习惯适应于传统的农牧业社会，功能有限，范围狭小二、命令 1、产权结构理论上：全民所有制现实中：国家（政府）所有制困境：委托——代理关系 2、决策机制——中央集中决策

信息完全的假设——“计算机乌托邦” 政府科层成本为零或低于市场交易成本经济主体价值完全一致的假设 3、动力结构理论上：按需分配——按劳分配现实中：劳动定额制与固定工资制困境：缺乏主动创新精神对策：强调监督机制重视意识形态动员三、市场（具体分析见下节）

第三节市场失灵一、完全竞争市场的假设前提 1、经济信息完全和对称 2、市场充分竞争 3、规模报酬不变或递减 4、没有外部经济效应
第三节市场失灵一、完全竞争市场的假设前提 1、经济信息完全和对称 2、市场充分竞争 3、规模报酬不变或递减 4、没有外部经济效应 5、交易成本可以忽略不记 6、经济当事人完全理性 7、生产资源私人所有

二、完全竞争市场的资源配置前提条件：P=MPB=MPC=MSB=MSC 结论：当所有物品的生产满足上述条件时，完全竞争的市场机制可以通过供求双方的自发调节，使资源配置达到最佳状态。三、市场失灵的内容 1、效率的背离公共物品外部效应

垄断（见图1-3）规模报酬递增 2、分配的不公自然禀赋差异机会不均等价格随机波动 3、宏观经济的不稳定市场调节的滞后性市场调节的盲目性合成谬误

第四节政府经济职能的范围一、资源配置职能 1、提供公共物品 2、矫正外部效应 3、促进有效竞争二、调节分配职能 1、税收（累进所得税）
第四节政府经济职能的范围一、资源配置职能 1、提供公共物品 2、矫正外部效应 3、促进有效竞争二、调节分配职能 1、税收（累进所得税） 2、转移支付（社会保障） 3、工资与物价管制

三、稳定经济职能 1、相机抉择政策通过人为的政策调节，逆经济周期而动，在经济过热时加以抑制，在经济萧条时进行刺激，熨平经济波动。 2、内在稳定政策政府的税收与支出政策机制，是一种“内在稳定器”，可以自动发挥作用，稳定经济。

四、政府经济职能的实现 1、组织保证经济决策机构经济调控机构计划指导机构政府经济咨询机构政府的经济监督机构国有企业

2、人员保证除政治、知识、心理等一般素质外，政府经济管理者还必须具备如下素质：能够总揽全局、驾驭全局具有战略眼光和较强的预见能力善于进行综合分析具有既果断，又稳重的性格素养要有较宽广的知识修养

3、政府经济职能实现的基本手段行政手段政府采用行政命令、行政规定、行政指示以及下达指令性任务，按照行政系统、行政区划对经济活动进行的干预。法律手段政府职能实现过程中的法律手段是指政府运用法律规范调整和处理各经济主体之间经济关系的方法。

3、经济手段政府经济职能实现的经济手段是指用调节经济利益来指导和影响各个经济主体行为的方法。

第五节政府失灵一、政府失灵的表现 1、政府行为不能实现预期的社会目标 2、政府行为达到了预期目标，但效率低下、成本高昂
第五节政府失灵一、政府失灵的表现 1、政府行为不能实现预期的社会目标 2、政府行为达到了预期目标，但效率低下、成本高昂 3、政府行为达到了预期目标，也有较高效率，但损害了市场效率或社会公平 4、政府决策失误导致经济波动，背离政府干预经济的初衷 5、政府干预的范围和力度过大，超出了纠

正市场失灵的合理需要，扭曲资源配置 6、政府干预力度不足，难以弥补市场失灵二、政府失灵的原因 1、政府官员也是“经济人”——政府目标与社会公共利益之间存在差异 2、政府行政能力有限——政府没有能力使政策达到完美，也无人力和财力实现之 3、官僚主义低效率——缺乏竞争、激励、监督 4、政府机构的扩张冲动

5、寻租腐败 6、政府角色错位 7、政策的滞后效应——认识、决策、实施 8、信息不完全三、政府失灵的治理 1、正确认识和把握市场与政府的关系 2、在市场与政府之间进行适当选择 3、合理界定政府作用的有效性边界 4、提高政府决策的科学化程度 5、提高政府机构的效率

6、以法律制度规范政府行为 7、不断改革和完善政府体制四、政府或市场：权衡两种不完善的选择中庸之道？？？

公共管理的过程

公共部门决策

第一节决策的定义与类型一、决策 1、定义决策是指组织或个人为实现某种目标而对未来一定时期内的活动方向、内容及方式的设计和选择。
第一节决策的定义与类型一、决策 1、定义决策是指组织或个人为实现某种目标而对未来一定时期内的活动方向、内容及方式的设计和选择。 2、特征预见性选择性主观性

3、内容目标选择：具体、恰当、可检验方案选择 4、分类长期决策与短期决策：决策影响的时间战略决策与战术决策：决策的重要性初始决策与追踪决策：决策的起点程序性决策与非程序性决策：问题的重复程度确定性决策、风险性决策与非确定性决策：环境的可控程度

二、个人决策激进型决策与保守型决策：先后决策的一致程度个人决策与群体决策：决策主体的多少 1、定义
决策权集中于某一个人手中，由个人单独作出决定，并承担责任。例如：国务院的总理负责制（见背景资料一） 2、优点事权集中、行动迅速、效率高权责统一、责任明确易于保密

三、群体决策 3、缺点一人独揽全权、容易形成个人专权缺乏制约，容易滥用职权个人智力和精力有限、难以集思广益 1、定义
决策权由若干人组成的集体共同行驶，决策者相互作用，分担损益。例如：党委的集体决策制（见背景资料二）

2、优点集思广益、优势互补互相制约、防止独裁协调一致、沟通良好 3、缺点责任分散、争功诿过协调困难、效率低下相互牵制、弱势叠加

第二节决策的过程一、诊断问题与识别机会发现偏差评估问题解释信息二、确定目标数量质量时间长短

三、拟定备选方案四、评估备选方案五、选择满意的方案提出尽可能多的方案征询他人意见成本——收益比较不确定性与风险评估方案排序
从最佳到满意

六、选择实施战略制订措施人员沟通目标管理工作报告制度七、监督和评估信息反馈修正方案重新决策

第三节群体决策的决策规则一、一致同意规则 1、定义即所有参与者都同意、或者至少没有一个人反对。例如：联合国安理会常任理事国的地位
第三节群体决策的决策规则一、一致同意规则 1、定义即所有参与者都同意、或者至少没有一个人反对。例如：联合国安理会常任理事国的地位（见背景资料三、背景资料四） 2、特征符合帕累托最优准则决策者的权力平等鼓励参与

二、多数票规则 3、问题决策成本过高，人们需要不断讨价还价，从而花费很多时间和精力才能达到一致协议。（见背景资料五）
隐瞒偏好与“搭便车” 互投赞成票与买卖选票二、多数票规则 1、定义多数票规则是指某项集体行动方案，必须获得所有参与者中多数人的认可才能实施。

2、种类相对多数：备选方案中获赞成票最多者即通过，而不需要超过半数。例如：台湾陈水扁的当选（见背景资料六、320台湾大选）绝对多数：某项方案必须获得所有参与者中超过半数或半数之上的某一比例（如2/3、3/4等）的认可才能实施。例如：美国宪法修改（3/4）、法国总统选举（ 1/2 ）（见背景资料七）

3、问题多数极权——即当过半数的投票人偏好一致时，可能形成一个自然联盟以压制联盟外的少数成员。投票交易——即投票者在投票赞成自己强烈偏好的议案同时，也赞成于己无关紧要甚至略有损害、而对另一投票者至为重要的议案，以换取他对自己强烈偏好议案的支持。（见表A）僵持——三个以上的方案得票相等，没有任何方案能够取得绝对或相对的多数。（见表B）合乎理性的冷漠与无知忽视利益差别（见表C）

三、对多数票规则的修正 1、康多西特标准即成对表决法（见表B）
投票悖论——投票结果随投票次序不同而变化，大部分甚至全部备选方案都有机会被选中。 2、需求显示法即打分求和法，由集体成员根据自己的偏好强度对每个备选方案打分，然后计算各方案所得的总分，其中得分最多者胜出。（见表C、 D ）策略投票（见表E）

3、加权投票法根据利益差别给予参与者不同的票数，相对重要者拥有的票数较多，否则就较少；然后按照各个候选方案实际得到的票数多少，而非实际赞成人数的多少来选择方案。例如：欧盟、世界银行、股份公司的决策机制（见背景资料八） 4、否决投票法先由集体成员对自己最不喜欢的方案投反对票，逐渐进行淘汰，最后剩下的一个即为可行方案。

第四节决策的思维方法一、经验思维与逻辑思维 1、经验思维经验联想经验迁移 2、逻辑思维抽象思维概念思维辩证思维

二、直觉思维与系统思维 1、直觉思维直接性跳跃性随机性突发性 2、系统思维整体性互动性环境适应性

三、创新思维 1、头脑风暴法 2、哥顿法 3、“零起点”法 4、挑错法

第五节决策与心理一、光环效应（晕轮效应）二、首因效应（先头效应）三、近因效应（新因效应）四、从众效应夸大化第一印象
第五节决策与心理一、光环效应（晕轮效应）夸大化二、首因效应（先头效应）第一印象三、近因效应（新因效应）新出现的刺激物四、从众效应群体压力

五、定型效应过去的成见六、反衬效应相互比较七、乐队效应屈从权威八、黄灯效应挫折防范、规避风险九、新闻效应生动例证

十、颂歌效应报喜不报忧十一、当局者迷环境与出发点十二、旁观者迷

公共部门领导

倪星教授、博导中山大学政治与公共事务管理学院 020－84112123、13424139502
创新思维与领导决策倪星教授、博导中山大学政治与公共事务管理学院 020－、

十五种重要的领导能力规划未来的能力处理信息的能力决胜千里的能力支配时间的能力提高效率的能力自信心与意志力书面表达的能力
智慧用人的能力交流合作的能力组织协调的能力规范行为的能力树立权威的能力驾御危机的能力不断创新的能力锐意进取的能力　

从长远看，唯一能持久的竞争优势，就是你的领导的自身发展力比对手学习得更快。这是组织发展的源泉，任何人都想模仿你，在他们模仿时，你又超越他一大步了。 — 彼得.圣吉

◆ Part１----可能很多人听过煮青蛙的故事
故事是这样的：将一只青蛙放在大锅里，里头加水再用小火慢慢加热，青蛙虽然约略可以感觉外界温度慢慢变化，却因惰性与没有立即必要的动力往外跳，最后被热水煮熟而不自知。竞争环境的改变大多是渐热式的，如果管理者与员工对环境之变化没有疼痛的感觉，组织最后就会像这只青蛙一样，被煮熟、淘汰了仍不知道。

◆ Part 2----提到组织变革，另外有一个四只猴子的寓言
科学家将四只猴子关在一个密闭房间里，每天喂食很少食物，让猴子饿的吱吱叫。几天后，实验者在房间上面的小洞放下一串香蕉，一只饿得头昏眼花的大猴子一个箭步冲向前，可是当牠还没拿到香蕉时，就被预设机关所泼出的滚烫热水烫得全身是伤，当后面三只猴子依次爬上去拿香蕉时，一样被热水烫伤。于是众猴只好望「蕉」兴叹。

几天后，实验者换进一只新猴子进入房内，当新猴子肚子饿得也想尝试爬上去吃香蕉时，立刻被其它三只老猴子制止，并告知有危险，千万不可尝试。实验者再换一只猴子进入，当这只新猴子想吃香蕉时，有趣的事情发生了，这次不仅剩下的二只老猴子制止牠，连没被烫过的半新猴子也极力阻止牠。实验继续，当所有猴子都已换新之后，没有一只猴子曾经被烫过，上头的热水机关也取消了，香蕉垂手可得，却没人敢前去享用。组织禁忌经常故老相传，虽然事过境迁、环境改变，大多数的组织仍然恪遵前人的失败经验，平白错失大好机会。

◆ Part 3----老鹰是所有鸟类中最强壮的种族！根据动物学家所做的研究，这可能与老鹰的喂食习惯有关。
老鹰一次生下四、五只小鹰，由于牠们的巢穴很高，所以猎捕回来的食物一次只能喂食一只小鹰，而老鹰的喂食方式并不是依平等的原则，而是哪一只小鹰抢得凶就给谁吃，在此情况下，瘦弱的小鹰吃不到食物都死了，最凶狠的存活下来，代代相传，老鹰一族愈来愈强壮。这个故事告诉我们，「公平」不能成为组织中惟一的公认原则，组织若无适当的淘汰制度，常会因小仁小义而耽误了进化，在竞争的环境中将会遭到自然淘汰。

◆ Part 4----组织中也应该留意与去除所谓的「螃蟹文化」
钓过螃蟹的人或许都知道，篓子中放了一群螃蟹，不必盖上盖子，螃蟹是爬不出去的，因为只要有一只想往上爬，其它螃蟹便会纷纷攀附在牠的身上，结果是把牠拉下来，最后没有一只出得去。组织里常有一些份子，不喜欢看别人的成就与杰出表现，天天想尽办法破坏与打压。如果不予去除，久而久之，组织里只剩下一群互相牵制、毫无生产力的螃蟹。

◆ Part 5----相反的，为了增加组织的战斗活力、延续组织的生命力，领导者可以在组织中安排一些「鲇鱼」。
经常出海捕鱼的人都晓得，把鱼捕上来放在船舱里如果超过一段时间，鱼儿往往奄奄一息，所以有经验的渔夫经常在船舱里放上一尾鲇鱼。由于鲇鱼生性喜欢攻击身边的鱼，鱼群必须持续跳、躲、闪以避免其攻击，因此即使经过数个小时，捕上来的鱼还是活得很新鲜。组织里一片和谐并不见得是一件好事，若有人能适当地扮演鲇鱼，刺激组织成员的生存力，也未尝不是一件好事。只不过鱼与鲇鱼的比率一定要控制好，否则反易弄巧成拙。

创新能力是领导能力中最重要、最宝贵、层次最高的一种能力。它包含着多方面的因素，其核心因素是创新思维能力。
创造性思维的实现条件有两个：一是一定的知识储备；二是创造性思维能力的训练

创造性思维的知识储备【案例教学】需要多少钢琴调音师？著名物理学家费米在一次讲演中曾经提到过这样一个问题：“芝加哥市需要多少钢琴调音师？”
然后，费米自己解答说：“假设芝加哥有300万人口，每个家庭4口人，而全市1/3的家庭有钢琴，那么芝加哥共有25万架钢琴，每年有1/5的钢琴需要调音，那么，一年工需要调音5万次。每个调音师每天能调好4架钢琴，一年工作250天，共能调好1000架钢琴，是所需调音工作量的1/5。由此推断，芝加哥共需要50位钢琴调音师。”

这是一个典型的“连锁比例推论法”，在解决实际问题和获得创新思维的过程中经常被采用。在这种推论中，需要很多预备性知识做基础，，比如，你应该知道“有钢琴家庭”所占的比例、调音师的工作效率、工作时间等。

创造思维能力的训练【案例教学】盲人怎样买剪刀阿西莫夫是美籍俄国人，世界著名的科普作家。他曾经讲过这样一个关于自己的故事：
阿西莫夫从小就很聪明，在年轻的时候多次参加“智商测试”，得分总在160分左右，属于天赋极高之列。有一次，他遇到一位汽车修理工，是他的老熟人，修理工对阿西莫夫说：“嗨，博士，我来考考你的智力，出一道思考题，看你能不能回答正确。”

