Presentation is loading. Please wait.

Presentation is loading. Please wait.

公 共 管 理 学.

Similar presentations


Presentation on theme: "公 共 管 理 学."— Presentation transcript:

1 公 共 管 理 学

2 政治是我的责任,科学是我的爱好 ——富兰克林
政治是我的责任,科学是我的爱好 ——富兰克林

3 中文名称:公共管理学 英文名称:Public Management 主持人:倪星教授、博导 电话:

4 从“中国之谜”说开去 中国崩溃 中国奇迹 中国之谜 自然解读:人力资源、市场、产业转移 经济解读:储蓄率、投资率、外向型、企业家
文化解读:重教育、重储蓄、尊重权威 政治解读:集权优势、稳定、领导人的智慧 公共部门领导与创新解读

5 行政管理案例库 典型案例1:公共政策的经济学 典型案例2:弗里德曼与“教育券”

6 第一讲 公共管理学与中国世纪 第二讲 公共管理学的沿革 第三讲 公共管理的主体 第四讲 公共管理的目标 第五讲 公共管理的职能 第六讲 公共管理的过程 第七讲 公共管理的责任 第八讲 公共部门绩效管理 第九讲 公共管理创新

7 公共管理学与中国世纪

8 第一节 社会环境的变化与全球性公共管理改革的浪潮
一、当代公共管理改革的社会背景 1、国际竞争:全球化 2、科技进步:信息化 3、财政压力:赤字中的民主 4、政府失灵:官僚制的弊端 5、民众呼声:私营部门的示范效应 6、理论创新:新公共管理 二、当代公共管理改革的主要模式 1、调适型改革:西方发达国家 2、转轨型改革:原苏联、东欧、中国 3、发展型改革:第三世界国家

9 三、西方公共管理改革的主要内容 1、掌舵而不是划桨:放松规制、非国有化、民营化 2、授权而不是服务:授权一线、多中心治理、公私合作 3、从垄断到竞争:公共服务多元化、授权经营、业务外包、竞争招标 4、从规章到使命:精简、竞争、效能 5、从投入到结果:结果导向、绩效管理 6、从官僚到顾客:顾客导向、顾客选择权、用户中心 7、从浪费到收益:寻求收益 8、事先预防而不是事后治疗 9、从集权到分权:参与、协作、扁平化 10、市场导向:通过市场力量进行变革

10 第二节 中国公共管理改革的理论与实践 一、当代公共管理改革的主导理论 1、公共选择理论 2、新管理主义 3、治理理论
第二节 中国公共管理改革的理论与实践 一、当代公共管理改革的主导理论 1、公共选择理论 2、新管理主义 3、治理理论 二、中国公共管理改革的价值诉求 1、民主的再思考 2、公平的呼吁 3、效率的追求 三、中国公共管理改革的实践趋势 1、民主行政 民意行政 法治行政 责任行政 透明行政

11 2、公平行政 亲民行政 亲市场行政 廉洁行政 3、效率行政 精干行政 专业行政 技术行政 均权行政

12 … 第三节 社会治理模式的变迁与公共管理学的兴起 一、规制型管理模式 (一)古典组织理论的管理原则 1、目标导向 2、专业化分工
3、指挥统一 3、层级节制(连续分级) 4、权责相称 5、授权 6、管理层次与管理幅度相适应 7、精简节约

13 (二)规制型管理的一般方法 规制型管理方法强调对行政组织及其成员实行理性化管理,要求在组织内部进行专业分工、层级节制和严格规范,以此提高组织绩效、实现组织目标。 1、组织标准化 (1)分工专业化。这是组织标准化的基础,它要求行政组织内每个职位的工作任务尽可能地简化、单一化,并把组织活动分解为各项比较细致的工序。 (2)工作指标化。即对各个职位的工作要求作出说明,规定其完成工作的数量、质量、时间和程序。 (3)人员统一化。组织中每个职位上的工作人员必须具有相应的能力,每个职位对任职者的素质和能力都

14 有明确的统一标准,并要经过严格的培训,以使其能按质按量完成职位任务。
2、工作秩序化 (1)建立联系。秩序是一切组织存在和发展的基础。规制型管理方法强调在行政组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系,使相关组织之间互相协调,密切配合,形成了一个无障碍的工作流。 (2)理顺关系。理顺组织内外的各种关系,包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反馈关系等。 (3)杜绝随意性。与此同时,它要求彻底清除人的随意性和传统组织的杂乱无章,使行政组织成为一架精密的机器。

15 3、管理规范化 (1)组织成员之间的关系完全以理性准则为指导,坚决排斥一切人为的、情感的、偶然的因素,尤其是排斥不良人际关系的影响。 (2)对所有的人都一视同仁,使组织成员具有平等感和公平感。所有的组织成员都必须遵守规则和纪律,不因个人情感的不同而不同。 (3)明确规定每一成员的职权范围和协作形式,使各个成员正确行使职权,减少摩擦和冲突。 (4)精确计算组织成员的工作成果,以业绩为依据进行奖惩,公正、客观、合理地处理问题。

16 (三)评价 1、优点 规制型管理方法是工业革命的产物,它的出现是人类管理思想史上的巨大进步。在此前的传统农业社会,行政组织的管理往往是领导者凭借个人经验进行的,缺乏合理的分工、明确的制度与严格的制约,管理方法的零散杂乱在组织中造成了混乱无序、人心涣散、滥用权利、徇私舞弊、贪污腐败、裙带作风、效率低下等恶果。 规制型管理追求理性和效率,其目的是排除人的情感

17 因素对组织运行的影响,尽可能地消除偶然性,使行政组织成为一种客观系统。这种管理方法力图在无序中建立秩序,适应了工业社会的需要。
2、缺点 (1)规制型管理造就了一种刚性的官僚系统,就象一部机器,没有灵活性和主动精神,只有齿轮之间的被动运转; (2)采用标准化的管理和服务,忽视人的差异性和多样性; (3)排除了竞争的必要与可能,组织成员照章办事,默守陈规,以至造成得过且过、不负责任; (4)依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题,导致