阿西莫夫点头同意。修理工开始说思考题： “有一位聋哑人，想买几根钉子，就来到五金商店，对售货员作了这样一个手势：左手食指立在柜台上，右手握拳作出敲击的样子。售货员见状，先给他拿来一把锤子，聋哑人摇摇头。于是售货员就明白了，他想买的是钉子。聋哑人买好钉子，刚走出商店，接着进来一位盲人。这位盲人想买一把剪刀，请问，盲人将会怎样做？”

创新思维能力的养成：一是思维定势的突破二是思维疆域的拓展

一、思维定势的突破一般来说，思维定势有利于常规思考。思维定势的作用表现：专家很快地找到解决本专业问题地有效办法；学习中地举一反三、触类旁通；日常生活的通顺。思维定势不利于创新思考。有一位心理学家说过：“只会用锤子的人，总是把一切问题都看成是钉子。” 那么，在创新思维中，如何突破思维定势？

1.审视传统【案例教学】黑色电扇全世界的电扇曾经都是黑色。1952年东芝电器公司的电扇积压。一个小职员向公司领导人提出了改变电扇颜色的建议。几个月内销售了几十万台。从传统中汲取营养，摆脱传统的束缚。

2.检验书本【案例教学】盖伦学说的突破盖伦一生写了256本书，对医学的发展作出了重大贡献。但是，他的理论被宗教神学所利用。“潮汐学说”统治了西方医学1500年。 1543年维萨里发表《人体的结构》系统描述人体的结构，并指出盖伦解剖学著作中的错误200多处。1553年，塞尔维特出版了《基督教的复兴》提出了心肺之间血液循环的理论。哈维最终发现了血液循环。（心脏每次跳动2-3英两血液，心脏每分钟65次输出10磅或每小时输出100磅血液）书本中有创新的阶梯，也有创新的樊篱。

3.鉴别经验：【情景教学】天鹅都是白的？关于经验有两个同样真实的命题：经验是宝贵的；经验是或然的。

4.谨慎从众：【情景教学】断臂维纳斯最美？当只有一种思维方式的时候，是不是创新思维被窒息的时候？

5.警惕麻木：【情景教学】查理艾尔顿的食物链理论北极狐的毛皮，四年一次高峰。旅鼠四年大迁徙……创立了动物生态学。
沉溺于司空见惯之中，就远离了创新思维的亲和

6.排除自设：【情景教学】哥伦布树鸡蛋？对于创新而言，自设是自己打制的枷锁

二、思维疆域的拓展头脑风暴发散辐射逆向思维转换角度跨越障碍视角转换要素转换问题转换颠倒条件颠倒作用颠倒方式颠倒过程
颠倒结果转换角度视角转换要素转换问题转换跨越障碍借他山之石绕道迂回间接中的以退为进

1.头脑风暴创造学之父美国人奥斯本在20世纪30年代创造了一种激发集体智慧产生和提出创新设想的方法—头脑风暴法。
头脑风暴的目的：创造畅所欲言、自由思考的氛围，激发与会者创造性思维的共振连锁反应。时间：1~2小时人数：5~6人原则： A、不许评价他人建议； B、自由设想、追求数量； C、追求新颖和奇特； D、补充、完善已有建议。

【案例教学】第36号方案美国一段长达1000公里的电话线上，积满了因大雾而形成的凝结物，严重影响了电话通讯的正常进行。
请同学回答，你说怎么办？为了尽快恢复正常通讯，负责这一段线路的部门采用头脑风暴法性社会各界紧急征求“能以最短时间清除凝结物”的方案。第36号方案是一位空军飞行员提出来的：驾驶直升飞机沿电话线上空飞行，向下垂直喷射强大的气流，以清除电话线上的大雾凝结物。这一方案被采纳，效果又快又好。

Brain Storming 头脑风暴法

头脑风暴法是鼓励在小组中进行创造性思维的最常用方法
头脑风暴法的作用：想出许许多多主意列出一长串创造性解决办法，从中选出有希望的方案克服创造性思考时受到的限制 ……. 产品开发与革新战略规划 6-12 人小组组织人力资源

头脑风暴法的类别和特点根据不同的情况采取不同的方法！无组织的头脑风暴法优点更自然节省时间组内沟通和小组荣誉感增强缺点
产生的观点较少思索过程更易受他人观点影响进攻性人物会支配整个会议不允许对复杂问题深入思索有组织的头脑风暴法优点产生更多的观点更好地运用每人独特的思维方式减少进攻人物支配会议的可能性给与更多的时间思考复杂问题的解决方法缺点不自然费时组内沟通和小组荣誉感不强根据不同的情况采取不同的方法！

头脑风暴法的作用产生大量的可选择方案后，我们就有更好的机会发掘更多的观点来帮助我们解决问题
用于产生大量观点或可选方案的方法。与其他方法相比，它激发更多的观点和更好的建议尝试充分运用所有员工的创造力产生大量的可选择方案后，我们就有更好的机会发掘更多的观点来帮助我们解决问题思维共振的方法维持批判精神的群体决策方法可以打破群体思维的方法保证了群体决策创造性的方法提高决策质量的方法要求参加者具有较高的联想思维

头脑风暴法的使用个人使用小组使用在制定因果表时预估可能的原因产生可能的解决问题的答案（常用于解决问题树中的某一个节点）
预测实施解决问题方案时可能遇到的阻碍可利用BBS聊天室进行Brain Storming（在网上copy一个Homepage)

用于解决问题树中的某一个节点？提出某个问题不要离题太远不要太深入

Brain Storming 的流程确认要讨论的问题准备会场组织人员宣布主题 Brain Storming 整理问题，找出
重点问题会后评价

从明确问题到会后评价，头脑风暴法有三个阶段
主持人在看板上记录明确阐述问题会后评价小组成员提出见解介绍问题如组员感到困惑，可做一简单练习指定一人在看板记录所有见解鼓励组员自由提出见解会后以鉴别的眼光讨论所有列出的见解也可以让另一组人来评价

头脑风暴法的实施步骤这些步骤完成后，结束头脑风暴法，用其他的分析工具来正式评价这些观点的质量和有效性 1. 重温头脑风暴法的步骤与规则
1. 重温头脑风暴法的步骤与规则 2. 在活页纸或黑板上记下欲讨论的问题或议项，这样每人都能准确理解会议的中心议题 3. 发表意见无组织的头脑风暴法每人随意发表意见在活页纸或黑板上记下每一条建议；所有的建议应随时可见如果人们运用头脑风暴法时，讨论或评价某一条意见，主持人应提醒他们遵守规则当小组无意见发表时，主持人应设法激发更多的观点，如：“如果钱不成问题呢？”或“我们怎样综合这些意见呢？” 当无新的意见产生时，如果必要，应要求组员解释、确认先前发表的意见有组织的头脑风暴法每人用头脑风暴法独自写下尽可能多的建议每人轮流发表一条意见在活页纸或黑板上记下每一条意见；所有的意见应随时可见若讨论或评价某一条意见时，主持人应提醒他们注意规则在继续轮流发言时，若无意见，则说“通过”。轮流发言至人人皆无意见为止必要时，主持人应设法激发更多的观点若无新的意见产生，如果必要，可要求组员解释、确认先前发表的意见这些步骤完成后，结束头脑风暴法，用其他的分析工具来正式评价这些观点的质量和有效性

场地的大小较集中的封闭空间（15平方米）装饰简单足够的白板，可以记录有水喝

人员的组成 5－10人有主持人有记录员

主持人的要求对主题有深刻的理解不独断有激情能控制场面和进度会戴2顶帽子，一顶帽子充当主持人，一顶帽子充当参与者有引导能力

技巧引导技巧随时记录，不漏打断循环，从一点开始讨论思维发散，但主题不发散鼓励发言禁止评论限制时间（10－60分钟）

不许评价！—— 要到评估阶段才能进行评价规则一讨论评价支持宣扬提问皱眉咳嗽冷漠叹气创造性见解评价

妄加评论的负面影响如果进行评论，许多人就会变得更加拘谨。他们未发表的意见或许非常好，或许可以激发别人的好意见
人们花费在评论上的精力未能用在产生好意见的现实任务上

异想天开！——说出能想到的任何主意规则二

越多越好！——重数量而非质量规则三

见解无专利！—— 鼓励综合数种见解或在他人见解上进行发挥
规则四集思广益，团队的叠加性！

Brain Storming 之后合并问题的同类项对问题进行排序组合问题评论问题，认证问题的可行性

2.发散辐射发散辐射作为一种四面八方去思考的方法是指，已所思考问题的需要做为发射的基点，让思考活动象花园、菜地里的旋转喷头那样，朝多个方向做立体式的发散思考，力求产生最大量新颖独特、富有价值的设想。【案例教学】一支普通的粉笔，想想看，它都有什么用途（越多越好）？

【案例教学】第23届奥运会 1976年加拿大的蒙特利尔市承办21届奥运会，花费35亿美圆，亏损达10亿美圆。1980年的莫斯科奥运会耗费更是惊人，花费90亿元之多。第23届奥运会在美国的洛杉矶市举行，不但没有负债，还盈利2亿美圆。主持人彼得·尤伯罗斯说，这要归功于1975年他在美国佛罗里达州听了英国专家德波诺博士关于创造性思维方式的演讲，学到了德波诺博士辐射发散思考法。

彼得·尤伯罗斯的创新做法分为“节流”和“开源”两个方面。
“节流”方面主要有： 1.不花费巨资新建大批体育场馆，而是尽可能地利用洛杉矶市已有的体育场地； 2.不花费巨资新建供各国运动员下榻的豪华的奥运村，而是利用当地三所大学放假期间的学生宿舍； 3.必须新建一个游泳池。以允许在指定场地营业和作广告为条件，说服了当地的“麦当劳”连锁快餐店出资400 万美圆新建了一座华丽壮观的游泳池； 4.必须新建一个自行车赛场。以和上面相同的条件将这一任务交给了当地的“7-11”商店。

“开源”的方面主要有： 1.这届奥运会选择了30家“赞助”厂商，共出资1亿1千7百万美圆。 2.找来50家供应商，从杂货店到废物处理公司一应俱全，这些商家每家至少赞助400万美圆； 3.广播电台转播奥运会的体育新闻从来不交费。这一届奥运会以7500万美圆的高价，将广播权出售给了美洲、欧洲、和澳洲的一些国家的新闻媒体。 4.以往的奥运会的门票都是当场或提前几天发售，这届奥运会改为提前一年发售，这样赚了一大笔利息。

5.让美国三大电视网争夺奥运会的独家播映权，原估计最多只能要价1亿5千万美圆。
尤伯罗斯采取“只出价一次”的竞赛投标方法，结果美国广播公司花了2亿2千5百万美圆，才取得了独家播映权。 6.尤伯罗斯设计了一个出售火炬传递权这一令人大为惊异和赞赏的办法。全程1万5千公里，火炬传递接力权以每公里3千美圆出售。尤伯罗斯已被世界奥林匹克运动的大功臣。他所创造的新经验，使得以后承办奥运会的国家和城市就不那么害怕亏本、负债了，积极申请承办奥运会的国家和城市越来越多。我国经常举办国际国内的体育比赛，每次都要大兴土木，兴建体育场馆甚至更新城市面貌。对此，你有何看法？

3.逆向思维司马光砸缸救同伴的故事千百年来为人们津津乐道，无不赞叹他表现出非凡的智慧。
一般遇到从水缸里救人这样的事，往往是从人离开水这样的思路去想，司马光当时极有可能也这样想过。但在当时的情况下，这样的想法是行不通的。

司马光这时表现出来的及其罕见、令人惊异的聪明在于，他情急生智地瞬息见便掉转了思维方向。
人离开水和水离开人两种不同的思路，殊途同归，令人击掌称绝。前者称之为正向思维，后者称之为逆向思维。逆向思维的形式是多样的。

（1）颠倒条件的逆向思维颠倒条件的逆向思维是指，由于一切事物和问题都依赖于一定的内外部条件，其中的某个主要条件一旦有所颠倒，必将会引起事物和问题也发生相应的改变。因而就事物或问题的某个重要条件颠倒过来思考，有可能获得对事物的新认识，想出解决问题的新方法。

【案例教学】出售贫穷和落后日本兵库县有一个小村子叫丹波村。在日本全国普遍都已逐渐富起来的时候，这里因为自然条件差交通闭塞，与外界隔离，无人襄助而依然贫困。后来他们从东京请来了一位专家。这位专家按照“要出售得多，才可换得多”的思路去思考，怎么也想不出一个切实有效的致富良方来，因为这里什么致富的条件都没有。后来，他将这个条件倒过来想，什么条件都没有，只有贫穷，那么，贫穷就是致富的条件；什么出产都没有，只有落后，那就出售贫穷和落后——使无人襄助变为引人注目。

于是他建议村民从现在起：不要再住在房子里，而是住到树上去；不要再穿布衣，而要披树叶，兽皮；不要再用现代的工具，而要使用木叉；象几千年前老祖宗那样生活…… 村民们开始觉得荒唐，后来经专家一再解释，才答应试试。果然，经过新闻媒体一番渲染，这个无人知晓的小村子，很快就会成为旅游热点，立刻火了起来。

（2）颠倒作用的逆向思维由于通过采取一定的措施，能使事物因其性质、特点的改变而起到改变原有的作用，包括使对人不利的作用变为有利的作用，因而再创新思考中，就事物的某种作用从相反的方向思考，有可能想出新的主意、提出新的设想。【案例教学】汽车防盗技术指导专家（汽车惯偷。11年牢。用其为汽车防盗技术指导研制汽车防盗设备）

（3）颠倒方式的逆向思维基于事物与其起作用的方式之间彼此依赖、相互影响的内在联系，事物起作用的方式发生颠倒，必然会引起事物本身也产生相应的某种变化，因而再创新思考中，可以就事物起作用的方式从相反的方向去思考，一引发出某种新设想、新创意。

【案例教学】火箭往下发射？火箭只是向上发射，原苏联工程师米依海尔却倒过来想终于在1968年设计、研制出了往下发射的钻井火箭。
继而又研制出穿冰火箭、穿岩火箭等等。被统称为钻地火箭，引发了一场穿地手段的革命。破冰船起作用的方式是由上向下压。潜水破冰船从下往上顶。巴斯德证实了高温可以杀死细菌，英国科学家汤姆逊倒过来思考，推想细菌也可能在低温下杀死或使其停止活动，食物可以通过低温加以保存，深入研究后，他终于发明了冷藏新工艺。

（4）颠倒过程的逆向思维事物运动发展过程的方向一旦有所颠倒，人们对它的认识和态度便会有所改变。所以，就事物起作用的过程从相反的方向思考，能从中引发新设想的萌生。【案例教学】史丰收的速算（从低位数向高位数变成从高位数向低位数）

（5）颠倒位置的逆向思维两个及两个以上的事物之间在空间上总是包含着一定的位置关系。或者两两相对，或者一前一后，或者以上一下，或者一左一右。从甲所处的位置看乙或看甲和乙之间的关系，同从乙所处的位置看甲或看乙和甲的关系得出的认识往往是不一样的。因此，将甲乙之间的位置关系倒过来思考，有可能形成新的看法，产生新的设想。

【案例教学】蒙哥马利的自问蒙哥马利将军在第二次世界大战中，每当战斗开始，它总是要把敌军统帅的照片放在自己的办公桌上，反问自己：如果我处在他的位置上，现在会做什么？

（6）颠倒结果的逆向思维在具有因果关系的事物之间，从作为结果的事物乙出发，倒回去思考作为原因的事物甲，以及思考事物乙产生的发展过程，往往能获得新的认识和设想。【案例教学】电磁转化英国物理学家戴维根据化学能可以转化维电能，颠倒结果最终发现了电能也可以转化为化学能；英国物理学家法拉第根据点能生磁，倒过来想而最终发现了磁也能生电。

【案例教学】托尔斯泰的数学题从前，有一个农夫，死后留下了一些牛。他在遗嘱中写道： “妻子：分给全部牛的半数再加半头。
长子：分给剩下牛的半数再加半头，所得的牛是妻子得牛头数的一半。次子：分给还剩下牛的一半再加半头，所得的牛是长子得牛头数的一半。女儿：分给最后剩下的牛的半数再加半头，所得的牛是次子得牛头数的一半。” 结果一头牛也没杀，正好全部分完。问：农夫死时剩下了多少头牛？

解这道题可从事物发展的结果——女儿所得牛的头数，倒回去想：
女儿得的牛，是最后剩下牛的半数加半头，结果一头牛也没杀，也刚好分完，女儿得的牛是多少呢？只能是1头。次子：女儿得牛数的一倍：2头。长子：次子得牛数的一倍：4头。妻子：长子得牛数的一倍：8头。农夫所留下的牛是 =15

4.思维角度的转换从不同的角度去观察思考事物的不同侧面，获得的认识也往往会有所不同；人们观察和思考事物需要常规视角。
思考活动要有所创新，也需要有意识地摆脱这种“常规角度”而采取“非常规的角度”——特别去关注和捕捉事物发展趋势的不明显的可能性。有的可能性看起来“很不明显、”“很难实现”，而它在特定的条件下却常常会“出人意料”地成为现实。

（1）视角转换对一个事物或问题，要力争从众多地新角度去观察和思考它，以求得更多的对事物的新认识，萌生和提出更多的解决问题的新办法。
【案例教学】皮鞋推销员的故事太平洋上某个岛上，有一天一前一后来了分别属于两个国家、两家皮鞋厂的推销员。他们都在岛上逛了一圈都对岛上的市场作了一番调查了解。第二天，这两个推销员各自给厂里发回了电报先到的那个推销员发回的电文是：此岛无人穿鞋，皮鞋无销售市场，我于明天返回。

后到的那个销售员发回的电文是：此岛目前无人穿鞋皮鞋销售前景很好，我将在此住一段时间。
第三天，先到的那个销售员便离岛回厂去了，后到的那一个则留下来设计了一幅只有人物形象，没有文字说明的广告。广告上画了一个当地的壮汉，粗眉大眼，猿臂熊腰，肩上抗了一大串猎物，脚上穿了一双黝黑发亮的大皮鞋，显得十分威武。岛上的人看了这幅广告，纷纷打听画上的那个壮汉脚上穿的是什么东西，哪里能够买到。就这样，这位推销员很快在这个岛上开辟了皮鞋销售市场。

（2）要素转换任何事物都是由若干要素组成的。事物要素，特别是其决定作用的要素的改变必然会引起事物的存在相应地发生变化
通过采取措施，改变其中的某个或某些要素，可以使事物发生人们所希望的某种变化。要素变换也可以成为我们思考事物和问题的一种新的方法。【案例教学】田忌赛马

（3）问题转换在思考的过程中，可以将不能办到的问题转换为可以办到的问题；将复杂困难的问题，转换为简单容易的问题；
将自己生疏的问题转换为自己熟悉的问题，从而找到解决所面临问题的恰当可行或效率更高更好的办法。【情景教学】曹冲称象

5.思维障碍的跨越（1）借他山之石事物的发展并非总是笔直向前的，而是有直有曲，有进有退，时而走“一”字线，时而走“之”字路。
人们的思路作为客观事物发展规律的反映，自然也就不能总是直来直去，常会有遇到障碍的情况。可以考虑能不能以解决甲问题为手段而达到解决乙问题的目的。

【案例教学】分骆驼一个老人留下遗言，将他的17头骆驼分给三个儿子。长子分给1/2，二儿子分给1/3，三儿子分给1/9。骆驼一头不许宰杀。
17头是个单数，又不许宰杀，那就不可能分给长子1/2，二儿子1/3，三儿子1/9…… 你说怎么办？可以借一头牛按老人的遗言分。借来一头牛后骆驼的总数就成了18 头，那就可以分得下去了。长子分得1/2，得9头；二儿子分得1/3得6头；三儿子分得1/9，得2头。三个儿子实际得到得骆驼总数仍然是17头。

（2）绕道迂回当思考的问题遇到了难以克服的障碍时，为了另辟蹊径，或者降低难度，或者减少代价，可以考虑不设法直接去消除障碍，而有意识地走一条曲折地路，以求避开或越过障碍，解决问题。

【案例教学】买房又送车若干年前，北京的一个文化馆需要扩建，北京市政府为此拨款1400万元。需要迁走地居民将近100户，按照当时地商品房售价，一套住房套16万到18万。总共需要2000万元。市政府只拨了1400万，尚差600万之多。后来有个人给他们出了个金点子：在北京郊区为搬迁居民买100套住房；同时，再买100辆天津“大发”汽车分送给各个搬迁户。当时郊区一套住房售价3万多元，一辆“大发”汽车只要4万5千元，二者加起来也不过8万元左右。这样，搬迁100户居民，总共只需800万元。市政府拨款的1400万元，不仅可以满足需要，还能节余600万。

（3）间接中的在面临复杂困难的有待于创新的问题时，有时可以不直接采取措施去直接、正面地解决问题，而考虑能否以解决某个相关问题为手段，以求或者代价更小，或者效率更高地达到解决原有问题为目的。【案例教学】乐凯摄影大奖赛

（4）以退为进在对问地解决暂时还不能有所前进的情况下，思考怎样采取某中与自己愿望或利益性抵触的做法，即有所“后退”或“退让”，从而积聚力量，创造条件，时机成熟时再推向前进，以最终众达到解决问题的目的。【案例教学】范邰断案（古代县令，审案，二人夺绢，剪开，一喜一怒）

不同的单位、不同的任届，领导做的事情都是相同的；要开创局面，攀登新高，惟有创新。
领导理念不同的单位、不同的任届，领导做的事情都是相同的；要开创局面，攀登新高，惟有创新。

决策的思维方法一、经验思维与逻辑思维 1、经验思维经验联想经验迁移 2、逻辑思维抽象思维概念思维辩证思维

二、直觉思维与系统思维 1、直觉思维直接性跳跃性随机性突发性 2、系统思维整体性互动性环境适应性

三、创新思维 1、头脑风暴法 2、哥顿法 3、“零起点”法 4、挑错法

第五节决策与心理一、光环效应（晕轮效应）二、首因效应（先头效应）三、近因效应（新因效应）四、从众效应夸大化第一印象
第五节决策与心理一、光环效应（晕轮效应）夸大化二、首因效应（先头效应）第一印象三、近因效应（新因效应）新出现的刺激物四、从众效应群体压力

五、定型效应过去的成见六、反衬效应相互比较七、乐队效应屈从权威八、黄灯效应挫折防范、规避风险九、新闻效应生动例证

十、颂歌效应报喜不报忧十一、当局者迷环境与出发点十二、旁观者迷

公共管理的责任

主讲人：政务学院倪星教授、博导 84112123、13424139502 nixing@yahoo.com
腐败与反腐败的经济学分析主讲人：政务学院倪星教授、博导、

提纲一、为什么要进行经济学分析？二、腐败的经济学界定与测量三、腐败成因的经济学分析四、腐败后果的经济学考察五、反腐败方略的经济学思考

一、为什么要进行经济学分析？（一）对腐败进行经济学分析的必要性 1、政治学研究的优点与缺陷公共权力的两重性 2、社会学研究的优点与缺陷公民社会与政治国家的力量均衡社会转型与二元社会结构 3、文化学研究的优点与缺陷忠诚冲突传统习俗 4、经济学研究：功用与限度

经济人假设与成本－收益分析制度分析自由主义色彩（二）对腐败进行经济学分析的可行性 1、人类行为的经济人特征政治人、社会人、道德人、公共人与经济人 2、腐败活动的经济性腐败活动的预期收益与成本：个人的角度 3、反腐败活动的经济性反腐败活动的预期收益与成本：社会的角度 4、经济学分析的普遍性

二、腐败的经济学界定与测量 1、腐败的经济学界定和类型经济学认为，腐败是作为理性经济人的政府官员在特定制度环境下，利用公共权力获取未经委托人同意的个人私利的行为。作为经济学分析对象的腐败，主要涉及利益的非法转移，是公共权力的代理人利用委托人的信息缺陷，不正当地运用公共权力直接获取或从第三方（相对于委托人和代理人而言）获取自己与委托人契约之外的收益。 2、腐败的客观测量 3、腐败的主观测量

腐败指数时间中国得分中国排名样本数量透明国际腐败感觉指数 2005 3.2 78 158 透明国际行贿指数 2002 3.5 20
21 世界银行腐败控制指数 2000 －0.289 82 151 国际管理发展学院贿赂和回扣指数 1999 2.222 37 47 世界经济论坛贿赂和腐败指数 1998 3.53 31 59 表1 中国在5种腐败主观指标中的排名

排名国家（地区）得分 1 芬兰 9.7 2 丹麦 9.5 新西兰 4 冰岛 9.4 5 新加坡 9.3 瑞典 14 香港 8.2 16
美国 7.7 29 爱沙尼亚 5.6 台湾 59 中国 3.5 多米尼加共和国埃塞俄比亚 101 尼日利亚 1.6 102 孟加拉国 1.2 表2 透明国际2002年腐败感觉指数（CPI）摘录说明：腐败感觉指数也称受贿指数，按降序排列，得分越低越腐败。以10分为清廉，低于5分为不清廉，低于2分为腐败猖獗。

透明国际2003年腐败感觉指数（CPI）摘录排名国家（地区）得分 1 芬兰 9.7 2 冰岛 9.6 3 丹麦 9.5 新西兰 5
新加坡 9.4 14 香港 8.0 18 美国 7.5 21 日本 7.0 50 南韩 4.3 66 中国 3.4 巴拿马斯里兰卡叙利亚 83 印度 2.8 86 俄国 2.7 131 海地 1.5 132 尼日利亚 1.4 133 孟加拉国 1.3 透明国际2003年腐败感觉指数（CPI）摘录

排名国家（地区）分数 1 澳大利亚 8.5 12 法国 5.5 2 瑞典 8.4 13 美国 5.3 瑞士日本 4 奥地利 8.2
15 马来西亚 4.3 5 加拿大 8.1 香港 6 荷兰 7.8 17 意大利 4.1 比利时 18 南韩 3.9 8 英国 6.9 19 台湾 3.8 9 新加坡 6.3 20 中国 3.5 德国 21 俄罗斯 3.2 11 西班牙 5.8 国内公司 1.9 表3 透明国际2002年行贿指数（BPI）说明：行贿指数表明的是来自这些国家的公司的行贿机率高低，按降序排列，得分越低行贿机率越高。最高分为10分，即行贿的机率为零。所有调查资料表明这15个国家的国内公司与外国公司相比，行贿机率更高。

表4 中国在透明国际腐败感觉指数中的得分变化
时间中国得分中国排名样本数量 1980－1985 5.13 1988－1992 4.73 1995 2.16 40 41 1996 2.43 50 54 1997 2.88 52 1998 3.5 85 1999 3.4 58 99 2000 3.1 63 90 2001 57 91 2002 59 102 2003 66 133 2004 71 145 2005 3.2 78 158 表4 中国在透明国际腐败感觉指数中的得分变化

时间中国得分中国排名样本数量 1999 3.1 19 2002 3.5 20 21 表5 中国在透明国际行贿指数中的得分变化

三、腐败成因的经济学分析 1、政府官员的“经济人”角色政府官员行为的成本－收益函数政府官员腐败的成本－收益函数 2、腐败发生的制度性前提
Ｃ=Ｃs+Ｃj+Ｃx=ｆs(k，l)+ｆj(ｒ，ｗ，ｃ)+ｆx(ｐ，ｑ，ｄ) R=ｆ(m，s) 政府官员腐败的成本－收益函数 Fg=Ｃy+Ｃi+Ｃf×ｐ Eg=Rg×(1-ｐ) 2、腐败发生的制度性前提（1）公共权力委托——代理失灵与腐败

人民（初始委托人）议员（初始代理人）政府（次级代理人）议会（次级委托人）中央政府官僚地方政府社会事务政客

原因：信息不对称、激励不相容、权责不对等
后果：逆向选择、道德困境（2）经济生活中的政府干预失灵与寻租腐败垄断与租金的产生寻租与贿赂型腐败

四、腐败后果的经济学考察 1、“腐败的正效用论” 经济方面：Speed money与润滑剂、市场效率的替代物、资本原始积累政治方面：精英整合、政治参与、政党政治社会方面：利益多元化与产权保护、世俗化、结构分化

2、腐败的严重危害公共权力的滥用和腐化社会资源的浪费社会分配不公政府行为能力下降政府合法性基础丧失 3、中国腐败后果的经济学估算（1）根据官方公布的腐败案件来计算腐败所带来的直接经济损失：1983－2002年，最高人民检察院查办腐败案件所挽回的直接经济损失累计491.3亿元，平均每年25亿元左右。

（2）引入腐败黑数和破案率来估算腐败的经济损失：1999年中国腐败总经济成本为3430亿元，占GDP的4
（2）引入腐败黑数和破案率来估算腐败的经济损失：1999年中国腐败总经济成本为3430亿元，占GDP的4.79％（裴敏欣）。90年代后半期腐败所造成的经济损失和消费者福利损失平均每年在9875亿—12570亿元之间，占当年GDP总量的13.2％—16.8％（胡鞍钢）。（3）根据经济转型过程中各类租金的规模来估算腐败的规模和损失：1987年我国商品、资金和外汇的双轨差价高达2000亿元以上，约占整个国民收入的20％；1988年价格双轨制造成的价差、利差和汇差三项租金的价值超过了3569亿元人民币，其它租金约1000亿元，约占当年国民收入（11738亿元）的8.5％。——胡和立

1992年我国因商品差价、银行贷款利差、汇率差而形成的租金为3906亿元，其它租金估计为2437亿元，总共合计6000多亿元，占当年国民收入（20223亿元）的32.3％。——万安培

五、反腐败方略的经济学思考 1、腐败与反腐败的博弈模型 2、反腐败的经济界限反腐败的社会成本函数：Ｃw=Ｃl+Ｃz+Ｃs 反腐败的社会收益函数：Rw= Rd＋T＋Rj 腐败的最佳规模反腐败的最佳规模

腐败的边际社会成本 MCf 反腐败的边际社会成本 MCw 边际社会总成本MCt 腐败数量Q A B q

反腐败的边际社会成本MCw 腐败的边际社会成本MCf ＝反腐败的边际社会收益MRl 社会成本 P 反腐败程度Q C q

3、现行反腐败方略的经济学考量思想教育式反腐败方略社会运动式反腐败方略制度约束式反腐败方略 4、中国反腐败方略的系统化设计深化政治和经济体制改革，堵塞制度漏洞，消除腐败机会，使政府官员不可能腐败强化监督机制，加大惩罚力度，增加腐败的成本，使政府官员不敢于腐败承认和尊重政府官员的合法权益，以薪养廉，使政府官员不必要腐败加强思想教育和道德约束，提高廉洁自律度，使政府官员不愿意腐败

公共部门绩效管理

政府绩效管理与创新中山大学政务学院倪星教授、博导

一、全球性公共管理改革浪潮与政府绩效问题的
突显二、政府绩效管理的一般理论与方法三、西方主要国家政府绩效管理实践四、中国政府绩效管理实践五、中国政府绩效管理创新

OECD：新公共管理是公共管理的新范式，旨在分权化的公共部门中促进绩效导向的组织文化
1、注重对效率、效果以及服务质量等结果的管理; 2、集权的、层级制的组织结构为分权化的管理环境所取代,在新环境中资源配置和服务供给的决策下放到第一线的部门; 3、灵活性,特别是允许政府部门去探索提供公共服务的更为高效的其它模式; 4、在公共服务的供给当中,效率成为一个核心的概念,其中包括在政府部门内确立生产率目标以及促进部门间的竞争; 5、加强政府核心部门的战略规划能力,从而引导政府的长期发展,使之更灵活、更自动、更高效地对外部变化做出反应。

奥斯本、盖布勒：用企业家精神改革政府 1、掌舵而不是划桨：放松规制、非国有化、民营化 2、授权而不是服务：授权一线、多中心治理、公私合作 3、从垄断到竞争：公共服务多元化、授权经营、业务外包、竞争招标 4、从规章到使命：精简、竞争、效能 5、从投入到结果：结果导向、绩效管理 6、从官僚到顾客：顾客导向、顾客选择权、用户中心 7、从浪费到收益：讲究收益 8、事先预防而不是事后治疗 9、从集权到分权：参与、协作、扁平化 10、市场导向：通过市场力量进行变革

登哈特：新公共服务 1、服务而非掌舵：公共管理者的重要作用并不是体现在对社会的控制或驾驭，而是在于帮助公民表达和实现他们的共同利益。
2、公共利益是目标而非副产品：公共利益是管理者和公民共同的利益和责任，是目标而不是副产品。 3、战略地思考，民主地行动 4、服务于公民而不是顾客 5、责任并不是单一的：公务员不应当仅仅关注市场，也应该关注宪法和法令，关注社会价值、政治行为准则、职业标准和公民利益。 6、重视人而不只是生产率：公共组织及其所参与的网络，如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，它们最终就更有可能获得成功。 7、超越企业家身份，重视公民权和公共事务

组织文化绩效管理在政府管理系统中的核心地位组织结构工作分析计划招聘选拔录用薪酬福利解雇退休职位变动工作评价培训开发

绩效管理的三个层面组织绩效效率部门绩效员工绩效

绩效管理的必要性改进组织管理的手段组织价值分配的基础组织实施其战略的载体构建和强化组织文化的工具员工个人的需要

绩效管理绩效管理的功能制定组织人力资源规划合理准确地任用员工为其他人力资源管理环节提供依据薪酬、培训等建立组织激励制度
促使部门工作更有成效提高组织的核心竞争力绩效管理

国外绩效管理发展阶段商品人金钱人社会人复杂人观念人劳资双方的关系是以商品、劳动力、货币、工资、交换关系为基础
商品人金钱人社会人复杂人观念人劳资双方的关系是以商品、劳动力、货币、工资、交换关系为基础追求“事”与“人”的配合，实现人与其工作完善地结合在一起把人力看作一种具有能动性、高增值性的特殊资源实现了人力资源的系统化管理 “以人为本”

国内绩效管理发展阶段绩效考核阶段绩效管理阶段人事考核阶段 1 2 3
70年代末到90年代初，国外先进的管理思想开始涌入国内，绩效考核手段逐步丰富。 90年代初到20世纪末，我国人力资源开始走向以考核为基础的能力主义管理路线。绩效管理阶段人们对人力资源管理理论和实践研究更加重视，绩效管理逐渐成为一个被广泛认可的人力资源管理过程。人事考核阶段新中国成立到70年代初，实行的是计划经济体制，以行政权力为一切组织管理的基础，考核手段单一。

绩效管理的一般理论基础控制论系统论信息论 1.可以充分认识绩效管理各个环节的功能，设计控制节点，实现绩效管理的目标
3.帮助我们全面、系统、完整地研究分析绩效管理；绩效管理各环节之间的关系及相互影响；准确定位绩效管理在组织战略中的位置及关系。控制论系统论信息论 2.对绩效管理系统的形成、指标的确定、绩效管理系统运行的指导作用是非常明显的

绩效管理的直接理论基础绩效管理直接理论基础目标管理理论激励理论权变理论成本收益信息市场理论理论代理学说
1.说明绩效管理是必不可少的环节，为绩效管理提供了可行性论证 6.不存在对所有组织都适合的最优绩效管理系统，应根据具体情况随时调整目标管理理论权变理论激励理论 2.需要激励模式：超越自我，实现价值；动机-目标激励：绩效目标要适度；权衡激励：使员工有公平感；强化激励：重视绩效考核结果的运用。绩效管理直接理论基础信息市场理论成本收益理论 3.绩效管理的直接成本与机会成本之和应小于绩效管理带来的现实收益与潜在收益之和代理学说 4.对代理人形成有效的激励和约束机制，绩效指标由下而上多次反复确定 5.应考虑获取信息的成本，形成“经济”的绩效管理系统

绩效管理的一般流程薪酬及奖金分配招聘和选择绩效反馈沟通改进工作职位调整绩效考核管理者与员工沟通培训与再教育人力资源
规划和开发结果应用绩效计划绩效实施正确处理内部员工关系

（Key Performance Indicator，KPI）（Balanced Score Card，BSC）
绩效管理的主要方法关键绩效指标法（Key Performance Indicator，KPI）平衡记分卡法（Balanced Score Card，BSC） KPI通过对组织内部某一流程的输入端、输出端的关键参数进行设置、取样、计算、分析，衡量流程绩效的一种目标式量化管理指标，是把组织的战略目标分解为可运作的近期目标的通过对财务面、客户面、内部运营面以及员工学习与成长面的一些量化指标来对企业实施全面管理。把战略变成可实现、可度量的指标，并对指标进行排序，保证组织整体和局部的行工具，是绩效管理系统的基础。动与战略目标和年度目标相一致。绩效管理的主要方法 360度绩效考核法自20世纪90年代以来迅速为国际上许多组织、尤其企业所采用。经济增加值源于诺贝尔经济学奖获得者默顿.米勒关于公司价值的经济模型。 360度绩效考核，是基于上司、下属、同事、顾客等多方面收集信息，提供反馈并评估绩效的方法。 EVA的基本含义是指，公司的剩余收入必须大到能够弥补投资风险，或者说是企业净经营利润减去所投入的资本的费用后的差额。经济增加值（Economic Value Added，EVA） 360度绩效考核法

关键绩效指标法（Key Performance Indicator，KPI）
关键绩效指标是用于考核和管理被考核者绩效的可量化的或可行为化的标准体系关键绩效指标体现对组织战略目标有增值作用的绩效指标通过在关键绩效指标上达成的承诺，员工与管理人员就可以进行工作期望、工作表现和未来发展等方面的沟通。

关键业绩指标组织目标岗位职责

从远景到目标的转换：KPI指标组织关键业绩指标部门关键岗位关键岗位关键职责组织战略部门关键职能

修正修正修正反馈确定工作产出建立考核指标设定考核标准审核 KPI指标 1、明确组织目标，自上而下逐级确认增值产出
2、绘制客户关系图 3、为各项工作产出划分权重 1、针对不同产出确定使用的指标类型 2、利用SMART原则设计考核指标 3、为各项考核指标划分权重 1、设定基本标准与卓越标准 2、确定由谁来绩效考核 3、明确如何对各项标准进行考核 1、指标与标准的客观性 2、全面性 3、可操作性 4、提供反馈及修正信息

一、工作产出的确定 1、步骤明确组织目标，自上而下逐级确认增值产出绘制客户关系图，明确工作产出为各项工作划分权重 2、基本原则
客户导向结果优先设定权重

二、建立考核指标 1、步骤针对不同的工作产出确定使用的指标类型利用SMART原则设计考核指标为各项考核指标划分权重 2、原则
Specific 具体的 Measurable 可度量的 Attainable 可实现的 Time-bound 有时限的

三、设定考核指标标准 1、步骤设定基本标准与卓越标准确定由谁来进行考核明确如何对各项标准进行考核 2、原则指标与标准
对绩效表现的追踪

四、审核KPI指标 1、审核指标与标准的客观性指标与标准的全面性指标与标准的可操作性 2、提供反馈及修正信息

平衡记分卡法（Balanced Scorecard，BSC）
平衡记分卡法从四个角度关注组织绩效：顾客、内部流程、学习与发展、财务角度平衡记分卡具有战略管理功能可以有效地推动组织变革是一套完整的组织评估系统是一套系统的管理控制系统可以实现有效的激励

营利性组织的平衡记分卡财务维度远景与战略内部业务流程维度顾客维度学习与成长维度

政府部门的平衡记分卡受众服务（顾客维度）远景与战略内部管理（业务流程维度）业绩结果（财务维度）创新与学习（学习成长维度）

一、基本思想 1、顾客角度——顾客如何看待我们？组织为了获得长远的财务业绩，就必须创造出让客户满意的产品和服务。
2、内部流程角度——我们必须擅长什么？从满足投资者和客户需要的角度出发，从价值链上针对内部业务流程进行分析。 3、学习与发展角度——我们能否继续提高并创造价值？这为其他领域的绩效突破提供手段。 4、财务角度——我们怎样满足企业的所有者？组织必须以赢利作为生存和发展的基础，组织所有的改善都应该最终归于财务目标的实现。

二、平衡记分卡与各考核指标间的因果关系链
财务净资产收益率客户客户满意度准时交货率内部流程作业质量作业周期学习与成长员工技能

三、平衡记分卡的指标体系（一）财务衡量指标体系 1、财务效益状况指标：净资产收益率、总资产报酬率、销售利润率、成本费用率
2、资产运营状态指标：总资产周转率、流动资产周转率、存货周转率、应收账款周转率 3、债务偿还指标：资产负债表、流动比率、速动比率、现金流动负债率、长期资产适合率 4、成长性指标：销售增长率、人均销售增长率、人均利润增长率、总资产增长率 5、其他财务指标：投资回报率、资本保值增值率、社会贡献率、总资产贡献率、全员劳动生产率、产品销售率、附加价值率

（二）客户导向型指标体系 1、市场占有率 2、客户维持率：老客户增减情况、顾客忠诚度（老顾客业务成长率）、新客户开发率、顾客满意度、顾客获利率 3、产品和服务的属性：时间、品质、价格、形象和商誉（三）内部流程指标体系 1、新产品推出能力 2、设计能力 3、技术水准 4、制造效率 5、安全性 6、售后服务

（四）学习、创新与成长指标体系 1、员工能力 2、信息系统状况 3、员工参与度 4、新产品开发 5、制造改善情况

四、平衡记分卡的基本程序 1.说明远景 *阐明远景 *达成共识 4.反馈与学习 2.沟通 *明确对远景的共识 *沟通与教育 *设定目标
*提供战略反馈 *促进战略考察与学习 2.沟通 *沟通与教育 *设定目标 *连接报酬与测评指标平衡记分卡 3.业务规划 *设定目标 *使战略新举措保持一致 *分配资源 *建立标尺

360度绩效考核法上司小组客户同事员工自己下属

360度绩效考核法：通过上司、同事、下属、客户、等等方面的信息反馈，尽可能结合所有的信息，给员工提供一个最正确的考核结果。
1、比较公平公正 2、加强了部门之间的沟通 3、人事部门据此开展工作比较容易

政府绩效管理概述（一）绩效管理的涵义（二）绩效管理的框架流程（三）绩效管理的实施机制

（一）绩效管理的内涵绩效管理是一个“由相互补充的三大环节构成的动态过程，包括确定战略方向，制定年度目标和测度体系，报告绩效水平”。——美国总审计署

（二）绩效管理的框架流程步骤1. 确定使命和期望的结果 1. 咨询利益相关者 2. 环境评估 3. 活动、流程和资源整合
加强绩效与结果法的实施 9. 分权并明确责任 10. 建立激励机制 11. 能力建设 12. 整合管理改革步骤2. 测定绩效 4. 各组织层级设定绩效测度 · 能够展示结果 · 集中少数核心指标 · 反映工作重点 · 与相关项目挂钩 5. 收集数据步骤3. 报告和信息利用 6. 确认绩效差距 7. 报告绩效信息 8. 绩效信息利用步骤1. 确定使命和期望的结果 1. 咨询利益相关者 2. 环境评估 3. 活动、流程和资源整合

（三）绩效管理的实施机制 1. 法律基础《政府绩效与结果法》 2. 正面指导：管理和预算办公室 3. 审核督察：政府责任办公室

战略规划（一）系统的使命陈述（二）目标体系的确定（三）手段和策略描述（四）外部因素和风险分析

（一）系统的使命陈述系统——使命陈述要覆盖部门所有主要职责领域。
使命——接近于“天职”，“追求一种活动或实现一种职责的内心召唤”。组织肩负的历史责任或力求实现的终极目标。系统——使命陈述要覆盖部门所有主要职责领域。

劳工部职业安全与健康管理局：促进和保障工作场所的安全和健康，减少疾病和伤亡。美国商务部：创造就业机会，促进经济增长，实现可持续发展，提高全体美国人的生活水平和质量。

美国空军（20年战略规划）使命：通过对天空和外空的控制和探索来保卫美国核心能力：全球打击能力信息优势
天空和太空优势精确打击能力全球打击能力信息优势全球快速部署能力高效战场保障能力

使命陈述的作用和意义 • 反映了管理理念的转变 • 绩效管理其他环节的前提

（二）目标体系的确定 1．目标的层级体系 2．目标的表述方式 3. 目标设立的原则

1. 目标的层级体系使命战略目标绩效目标

美国交通部的目标体系更安全的交通便捷球化链接环境指导卓越管理
遵循“公众福利、经济稳定增长、国家安全、资源保护和有效理用”的既定国策，创议相关政策和项目并实施有效管理，以最低成本提供安全、高效、便捷的交通美国交通部的目标体系

战略目标1：更安全的交通 l 高速公路交通事故死亡率降低到亿分之一 l 商业航空运输重大事故率降低到百万分之0.1

2．目标的表述方式 • 定量目标 • 可直接测定的目标 • 评估为基础的目标

3. 目标设立的原则 • 与使命一致的原则 • 公民为本的原则 • 结果导向的原则

（三）手段和策略描述 1．相关概念 2．案例：策略与目标的调协 3．案例：手段与目标的调协

策略：管理改革和创新，包括结构、权责分配、工作重点、业务流程、工作方式等。
1．相关概念策略：管理改革和创新，包括结构、权责分配、工作重点、业务流程、工作方式等。手段：拥有的资源，包括人力、物力、财力和信息等资源。手段和策略描述的核心是“调协”，围绕目标实现的需要进行管理改革和创新，按照目标实现的需要配置资源，从而确保目标的实现。

2. 策略与目标调协：联邦紧急事务管理局使命：减少与灾害相关的人员伤亡和财产损失；整体灾害观：突发事件具共性特征，导致共性需求；
管理环节：灾害缓解、防灾准备、紧急反应、灾后重建；工作重点：从以前的后两个环节转到前两个环节；伙伴关系：与地方政府、建筑业、保险公司合作。

3. 手段/目标调协：DOC分目标预算申请绩效目标1. 强化执法，推动自由、公平贸易 99实际额 00批准额 01申请额绩效目标2.
总预算需求人力需求 IT预算需求 5,630万 390 390万 5,200万 394 370万 6,580万 434 550万绩效目标2. 增加小企业的出口 15,550万 1,075 1,080万 14,340万 1,086 1,100万 18,140万 1,195 1,500万

（四）外部因素和风险分析 1．外部因素和内部风险界定 2．分析描述的具体内容

2．分析描述的具体内容 • 确认并界定各个关键因素 • 因素与目标之间内在联系 • 特定目标的实现如何受制约 • 化解内部风险的主要措施

US DOC 外部因素描述（战略规划）国外经济市场绩效：国外政治环境：国内经济/政治环境：资源保证：
国外市场的突然恶化会对美国出口造成负面影响美元增值会增加美国产品的出口难度汇率的不稳定性国外政治环境：政治不稳定/战争会破坏商务基础机构新政府或政权更迭会导致新的贸易障碍国内经济/政治环境：经济滑坡会降低美国的出口额政治气候变化会影响贸易工作的重点（如开发中国市场）资源保证：促进贸易的新创议或项目需要预算的增加，或者限制其他活动

US DOC外部因素描述（年度计划）绩效目标和测度影响因素及应对措施 1. 强化执法活动，推动自由和公平贸易 ——开放市场总值
所有贸易会受到全球市场经济绩效、国内外政治环境、技术进步和非预期大规模资本流动的影响。“市场准入和协议监督处”将继续确认这些变化并制定相应政策，帮助美国企业扩展外部市场。电子商务的飞速发展提供了一个范例，如何通过跨部门合作为美国企业创造良好的出口环境。

年度绩效计划（一）目标体系及其分解（二）跨部门合作机制（三）信息核实方式（四）绩效协议

绩效绩效测度目标 A. ITA帮助下得以实现的出口交易数年度指标（2001） 36,949 为美国公司创造更多的贸易机会
绩效目标绩效测度年度指标（2001）为美国公司创造更多的贸易机会 A. ITA帮助下得以实现的出口交易数 B. ITA帮助下企业获得首次顾客数 C. 第一次从事出口的美国企业数 D. 贸易促进活动实现的出口总值 E. 打开的出口市场的潜在值 F. 美国主要产品出口百分比的变化 36,949 76,241 66,187 74亿 24亿分类列出

（二）跨部门合作机制 1．跨部门关系确认 2．领导协调机制 3．信息共享机制 4．合作的激励机制

（三）信息核实和确认的方式年度指标：首次从事出口的小企业2.65万家数据来源国际商务服务中心客户管理系统贸易管理办公室频度
季度、年度数据存储客户管理系统信息核实即时记录；外部抽样核实；主任审核签署数据局限性信息不完全（自愿提供）滞后12-18个月

（四）绩效协议 1．主要内容 2. 基本理念

绩效报告与信息利用（一）绩效状况监测和反馈（二）年度绩效报告（三）绩效信息利用

（一）绩效状况监测和反馈

记分卡：竞争性外源采购档次划分标准绿色黄色红色必须达到所有重要标准：
绿色黄色红色必须达到所有重要标准： 1.联邦活动注册目录中50%以上的商业性活动已完成竞争（FTEs） 2. 合同外包完全按照预先批准的计划实施 3.可购买的辅助性服务如由内部单位提供，须经过对外开放和竞争过程达到部分重要标准且不存在红色中列出的情况存在下列任何一种情况： 1. 联邦活动注册目录中完成公私竞争的商业性活动不到15% 2. 公私竞争没有按照预先批准的计划实施 3. 内部单位提供可购买的服务，提供者和接受者之间没有费用支付的安排

（二）年度绩效报告 1．绩效水平展示 2．未尽目标原因解释

1．绩效水平展示 • 实际与目标 • 纵向比较 • 横向比较

美国交通部2002年绩效水平展示 1999 2000 2001 2002实际 2002指标实现未实现高速路交通事故死亡率 /亿
1.55 1.53 1.51 1.50 1.40 √ 大型货运车事故死亡率 /亿 2.70 2.60 2.45 2.40 2.20 商业航空运输事故率 /百万 0.51 0.37 0.26 0.38 商业航空运输事故数 364 341 359 346 350 海上交通遇险者获救率 87.5 82.7 84.2 84.4 85 铁路运输事故率 /百万 3.89 4.22 4.13 3.56 4.00 市内交通事故死亡率 /亿 0.53 0.50 0.48 0.49 有害物质运输重大事故数 540 565 515 189 523

英国环境部绩效水平展示：温室气体

2．未尽目标原因解释 • 一般性解释 • 具体解释

需提供详细解释的四种情况项目或单位主管注意到绩效差距及其对总目标的影响，向上级通报了自己的担心。
项目或单位主管正在采取切实的行动，力图解决出现的问题；根据实际绩效水平的长期状况，部门准备未来几年中降低绩效指标；外部主体有可能做出判断，某一绩效差距较大且会产生实质性影响。

英国环境部：绩效指标“2001年底前，疯牛病发病数降低到 650 例以下”，实际情况为 781 。
该部的解释是：“三龄屠宰计划”（即 3 岁以上的牛全部宰杀）由于“口蹄疫”的暴发而暂停 7 个月，这些“老龄牛”最终出现疯牛病的比例较高。

US DOC（2003）目标：“与公私机构建立的促进出口的新伙伴关系数目为50”，实际结果为 88，超额完成75%。
实际水平与绩效目标之间的差距可归因于“绩效指标确定中经验不足”。这一具体测度应用仅一年多，缺乏相关的基线数据，也没有开发出一个适当的模型，能根据经济、政治和社会等变量来预测政企伙伴关系的发展趋势。所以，今后几年中指标的确定还需要摸索。

（三）绩效信息的利用 1．绩效奖惩 2．责任与灵活性交易 3．诊断与指导 4. 绩效预算

有别于大多数先前的美国政府改革，NPR不曾考虑过政府机构的重组。它强调重新设计工作程序、强化对市民的服务、以及利用新技术增强政府能力。
机构和管理改革的相对地位有别于大多数先前的美国政府改革，NPR不曾考虑过政府机构的重组。它强调重新设计工作程序、强化对市民的服务、以及利用新技术增强政府能力。 ——简 · 芳汀《构建虚拟政府》克林顿政府改革模式：最低限度的结构调整，最广泛的管理改革，旨在改变公务员的行为而非改变组织结构。——唐纳德 · 凯特尔《全球公共管理的革命》

政策与管理改革的相对地位我们所面临的最大问题不是来自政策，而是来自于管理。总统不再任命税法律师领导国内税务局，这是史无前例的重大决定。其背后的考虑是，税务政策主要由财政部制定，国内税务局面临的是系统的管理问题，我们需要系统管理方面的人才。我们把这一思路贯彻始终。这是一个根本性的变化。我们称之为“配置适当的大脑芯片”。 ——伊莲 · 凯马克戈尔高级顾问

3.政府绩效评估系统 3.1政府绩效评估指标：（a）投入指标（Input indicators）。这将测量某一项目消耗的资源，诸如提供一项服务所需全部雇员支出的总费用。（b）产出指标（Output indicators）.这将报告产品数量，或为服务群体提供的服务单位（units of service）.它们同样包括“工作量”评估，反映生产一个产品或提供一项服务所付出的努力。如铺路的里程、学校通过高中熟练程度考试(high school proficiency test)的学生人数。

（c）后果指标（Outcome indicators）.这将评估
报告项目与服务结果。后果指标拥有定量与定性方面特性。后果指标的例子包括：参与一项职业培训项目后6个月之内就业的人数;感到他们的邻居安全的居民百分比。（d）效率与成本效指标（Efficiency and cost- Effectiveness indicators）。这些评估集中于一个目的是如何达到的，而不是我们取得了什么。

典型案例分析：中国实践（一）人事部课题组：中国政府绩效评估指标体系（二）北京国际城市发展研究院：政府绩效评估指标体系
（三）福建省莆田市政府绩效评估试点（四）山东省寿光市经济工作综合考核（五）包头市领导干部政绩管理指标体系

（一）人事部课题组：中国政府绩效评估指标体系
据《中国政府绩效评估研究》课题组组长桑助来透露，他们设计的这套评估体系，将用33个指标来评估政府的绩效。这原是国家人事部的课题，由人事部下属的人事科学研究院牵头完成，参与者除了学者，还有地方政府。目前，这一指标体系已经升格为国家社科基金项目。下一步，将会在一些地方实践。认为评估政府，不是看它投入多少资源、做了多少工作，而是要考核它所做的工作在多大程度上满足了社会、企业、公众的需求。“满意原则”应作为政府绩效评估的最终制度。

该研究包含下面内容：经济性评估是要求政府要树立成本意识，节约开支，少花钱多办事；效率测定的是政府的投入产出比；效益评估关注的是组织工作的质和社会最终结果，效益最终要体现在人民满意和社会经济发展上；公平关心的问题是，接受服务的团体或个人是否得到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否得到更多的服务。其指标体系由职能指标、影响指标和潜力指标3大类、33项指标组成。职能指标是评估体系的主体，这些是政府应该解决的基本问题，如果出了问题，政府部门要直接负责。

如果整个评估体系按100分算的话，职能指标至少占60分，影响指标和潜力指标各占20分。影响指标是用来测量政府管理活动对整个社会经济发展的成效、影响和贡献的。潜力指标反映的是政府内部的管理水平。(见下图)

（二）北京国际城市发展研究院：政府绩效评估指标体系

（三）福建省莆田市政府绩效评估试点一级指标基分二级指标三级指标一、可持续发展水平 60 1、地区生产总值 10
增长率、目标完成情况 2、财政收入 8 财政总收入增长率、目标完成情况、地方级财政收入增长率、目标完成情况 3、规模以上工业 6 增长率、综合效益指数、产销率、目标完成情况 4、全社会固定资产投资增长率、贡献率、目标完成情况 5、社会消费品零售总额 3 增长率、限额以上增长率 6、项目建设情况重点建设项目完成率、占固定资产投资比重、新增项目开工数、新投产项目数 7、土地利用情况 5 工业用地产出率、土地供地率 8、环境质量水环境质量指数、城市空气质量指数、声环境质量指数、城市污水处理率、城市垃圾无害化处理率及变动度 9、外经、外贸合同利用外资增长率、目标完成情况、实际利用外资增长率、目标完成情况、外贸出口增长率、目标完成情况

二、和谐社会构建进程 25 10、农民人均纯收入 3 增长率、绝对值 11、社会保障覆盖率 4 基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、低保覆盖率及变动度 12、社会安全指数万人刑事犯罪率、万人交通事故死亡率、万人火灾死亡率、10万人工伤事故死亡率及变动度 13、群众对治安满意度 14、人口与计划生育自然增长率、计划生育率 15、甲乙类传染病发病率发病率及变动度 16、九年制义务教育普及率普及率及变动度

三、市场进化程度 5 17、非国有投资比重 2 非国有投资比重及变动度 18、非国有工业比重 19、社会对科技投入 1 规模以上工业科研开发经费占销售收入比重及变动度四、政府效能 10 20、投诉件办结率 4 效能投诉件办结率、信访办结率、息访率 21、行政经费占GDP比重 22、违纪违法行政人员比重

（四）山东省寿光市经济工作综合考核乡镇（街道）经济工作实行点评考核与指标考核相结合，满分为100分，其中点评考核占40分，指标考核占60分。 1、点评考核每年组织两次，上半年以工业投入及招商引资为主，占15分；下半年分工业投入及招商引资、农业结构调整、城镇建设三类进行，占25分。在现场观摩点评的基础上，由点评人员无记名投票打分，然后汇总平均。以得分最高者为满分，按照比例折算。 2、指标考核

指标考核体系序号主要指标权数总计其中增幅（任务完成比例）绝对值 1 地方财政收入 5 3 2 税收实际入库数 7 4
工业投入工业生产性固定资产投资 6 四大工业园项目区投资 12 招商引资实际到位市外资金 10 实际利用境外资金出口额地区生产总值规模以上工业产品销售收入 8 净增规模以上工业企业

（五）包头市领导干部政绩管理指标体系

当前我国政府绩效管理中的问题与发达国家的实践相比，我国的地方政府绩效评估 “还处在原始的手工业水平上”，存在的问题还是相当突出的。
我国的政府绩效评估具有“自发性”、 “盲目性”、“随意性”、“单向性”、“消极被动性”和 “封闭神秘性”等特征。

1、政府绩效评估理论和认识上存在的问题 1.1绩效评估的知识体系准备严重不足，评估缺乏系统的理论指导，实践中具有盲目性。
1.2评估涉及对决策者和执行人员工作成果和能力的鉴别，这使他们感到威胁，因而对评估采取逃避的态度。 1.3评估工作及其价值尚未引起足够的重视和认同，致使评估的资金投入不足，评估活动常常难以为继。

2、政府绩效评估体制上存在的问题 2.1评估多处于自发状态，缺乏相应的法律、法规和相关政策作保障。
2.2评估的主体比较单一，多是上级机关对下级机关的监督，缺乏权力机关、社会公众对政府的评估。 2.3评估往往处于单兵作战的状态，单纯地为了评估而评估，缺乏相应的改革措施与之相配套。

3、政府绩效评估技术和方法上存在的问题 3.1评估存在泛经济化的倾向，科学的评估指标体系并未建立起来，片面地强调经济指标。
3.2有效的绩效评估信息系统尚未建立起来，评估还存在着大量的信息失真现象，导致评估的结果很难做到客观公正。 3.3在评估的方法上，定性分析与定量分析的方法没能很好地结合起来，严重影响了评估的实效。

◆地方政府绩效管理机制与流程可持续发展战略个人考核人力资源开发改进公共服务绩效评价上、下级沟通政府管理政策规划流程优化
绩效计划上、下级沟通绩效实施绩效评价结果应用个人考核可持续发展战略人力资源开发政策规划政府管理流程优化构建和谐社会改进公共服务

◆地方政府绩效评价指标体系的设计思路利益分配结果产出过程投入政府价值目标公平公民满意、经济发展、社会和谐
结果利益分配投入政府价值目标产出过程公民满意、经济发展、社会和谐公共政策、公共产品结构、功能、能力公平与效率的博弈预算与人力资源效率效益公平

◆地方政府绩效评价指标体系的初步框架投入维度过程维度产出维度结果维度财政资金政府开支占GDP的比重、人均财政经费支出、……
人力资源行政就业人员占总就业人口的比重、…… 过程维度政府行政能力突发事件应急处理能力、办事效率、…… 政府廉洁度机关工作作风、腐败及渎职案件发案率、…… 政府服务能力政务透明度、公民满意度、政府的公信力、…… 政策制定、执行状况决策的科学性、决策的民主性、…… 产出维度公共政策政策数量、政策质量、政策的稳定性、…… 公共产品基础设施、法律制度、公共服务、…… 结果维度经济发展水平人均GDP增长率、外资、外贸依存度、…… 社会和谐社会安定、社会公平、社会保障及福利、…… 生态环境城市空气质量达标率、环境投诉增长率、…… 人民生活质量人均可支配收入、人均消费性支出、…… 政治民主程度公众参与度、地方选举中的差额率、…… 教科文卫教育、科学技术、文化、体育、医疗卫生

中国地方政府绩效评估指标体系性质领域评估指标投入指标人力资源领导班子团队建设财政资金
社会保障（福利）政策性补贴与地方财政收入之比环保资金投入占GDP的比重教育经费占GDP的比重人均教育经费支出科研经费占GDP的比重人均公共卫生财政经费支出

性质领域评估指标管理过程指标政府执政能力突发事件应急处理能力政府机关办事效率政府信息化管理水平地方政府财政收入廉洁度机关工作作风公民评议状况服务政务公开性／透明度政府规章制度的完备性政府的公信力政府工作人员的业务素质公民对政府管理的满意度政策制定、执行状况政策的稳定性政策的连续性政策的科学性决策方法的科学化程度决策的民主性

性质领域评估指标结果指标经济发展水平人均GDP 劳动生产率人民生活质量城镇居民人均可支配收入农村居民人均纯收入
居民人均消费性支出政治民主程度公众及各种媒体的监督力度表三：

性质领域评估指标结果指标社会稳定/秩序社会安全城镇失业率通货膨胀率贫困发生率治安刑事案件发案率治安刑事案件破案率社会公平基尼系数市场进入、退出自由程度人民基本权利保障率社会保障及福利基本养老保险覆盖率基本医疗保险覆盖率失业保险覆盖率居民最低生活保障覆盖率

结果指标生态环境工业废气排放及处理情况工业废水排放及处理情况工业固体废弃物排放及处理情况森林覆盖率土地资源利用率城市空气质量达标率城镇建成区绿地率城镇绿化覆盖增长率城市噪音达标率居民饮用水达标率城市垃圾无害处理率人均耕地面积人均绿地面积水土流失率环境立法和执法情况

性质领域评估指标结果指标教科文卫教育平均受教育年限学龄儿童入学率九年义务教育实现率科学技术科技人员数量高新技术产值占GDP的比重科技进步贡献率医疗卫生农村医疗合作普及率食品卫生达标率突发公共卫生事件应急能力

（一）中国政府绩效管理的价值标准重构中国政府绩效评估制度必须根据以下价值标准进行彻底重建： 1、效率与公平并重
“效率优先，兼顾公平”是人们耳熟能详的口号和分配原则，但是，它仅仅是个人收入分配方面的原则，并不是指导政府一切行为的惟一准则，也不应该成为我们评估政绩的排他性价值标准。单纯的效率原则是不完整的正义观，它必将导致等级分明、贫富悬殊、两极分化。市场体制的一个基本要求即是设定每一个竞争者处于同一起跑线上，使每个人获得平等和自由的权利，即所谓“机会均等”。在此基础上，人们根据自己在市场中的努力来获取相应的利益。然而，在实际活动中，人们之间总是存在这样或那样的差别，如家庭状况、身体、智力、受教育程度等方面的差别。市场优胜劣汰所带来的结果必然是

两极分化，并由此而造成下一轮竞争中起点的更大不平等，进而导致“马太效应”：富人越富，穷人越穷。这种结局，当然是不符合社会正义要求的。
因此，效率原则必须受到公平原则的约束与限定。经济学意义上的公平原则有以下两层含义：（1）通过劳动而获得的收入被认为是合理的和正当的。（2）在自然平等的意义上，每一个社会成员之间都应当是无差别的。但由于人们在客观的社会结构以及经济活动过程中事实上不平等的存在，人们之间的利益关系始终存在着不平等现象。对此，社会应当做出某种补偿或纠正，以保障获利最少者取得必要的生存和发展资料，此即所谓的“低度人权”。公平原则是对效率原则的规约、限定和矫正。没有公平的效率是不可能的，至少是不能有持续而稳定的经济增长。

2、效率与民主兼顾追求效率是政府绩效管理的核心，高效是社会各界对政府的共同期望。高效的政府意味着运作更好，耗费更少。因此政府绩效评估要充分体现效率原则及其价值。政府要根据经济、效率、效益的标准有效地获取资源和使用资源、清除不必要的重复、降低消耗、增加效益、提高公共服务的质量，以实现政府的目标。但是，追求效率并不意味着要在政府绩效评估中采取唯效率主义，忽视政府的公共性。西方传统的公共行政学把政治与行政相分离，强调效率至上，追求科学化的工具理性，忽视了价值理性，结果反而导致了效率低下和政府的失灵。公共行政本质上是以民主宪政为基础的，如果只强调效率，就会使政府远离社会民主价值。因此，政府绩效评估要将效率与民主相结合。

将效率与民主相结合可以改进政府绩效，公民参与意味着公民可以以社会的主人和服务对象的角色对政府绩效提出要求，协助和监督政府机构对他们的开支负责、对他们的行动负责、对他们的承诺负责；帮助政府机构界定重要问题议程，提出解决方案，判断目的是否达成。这样可以帮助政府降低成本、提高公共服务的满意程度。总之，评估政府绩效必须以最广大人民的根本利益为根本出发点和落脚点。 3、经济增长与社会发展同步自瓦特改良蒸汽机以来，资本主义的生产方式席卷全球，全世界都成了资本主义的原料产地和商品市场。资本主义世界创造的高度发达的物质文明征服了贫穷落后的亚非拉各国。在内力和外力的共同作用下，它们纷纷采取了“先增长，后分配”的发展战略。这种发展战略实质上只是一种经济增长战略，其价值取向和政策目标就是效率优先，表现在经济生活中就是对GDP的努力追求，对高速度的强烈攀比，而不顾它将导致的严重后果。

我国改革初期同样如此。反映到政绩评估上来，就是以经济增长率、工农业总产值等经济指标评估政府主要领导的政绩，而将教育发展、环境保护、社会保障、政治清廉度等其他方面放在相对次要的地位，甚至不予考虑，忽略不计。幸运的是，单纯的经济增长模式所造成的恶果已经引起了世界各国政府的普遍重视，并且在经济增长与社会的和谐发展上达成了共识。中共十六届三中全会明确提出了科学发展观，要求坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。要按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，来推进我国的改革和发展。为了社会的全面发展，我们必须启动经济增长，并保持经济稳定增长的势头。但是，如果政府决策失误，或者机制上存在缺陷，则完全有可能不能实现持续、稳定、健康发展的理想目标。各级政府决不能认为，

只要有经济增长，只要有大规模投资，产业结构就会自然而然地趋于合理，广大人民的福利就会自然而然地逐步提高，分配状况就会自然而然地走向公平，文化教育和卫生状况就会自然而然地日益改进，自然环境就会自然而然地得到保护。政府必须制定一系列的公共政策，采取一系列的有效措施加以调控，保证“可持续发展”目标的实现。所以，我们再也不能仅仅以经济增长指标来评价政府和它的官员，而应该把经济增长和社会发展摆在同等的地位，用全面发展的综合指标来评价政府官员的政绩。

（二）中国政府绩效评估指标体系设计价值标准明确之后，才可以考虑构建具体评估指标体系的问题。中国政府的政绩评估制度，应该根据效率与公平并重、效率与民主兼顾、经济增长与社会发展同步的价值标准为指导，构建一套科学、合理、符合中国国情的政绩评估指标体系。这是一项极为复杂的工程，但它至少应该包括以下几个方面： 1、国民经济（1）GDP总量、人均值及其增长率。各地方政府都应该根据本地区实际情况确定GDP增长率（或经济增长率）目标，但决不能进行攀比，上级政府也不可采取“层层分解，层层加码”的方式将之变成指令性计划。现在，各国一般倾向于把4%的年经济增长率作为理想的目标，并认为物价上涨应控制在年5%以内，这是值得我国政府借鉴的。（见图表：GDP的国际比较）

（2）产业结构。第三产业的兴旺发达，是经济现代化的重要特征。目前，发达国家的第三产业增加值占国民生产总值和第三产业就业人数占社会劳动者的比重大都达到了60%—70%，中等发达国家这两者的比重也达到了50%左右，而我国这两者的比重都仅为30%左右。（3）就业率与失业率。提高就业率、降低失业率不仅关系到经济的繁荣，而且关系到社会的稳定和政治的稳定。所以，各国政府都将保持较高的就业率作为任期内的主要目标之一。根据国际经验，大多数国家都把94－96%的就业率（即把失业率控制在4－6%）视作充分就业的水平。2001年年末，我国城镇登记失业率为3.6%，但这并不包括大量的城镇隐性失业人口和农村中的农民。如何有效地缓解中国目前存在的就业压力，政府任重而道远。

2、人民生活（1）人均收入及其增长率、恩格尔系数。改善人民生活水平是一国政府不可推卸的责任，使人民过上富裕的生活是社会主义的应有之义。所以，将人均收入和恩格尔系数纳入政绩评估指标体系是有充足的理由的。我国政府已经宣布中国总体上达到了“小康水平”，2001年的统计公报显示我国城乡居民家庭的恩格尔系数分别为37.9%和47.8% 。但是，据联合国粮农组织测算，我国目前的恩格尔系数在50%到60%之间，可见我国居民的生活水平还是相当低的。（2）基尼系数。经济学一般采用基尼系数来判断社会收入分配的平等程度。九十年代，后学术界和国际上都认为中国的基尼系数大于0.4，已经超过了公认的警戒线。这说明我国贫富差距在不断地扩大，它所造成的后果是不可低估的。用基尼系数来评价政绩，有利于促使官员们对贫富差距和社会公平问题给予足够的关注，培养他们的社会公平观念和意识，并通过政府的努力使所有的人都能过上比较富裕的生活。

（3）社会保障（包括社会福利）实施情况。现代社会里，劳动者仅仅依靠自身的收入，无法承担在劳动过程中和日常生活中可能遇到的种种人身不测而带来的巨大开支，在丧失劳动力以后也无法维持基本生活开支。为此，社会保障应运而生，其中包括养老保险金、失业保险金和医疗保险金的筹集率，最低生活保障金的发放率，等等。 3、社会发展（1）科技进步。推动科学技术的不断进步也是各级政府的职责所在。用科研成果的数量和质量来评估科技工作的成就最恰当不过了，另外，必要的科研经费（即科技投入）必须得到保证。科研经费占GDP的比重可以从总体上说明一个国家（或地区）科技创新活动投入在整个经济中所占的份额，其大小直接关系到知识创造和应用的成效，而且具有国际可比性。发达国家的这一比例大约为2－3%，且呈上升趋势。

（2）教育发展。教育是提高国民素质的必要手段，对于促进人的全面发展、增强综合国力具有关键作用。所以，绝大多数国家都在宪法或法律中明确规定接受一定年限的教育是公民的权利和义务，保证公民接受一定年限的教育是国家（政府）的责任。教育发展的状况可以用以下指标来衡量：教育经费占GDP或财政收入的比重，大学教育普及率、适龄儿童入学率，扫盲率或成人识字率，等等。（3）文化事业。生活水平的提高并不必然代表生活质量的提高，高质量的生活是要依靠精神文明来塑造的。健康积极的文化生活不仅可以提高生活质量，陶冶情操，还可以改善一个地区的社会风气，提升一个地区的品位。所以，积极发展文化事业实属必要。在这一方面，下列指标是可以采纳的：居民的文化消费占总支出的比例，广播电视的覆盖率，地区性主要报纸的日发行量，公共图书馆和博物馆的数量，公共图书馆的藏书量和日接待读者量，等等。（4）卫生和防疫。卫生和防疫工作关系到人民的身体

健康和生命安全，不可小视。特别是到了现代社会，由于生态环境日益恶化，各种产业的不规范发展，加上物质丰裕的负面作用和人们价值观的多元化，疾病的种类越来越多，危害越来越大，卫生与防疫工作应该更加引起各级政府的高度重视。以下的指标可以用来评估此方面的政绩：死亡率，平均预期寿命，医院数量，医院条件（等级），乡村卫生院和医疗点的覆盖率，传染病、职业病、地方病和重要疾病（如艾滋病）的发病率，等等。（5）计划生育。把计划生育单独列出来，是由于它的独特性和重要性。中国是世界人口第一大国，人口过多的矛盾几乎影响到社会生活的方方面面。某种意义上，中国问题的根源之一即在于人口问题。由于中国政府对控制人口的极端重视，计划生育工作早已纳入了政绩考核的重点，部分地区甚至因为没有完成控制人口目标而对主要负责人实行“一票否决”。评估计划生育工作成就的指标无非就是出生率和超生率。出生率高了不好，但也不是越低越好；超生率则越低越好，最好为零。

4、生态环境营造良好的生态环境是政府的一项神圣天职。“环境保护”与“计划生育”是我国的两大基本国策，“可持续发展战略”与“科教兴国”是我国两大根本性发展战略，足见中国政府对这个问题的严重关切。但是，在部分地区，地方政府并未意识到这个问题的严重性和紧迫性，为了地方利益和短期利益，不惜以牺牲生态环境为代价，造成了不可挽回的后果。所以，现在的关键在于深化全体国民特别是政府官员对这个问题的认识，养成自觉的环保意识，并将这种意识转化为实际行动，为营造良好的生态环境尽心尽力。衡量一个地区的生态环境质量和环保工作的指标有很多，主要的是以下几个：森林覆盖率和植被覆盖率、水土流失面积、耕地面积、温室气体排放量、垃圾回收利用率、水资源利用率和污水处理率、植树造林面积和成活率、城市环境指数，等等。

5、社会治安 “为官一任，确保一方平安”。这已成为官员们的共识，但并不等于行动和事实上的落实。其实，我国现在的社会治安形势相当严峻，如暴力犯罪和团伙犯罪突出，社会丑恶现象迅速蔓延等等。各级政府必须有充分的思想准备，要通过综合治理的办法，预防和控制违法犯罪，确保公共安全。把刑事案件发案率或犯罪率作为测量社会治安状况的主要指标，这几乎成为世界上的通例，中国也不例外。刑事案件发案率，一般是指一个国家或地区在一定时期内（通常为一年）每万人中所发生的刑事案件数；犯罪率即一定时期内刑事犯罪的人数。破案率也是衡量警察工作的传统尺度，它是指“一个国家或地区一定时期（通常为一年）内查清和处理案件数占同期立案侦察的全部刑事案件数的百分比” 。此外，要正确了解社会治安的状况，不仅要有客观指标，还要有主观指标，如公众安全感就是一个很重要的主观指标。

6、其他指标除了以上五个大方面的指标之外，从理论上说，凡是政府职责范围内的事情，都应该有相应的指标进行评估。下面我们再强调几个比较重要的方面，它们都是在政绩评估时应当引起特别重视的问题。 (1)重大案件和事故。这个指标是一个否定性的定性指标，它是指在政府官员的责任范围内，如果发生重大案件或事故，必须追究相关政府官员的责任。我国政府实行首长负责制，责任明确是首长负责制最为突出的特点，对于组织的一切行政行为，行政首长都负有连带的政治责任。特别是当有重大案件或事故发生，给人民生命财产和国家造成重大损失，就必须追究相关人员和领导人的责任，必要时应当由司法机关立案审理。只有这样，才能迫使政府官员全身心的投入工作，不至于因粗心大意或玩忽职守而酿成无法挽回的后果。（2）施政成本。现在，“为官一任，造福一方”的口号响彻全国，到处掀起了“政绩工程”的高潮。建设

固然是好事，但是这些建设到底花了多少钱，花得值不值，是从什么渠道以什么名目来的，老百姓能否承受得起，却极少有人问津。考察政绩不计成本的后果很严重，它使我们的判断脱离了现实，脱离了群众；它使一部分地方领导干部的‘政绩’，变成了国家的‘政治债务’ ，最后终将酿成不可挽回的信用危机。（3）公众满意度。政府的权力是人民授予的，政府的职责是为人民服务。所以政府工作的好坏，人民具有最终的决定性的发言权，即要把“人民群众满意不满意”作为政府工作的出发点和落脚点。普通公众对政府的具体运作也许并不熟悉，对政府官员追求政绩也许并不热心，但是他们的主观感受可以告诉他们政府的哪些工作做得好，哪些工作做得不好；哪些政府部门办事效率高、态度好，哪些政府部门办事效率低、态度差；哪些政府官员称职，哪些政府官员不称职。这种评估十分重要，它可以弥补其他指标特别是数字化指标的缺陷，可以使政绩评估更加科学、更加全面，也更具权威性。

在我国的政治生活中，可以找到一些测评公众满意度的办法，如信访制度、投诉制度、热线电话等。当然，最好的办法还是进行民意测验或搞大型的群众评议，设计一套科学的、合理的调查问卷或者评分表，由普通公众直接给政府的工作打分，并根据结果对有关部门和政府官员进行奖惩。

（三）中国政府绩效管理的操作性建议价值标准和指标体系构筑起了政府绩效评估制度的基础。为了使政绩评估的具体工作可以协调有序地开展，我们还需要在评估机构、具体方法等方面加以注意。 1、明确公众的主体地位，广泛动员各种社会力量参与 2、组建独立于政府的专业性评估机构当前不科学的政绩评估机制是导致政府官员只对上负责不对下负责和形式主义泛滥的主要原因。这主要是因为对政府官员政绩进行评估的机构——党委组织部门和政府人事部门的工作经常受到上级领导长官意志的影响。所以，我们设想通过组建一个独立于政府的、专业性的政绩评估机构来解决这个问题。独立于政府，可以使政绩评估工作免受长官意志的干扰；专事评估之职，可以使政绩评估职能与人事任免职能相分离，免受其他方面的干扰。

3、减少统计水分，杜绝数字腐败 “官出数字，数字出官”，“统计统计，三分统计，七分估计”，从当下民众对官方统计的评价来看，可以说是充满了不信任感。研究者也很难根据这些统计资料对社会进行全面深入的分析，即使进行了分析，其结论也难以让人信服。对于这一点，国外学者经常提出质疑，我们的党政官员也经常在私底下甚至在公开的场合予以承认。如何避免或减少统计数字中的水分，对政绩评估来说至关重要。否则，即使指标设计得再科学，如果用于评估的统计数据都是假的，这样的政绩评估便失去了任何意义。因此，必须严厉惩处统计违法行为，杜绝各种虚假政绩。 4、将定量评估与定性评估相结合定量指标作为评估政绩的基本尺度，必不可少，但它并不是惟一的标准。因为有些政绩可以有明确的量化结果，而有些政绩，如前面提到的“公众安全感”、“公众满意度”等就难以用数字加以反映。况且，由于在短期内很难

保证统计数据的真实性，定性评估更显示出它的重要性。所以，在确定政绩评估指标体系的同时，还必须重视对定量指标之外内容的了解和考察，注意定量与定性评估的结合，避免在政绩评估中出现唯指标、简单化的倾向，保证评估结果更客观、更全面。 5、区分客观条件和主观努力的关系客观条件对政府官员的政绩取得具有很大的制约性，在政绩评估中，必须区分客观条件和主观努力的关系，不要把“上天”的功劳当作官员的政绩。例如，有的地方风调雨顺，土壤条件好，不用政府官员操心农业就可以连年丰收；而有的地方自然灾害频繁，无论政府官员怎么努力，也干不出多大业绩。在具体的政绩评估中，要善于进行纵横比较。纵向比较，考察在过去的基础上进步与发展的幅度；横向比较，考察在同等条件下与其他地区、部门相比，本地区和部门位次的变化。

公共管理创新

主要内容导言:地方政府管理创新已经成为世界性热点一、政府管理创新的内涵与目标二、西方国家地方政府管理创新的理论与实践
三、中国地方政府管理创新的理论与实践四、中国地方政府管理创新的动力结构五、中国地方政府管理创新的障碍六、进一步推进中国地方政府管理创新的策略

掌握新技术，要善于学习，更要善于创新。 ——邓小平创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。 ——江泽民人类正在经历一场全球性的科技革命，知识创新迅速发展，科技进步日新月异，科学技术越来越成为综合国力竞争的核心。我们比以往任何时候都更需要加快科技进步和创新的步伐。 ——胡锦涛

创新就要不断解放思想、实事求是、与时俱进。实践没有止境，创新也没有止境。
——十六大报告管理科学，兴国之道 ——朱鎔基

地方政府管理创新已经成为世界性热点联合国 “全球政府创新论坛” 福特基金会、哈佛大学肯尼迪政府学院 “美国政府创新奖”
中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心 “中国地方政府创新奖”

联合国 “全球政府创新论坛” “全球政府创新论坛”每年举办一次，由联合国和东道主国联合承办，旨在为政府首脑和官员提供一个交流公共部门改革经验与理念的平台，推进政府的改革与改造。迄今为止，该论坛已举办了六届。 1999年，在美国举行的首届论坛以“政府改革的最佳实践”为主题 2000年，在巴西举行的第二届论坛以“二十一世纪的民主政府与善治”为主题。 2001年，在意大利举行的第三届论坛以“通过电子政府推进民主与发展”为主题。 2002年，在摩洛哥举行的第四届论坛以“市民、商界和政府：为实现民主与发展的对话和合作”为主题。 2003年，在墨西哥召开的第五届论坛以“二十一世纪的政府创新与善政”为主题。 2005年，在韩国汉城召开的第六届论坛以“追求参与和透明的治理”为主题。

福特基金会、哈佛大学肯尼迪政府学院 “美国政府创新奖”
福特基金会、哈佛大学肯尼迪政府学院 “美国政府创新奖” 美国在关于政府行为的奖励和荣誉方面，最具权威性和声誉最高的奖项称为“美国政府创新奖”，它由著名的哈佛大学肯尼迪政府学院承办, 始于1985年。哈佛大学每年组织若干著名的政治学与行政学专家，对美国各级政府部门的创新活动进行独立的研究与评估，按照创造性、有效性、重要性、可转移性等五项标准评选产生“政府创新奖”的得主。该奖项在美国享有很高的声誉，通常由美国总统或其他政要出面颁奖。

“美国政府创新奖” 评选标准 Its novelty, the degree to which the program demonstrates a leap in creativity（创造性） Does the program represent a fundamental change in the governance, management, direction, or policy approach of a particular jurisdiction? Does the program represent a significant improvement in the process by which a service is delivered? Does the program introduce a substantially new technology or service concept?

Its effectiveness, the degree to which the program has achieved tangible results（有效性）
Does the program respond to the needs of a well-defined group of clients? Does the program demonstrate its effectiveness in meeting its stated goals and objectives quantitatively and qualitatively? Does the program produce unanticipated benefits for its clients? Does the program present evidence of already completed, independent evaluation?

Its significance, the degree to which the program successfully addresses an important problem of public concern（重要性） To what degree does the program address a problem of national import and scope? To what degree does the program make substantial progress in diminishing the problem within its jurisdiction? To what degree does the program change the organizational culture or the traditional approach to management or problem solving?

Its transferability, the degree to which the program, or aspects of it, shows promise of inspiring successful replication by other governmental entities（可转移性） To what extent can this program be replicated in other jurisdictions? To what extent can this program serve as a model that other jurisdictions will seek to replicate? To what extent are program components, concepts, principles, or insights transferable to other disciplines or policy areas?

“美国政府创新奖” 获奖项目举要 2003 311 System，City of Chicago, IL
Energy Efficiency Utility，State of Vermont FirstGov.gov，General Services Administration La Bodega de la Familia，State of New York Ohio Appalachian Center For Higher Education，State of Ohio

2004 Citistat，City of Baltimore, Maryland ClinicalTrials.gov，Department of Health and Human Services Natural Drainage Systems Program，City of Seattle, Washington Performance Standards for Juvenile Corrections，Department of Justice Resolve to Stop the Violence Project ，City and County of San Francisco, California

2005 Charter Agencies，State of Iowa Program Assessment Rating Tool，United States Office of Management and Budget Youth Civic Engagement，City of Hampton, VA SEED School，District of Columbia Public Schools State Forensic Program，Allegheny County, PA Systematic Code Enforcement Program，City of Los Angeles, CA

中共中央编译局、中央党校和北京大学 “中国地方政府创新奖”
中共中央编译局、中央党校和北京大学 “中国地方政府创新奖” “中国地方政府创新奖”2000年由中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合发起，是“中国地方政府改革创新”研究与奖励计划的主体内容。这一计划聚集了国内数十位政治学、行政学、社会学、法学等学科的专家学者，他们根据创新程度、参与程度、效益程度、重要程度、节约程度和推广程度等六项标准对政治改革、行政改革和公共服务三大类别的政府创新进行科学评估、奖励、研究和推广。课题组建立了联系国内外政府创新实践者和研究者的网络，并成为联合国“全球政府创新论坛”的正式参与单位。

第一届“中国地方政府创新奖” 获奖项目名单(2001-2002)
四川省遂宁市市中区公推公选”乡镇党委书记和乡镇长河北省迁西县妇代会直接选举广西壮族自治区南宁市推行政府采购制度江苏省南京市下关区首创“政务超市” 浙江省金华市的领导干部经济责任审计贵州省贵阳市人大常委会推行市民旁听制度广东省深圳市行政审批制度改革上海市浦东新区创办社区矛盾调解中心海南省海口市实行行政审批的“三制” 湖北省广水市“两票制”选举村党支部书记

第二届“中国地方政府创新奖” 获奖项目名单(2003-2004)
广西壮族自治区南宁市“社会应急联动系统” 山东省青岛市“阳光救助” 海南省海口市龙华区“外来工之家” 河北省石家庄市“少年儿童保护教育中心” 安徽省舒城县干汊河镇“小城镇公益事业民营化” 广东省深圳市“公用事业市场化改革” 浙江省温岭市“民主恳谈” 四川省遂宁市市中区步云乡“乡长候选人直选” 吉林省梨树县村民委员会“海选” 浙江省湖州市“户籍制度改革”

第三届“中国地方政府创新奖” 获奖项目名单(2005-2006)
广东省深圳市盐田区委区政府：社区管理体制改革四川省平昌县县委：公推直选乡镇党委成员重庆市政府：创建法治政府四项制度福建省泉州市总工会：外来工维权新模式河北省迁安市政府：新型农村合作医疗制度广西壮族自治区民政厅：“五保村”建设湖南省妇联：农村妇女参与村级治理北京市石景山区委区政府：鲁谷社区街道管理体制创新福建省厦门市思明区嘉莲街道办事处：“爱心超市” 天津市南开区政府行政许可服务中心：“超时默许”新机制

一、政府管理创新的内涵与目标 (一)政府管理创新的内涵 1、政府管理创新的含义
政府管理创新,就是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性活动。政府管理创新的过程,是一个持续不断地对政府公共部门进行改革和完善的过程。 2、政府管理创新与改革创新（Innovation）必然是改革改革（Reform）不一定是创新

创新：动词抛开旧的，创造新的名词创造性，新意改革：动词把事物中旧的不合理的部分改成新的、能适应客观情况的

（二）政府管理创新的内容创新体现在政府管理的各个环节之中： 1、政府与社会的关系 2、政府的职能范围 3、政府的机构设置
4、政府的权力划分 5、政府的人事管理 6、政府的公共政策 7、政府的运行机制 8、政府的行政文化

（三）政府管理创新的特征与其他人类创新行为一样,政府创新也具有创造性、学习性、自觉性、系统性、风险性等一般特征。
此外,政府创新还具有明显不同于一般创新行为的某些特征： 1、政府创新具有公共性政府创新的主体是公共部门,特别是公共权力部门;政府创新的最终目的也是为了改善公共服务,增进公共利益。

2、政府创新具有全局性政府创新的受惠者,主要不是政府公共部门自身,而是广大的公民。由于政府掌握着社会的政治权力,政府创新的结果通常对社会有着广泛而深刻的影响。 3、政府创新具有政治性政府创新是政治体制改革的重要内容,它直接涉及权力关系和利益关系,十分敏感,风险性也比其他创新行为更大。

(四)政府管理创新的目标 1、政府管理创新的直接目标:善政在经济全球化、政治民主化和文化多样化的今天,善治已经成为人类政治发展的理想目标。
但是在社会发展中,政府仍然是社会前进的火车头,政府对人类实现善治仍然有着决定性的作用。善政是通向善治的关键;欲达到善治,首先必须实现善政。换言之,善政便成为政府创新的直接目标。一般而言,善政应当具备以下九个要素: 民主、法治、责任、服务、质量、效益、专业、透明、廉洁

2、政府管理创新的具体目标善政的九个要素,为政府管理创新指出了九个具体目标: (1)民主政府：民有、民治、民享 (2)法治政府：程序公平、尊重规则 (3)责任政府：公共责任、权责明晰、责任追究 (4)服务政府：顾客导向、消费者主权 (5)优质政府：公民满意、回应迅速、公平效率 (6)效益政府：精简竞争、协调规范、绩效为本 (7)专业政府：科学行政、精干行政、高效有序 (8)透明政府：信息对称、政务公开、公民参与 (9)廉洁政府：阳光政府、廉洁、廉价

二、西方国家地方政府管理创新的理论与实践
二、西方国家地方政府管理创新的理论与实践 (一)西方国家地方政府管理创新的理论基础 1、经济学理论：新政治经济学理性经济人假设交易费用理论委托—代理理论公共选择理论

2、工商管理理论：新管理主义市场价值的回归放松规制企业化管理 3、治理理论：多元治理社会资本协商对话多中心治理

(二)西方国家地方政府管理创新的实践重心
1、重塑政治与行政的关系 2、重塑政府与企业的关系 3、对市场力量的重视 4、解除官僚制 5、发挥竞争机制的作用 6、强调公民本位和社会参与

奥斯本、盖布勒：用企业家精神改革政府 1、掌舵而不是划桨：放松规制、非国有化、民营化 2、授权而不是服务：授权一线、多中心治理、公私合作 3、从垄断到竞争：公共服务多元化、授权经营、业务外包、竞争招标 4、从规章到使命：精简、竞争、效能 5、从投入到结果：结果导向、绩效管理 6、从官僚到顾客：顾客导向、顾客选择权、用户中心 7、从浪费到收益：讲究收益 8、事先预防而不是事后治疗 9、从集权到分权：参与、协作、扁平化 10、市场导向：通过市场力量进行变革

登哈特：新公共服务 1、服务而非掌舵：公共管理者的重要作用并不是体现在对社会的控制或驾驭，而是在于帮助公民表达和实现他们的共同利益。
2、公共利益是目标而非副产品：公共利益是管理者和公民共同的利益和责任，是目标而不是副产品。 3、战略地思考，民主地行动 4、服务于公民而不是顾客 5、责任并不是单一的：公务员不应当仅仅关注市场，也应该关注宪法和法令，关注社会价值、政治行为准则、职业标准和公民利益。 6、重视人而不只是生产率：公共组织及其所参与的网络，如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，它们最终就更有可能获得成功。 7、超越企业家身份，重视公民权和公共事务

(三)西方国家地方政府管理创新的工具绩效预算灵活绩效框架竞争招标公司化创新基金内部企业化管理竞争性公共选择制度
代金券与补偿计划

全面质量管理流程再造选择退出和特许制度社区治理结构

三、中国地方政府管理创新的理论与实践 (一)中国地方政府创新实践
三、中国地方政府管理创新的理论与实践 (一)中国地方政府创新实践改革开放以来,我国各级地方政府不断进行改革创新,出现了以下这些重要的地方政府创新实践行为: 1.公共服务方面 1)改进社会福利体制。广泛地建立社会保障制度,为城市居民提供必要的公共医疗保险和最低生活保障

2)扶贫济弱。政府制定具体的计划和措施,帮助社会弱势群体在一定的期限内摆脱贫弱状态
3)治安联防。建立社区巡逻制度、110接警制度,预防日益加剧的刑事犯罪 4)全民教育。在农村和城市社区设立各种义务学校,免费为居民提供学习知识的机会 5)市长热线。公民可直接通过电话对政府的政策和行为提出批评、意见和建议,由政府负责处理 6)领导下访。主要领导干部定期到基层进行现场办公,听取公民的申诉、请求和建议,能够当场解决问题的,责成各部门当场解决,现场解决不了,限期解决或对当事人作出答复和解释

2. 基层民主和政治参与方面 1)立法听证和政策听证。在进行重要的立法活动和决策活动时,公共权力机关举办专门的听证会,广泛听取利益相关者及专家学者对立法和决策议案的意见,并作为最终作出决定的重要参考 2)干部竞争上岗。公开发布领导岗位的招聘信息,鼓励有资格的公民积极应聘,公平竞争,择优录用 3)乡镇长选举改革。一些省市近年来将直接选举从村民委员会主任向上扩至乡镇长,对乡镇长或乡镇党委领导实行直接选举或公推公选 4)公推公投和两票制。在基层,对党支部书记的候选人采取党内和党外共同推选的办法,党内选举和党外推荐相结合

3. 权力监督和廉政建设方面 1)行政诉讼。公民对违法的政府行为向法院起诉,对法院判决政府败诉的行政行为,公民有权要求政府对其侵权行为所造成的损失进行赔偿 2)离任审计。党政干部在即将离开原领导职务之前,接受政府审计部门的财务审计,以确定其在任职期间是否在财务上违反国家的法律和党的纪律 3)舆论监督。一些地方政府制定专门的法规,保证新闻媒体对政府行为的监督,特别是对政府官员违法乱纪行为的曝光和批评 4)政府采购和工程招标。政府在购买物品及发包工程建设项目时,鼓励销售商或承包商公平,公开地参与竞争,从而防止采购和发包过程中产生腐败行为

4.行政效率和公共管理方面 1)简化行政审批手续。大幅度地取消行政审批事项,积极改善行政服务的态度 2)强化行政责任。实行各种形式的承诺制度和问责制度,避免经常出现的相互推诿和踢皮球现象 3)急事急办制度。对一些政府公共服务方面的紧急事务,打破正常的行政程序,随时处理 4)建立应急管理机制。制定应对各种突发事件的预案,有效降低突发事件给公民带来的损失和风险

5)改革公共财政制度。加强对政府公共部门的预算约束和审计监督,有效地降低公共部门的行政成本
6)积极尝试公用事业制度的改革。通过分权化、市场化、民营化等手段,提高公用事业的效益

5.政治透明方面 1)信息公开。不少地方政府颁布了《信息公开法》,规定了哪些政府应该信息公开,从制度上保证公民的知情权 2)决策公开。党政领导机关在制定重大政策之前广泛吸取相关专家和群众对该项政策的意见和建议,并且在可能的情况下吸收有关人员参与决策过程,避免重大决策过程的黑箱作业,使政策在颁布和实行之前能够为公众所知 3)警务公开。在涉及公民切身利益的治安、户政、拘留等问题上,使相关当事人知晓这些警政事务,并进行相应的警务监督

4)司法公开。主要是公开审判,一般民事和刑事案件的审判,允许公民旁听
5)检务公开。对当事人或公众公开相关的检察事务,允许律师提前介入对犯罪嫌疑人的起诉过程 6)任前公示。党政权力部门的领导人在正式任命前,将拟任人选的有关情况公布于众,在规定的期限内听取公众对候选人的意见 7)政府上网。即通常所称的电子政府，政府在互联网上发布政务信息,在网上办公,直接处理公务和接受公民访问

(二)中国地方政府创新理论对于政府管理创新,我国学者也提出了一些理论,如有限政府理论,有效政府理论,服务型政府理论等等。基本上都是把地方政府管理创新放在“治理变迁”这个大视野下来研究的,但是对这些理论目前还缺乏理论整合。

（三）中国地方政府管理创新的特点当代公共管理改革的主要实践 1、调适型改革：西方发达国家 2、转轨型改革：原苏联、东欧、中国
3、发展型改革：第三世界国家中国改革的特点 1、存量与增量 2、激进与渐进 3、体制内与体制外 4、一元化与双轨制

1、边际性地方政府的这种管理创新是在原有制度存量以外的领域培植新制度因素,这既维持了有关制度主体的存量利益而减轻变革的阻力,又通过承认有关制度主体的增量利益而增强变革的动力,达到制度的边际均衡。 2、区域性地方政府的管理创新主要集中在两个方面: 一是根据本地的实际贯彻中央的制度安排，为了保证中央制度安排在本地的落实,需要

地方政府结合本地的实际,确定具体的执行性制度安排,实现地区制度均衡。
二是在自己的职权范围内自主进行制度创新。 3、实验性作为中央正式制度创新的前奏 4、微观性只涉及个别领域和个别制度要素

（四）中国经验的价值与限度典型案例16：中国是否需要设置更多的省级行政区？典型案例17：“市管县”与“县改区”之争

四、中国地方政府管理创新的动力结构（一）分析框架（二）压力型体制与“政治锦标赛” （三）蒂布特模型与政府间竞争
四、中国地方政府管理创新的动力结构（一）分析框架（二）压力型体制与“政治锦标赛” （三）蒂布特模型与政府间竞争（四）“政治企业家”与政府创新

政府创新的可能性＝f（动机，资源/障碍，其他政策，外部因素）
政府管理创新的内部决定因素公众压力政治安全性创新动机当选与连任政府官员的敏锐性学习与实践政治企业家政府创新财政资源经济能力创新资源经济水平政府能力结构与管理独立互补政策间的影响依赖替代政府创新的可能性＝f（动机，资源/障碍，其他政策，外部因素）

政府管理创新的外部影响因素政治企业家公众要求和压力政府间的相似性政府间联系的紧密度官员活跃度地方间距离集权/分权中央推动
企业的示范效应学习理论发展国际竞争政治企业家政府创新水平扩散政府间竞争竞争政党间竞争垂直扩散上级推动服从

政府管理创新与扩散过程政治安全性政府官员对创新和社会需求的敏锐性政府能力创新机会（触发机制）内部创新创新动机创新资源
政府间的相似性联系紧密度集权/分权中央推动官员活跃度地方间距离学习、竞争、政策推动学习、服从、政策推动水平扩散垂直扩散地方政府地方政府

政策工具低国家干预水平高自愿性工具混合型工具强制性工具家庭与社区自愿组织私人市场信息与劝导税收与用者付费管制
公共企业直接供给补助津贴产权法规建立在自愿基础上借助政府权威和强制力政府一定程度参与私人最终决策灵活机动但易造成不公平应用范围有限易达成目标但效率低不利于创新提供激励、利于创新提供、分配中存在不公平

（二）压力型体制与“政治锦标赛” 1、政绩合法性合法性的三个来源：意识形态、政绩、法理社会转型带来意识形态凝聚力下降
赶超压力带来政绩饥渴 2、金字塔型的科层体制政府是典型的科层制组织，结构呈金字塔型 (1)对压力的放大 (2)零和博弈的困境金字塔型意味着越到组织高层，职位越有限官员晋升只存在一个相对标准而非绝对标准

3、“政治锦标赛”式的淘汰竞争淘汰式晋升——官员自下而上逐级晋升，一旦在某一级别没有得到提升，就丧失向更高级别晋升的机会。路径依赖——早期的成功非常重要，干部年轻化政策对职位的年龄设定限制，只有符合年龄要求的干部才能获得提拔机会。时间限制——任期限制与换届压力，一旦在某一职位滞留过久，可能会对未来的职业生涯产生长久影响。 4、压力与动力的转换机制

（三）蒂布特模型与政府间竞争蒂布特模型（Tiebout Model）认为消费者投票人（Consumer－voters）会在众多提供不同公共劳务水平的社区中进行选择，寻找一个公共产品提供水平及税收负担符合其要求的社区去居住，因而具有相同偏好的人会居住在同一区域里。人们通过这种 “用脚投票”（Voting with Their Feet）的方式，显示了自己对公共产品的消费偏好，为社区管理者提供了一种类似私人产品市场价格的信号；而社区的管理者则会像私人品产品市场中的厂商一样对该信号作出反应，力图以最低的税收成本向具有相同偏好的居民提供一揽子满足他们需求的公共产品及劳务，否则居民将从该地区退出。这样，通过居民和社区的共同活动，推动了资源的有效配置。

1、前提：政府机构的非同质化 2、中国现实：分权改革——地方政府的独立利益主体地位——“政治承包制度” 3、表现：纵向各级政府间的激励动机和行为取向不一致横向地方政府间竞争日趋激烈——“公司式政府”、经营理念部门间利益取向的不同——“部门政治” 4、后果：日趋激烈的地方政府间竞争累积因果效应：回波≥扩散效应（缪尔达尔）马太效应：“凡有的，还要加给他，叫他多余；没有的，连他所有的也要夺过来。”——《圣经·马太福音》第25章

（四）“政治企业家”与政府创新 1、政府官员的行为假设 “经济人”——“新经济人”——“公共人” 利己——利他（善行利他/参与利他主义）
公共选择学派认为：在政治环境中，个人同样扮演着经济人角色，追求某种最大化效用。影响效用的因素是多种多样的，可以是商品、收入、财富、社会地位、权力等利己主义因素或个人物质利益，也可以是慈善、友谊、和平、社会进步等精神因素和利他主义因素。

理性行为并不排斥利他主义的存在，个人的效用函数中包含着利他主义因素，人也能从对他人施善的过程中获得满足。经济人追求自身利益最大化的行为模式，绝不能简单地等同于狭隘的自私，在很多场合纯粹利他性的慈善行动也是个人获得满足的重要源泉。一种良好的政治制度必须达到这样的状态：它不否认政府官员及其他个人存在追求自身利益的动机，但是它能够保证他们追求自身利益的结果是实现国家和集体利益，而且这种非自主性的追求效果要大于自主性的追求效果。

2、政府官员的成本——收益函数尼斯坎南认为，官员的效用函数包括：薪金、职务的特权、公众中的声誉、权力、庇护人的身份、部门的产出、作出改变的自由自在感和管理该部门的自豪之感，还包括闲暇时间、与工作相关的社会和物质设施（即工作条件）、其他报酬等对“里程碑式” 目标的追求——引人注目的政绩 3、“企业家精神”在政治领域的出现成就需求政治远见和管理经验优势学习与模仿能力传统政治资源的优势及其合理运用风险与收益的核算

五、中国地方政府管理创新的障碍（一）传统意识形态刚性（二）利益刚性（三）制度移植的限制（四）管理创新中的“搭便车”现象
（五）管理创新能力的限制（六）管理创新成本的限制

六、进一步推进中国地方政府管理创新的策略
六、进一步推进中国地方政府管理创新的策略（一）加强地方政府创新管理（二）优化地方政府管理创新策略（三）提高领导者的管理创新能力

（一）加强地方政府创新管理为了进一步促进我国地方政府管理创新,还必须加强政府创新管理,采取相关措施,构建我国地方政府管理创新机制。
1、动态开放机制主要包括政府组织结构和信息获取的开放性，这是进行政府创新的前提。政府创新必须具备人才组成的多样性、流动性与组织虚拟性,获取信息的敏锐性、开放性和通畅性。

2、灵活应变机制政府对发展变化过程超出了原有的预测范围或偶然出现的随机事件,迅速做出反应,及时拿出应变对策的一种机制,这是进行政府创新的动力。灵活应变机制的核心是灵活性、敏锐性和自适应性。

3、系统整合机制政府能够在社会需求的新动向、新变化、新发展面前,善于从以往的和别人的经验中寻找能为我所用的东西,并把它同自身的设想相整合,形成一种新的更为有效的对策的一种机制,这是政府创新的重要方法。政府创新的系统整合机制主要具有辨析性、综合性和重构性的特点。

4、互动机制政府创新的各主体之间是相互作用、相互促进的关系。如果从社会制度的根本改变、深层次的变革来说,毫无疑问,政府是制度创新的首动者，然而从政府创新的局部改变来说,制度创新的“首动者”则可能是各参与要素主体。通常是各参与主体首先认识到现有体制的问题,这一局部的变化达到一定程度,引起政府的关注,政府从而采取更有效、有力的措施,通过法律、法规等进行较深层次的变革; 另一方面,政府的各项政策、措施也要靠各参与主体来实践,不断完善各种制度安排,使其有效。

5、孵化机制建立科学的孵化机制,对政府创新进行测试,实验和激励,以降低创新成本,减少创新风险,尽快培育出新的工作流程和方法。

6、学习机制政府创新建立在个人与团队学习的基础上，以此不断增强创新与竞争能力,从而使政府组织能够适应社会经济发展和内外部环境的变化。一是开放式学习。承认一切学习的价值与作用,包括各种形式和场所的学习。二是自主式学习。学习者按照自己的需要进行学习。不是以已发生的问题为出发点,而是以解决未来将要发生的问题为出发点,具有预期性和参与性。

7、风险控制机制任何创新都有风险,政府创新也有一定的风险,问题是如何使这种风险尽量降低，这就涉及到创新风险控制问题。控制当前事物的副作用积极准备新方案,在进行认真求证和试点之后加以推广

8、评价机制创新既需要激励机制,也要建立宽容机制,同时还要掌握好适度原则。在一定范围内的失败可以被宽容,公务员创新的积极性就会非常高涨,创新意识就会非常强,显然,创新成果也会随之增多。除此之外,创新失败宽容机制还要求失败者将失败的原因进行分析,整理成相应材料,供其他人参考。这样,就将主观上不愿意看到的失败在客观上规范起来,纳入有效管理的范畴,同时找寻失败原因,为后续的成功奠定基础。

（二）优化地方政府管理创新策略 1、解放思想,加强研究 2、实施政府创新工程 3、将政府管理创新的成本与效益有机地结合起来
4、按照创新理论设计和建立政府创新实验室 5、创建知识型政府 6、将政府创新与国家创新体系相结合,促进两种创新的互动 7、建立创新的激励与宽容机制 8、建立有效的创新评价体系 9、培养地方政府官员的企业家精神 10、扩大公民参与

当前工作重点 1、充分发掘和利用现有的政治资源与优势，为政府管理创新提供稳定的环境和强有力的政治支持。
2、培育政治领导人的企业家精神，激发政治领导人的成就需求，发挥其政治远见和管理经验优势，推动政府管理创新实践。 3、改革传统垄断模式的弊端，适当引入政府间竞争，形成政府管理创新的外在激励与内在动力机制。 4、强化知识分子与政府之间的结盟，重视知识精英在政府管理创新中的作用。 5、扩大公民参与，培养和借鉴民间的创新力量。 6、创建学习型政府，促进政府的知识更新和自我完善，塑造“学习——模仿——创新”的完整链条。

（三）提高领导者的管理创新能力从长远看，唯一能持久的竞争优势，就是你的领导自身发展力比对手学习得更快。这是组织发展的源泉，任何人都想模仿你，而在他们模仿时，你又超越他一大步了。 —— 彼得·圣吉

创新小故事煮青蛙的故事四只猴子的寓言老鹰的喂食习惯螃蟹文化鲇鱼效应

祝同学们一帆风顺，下次再见！

谢谢大家！

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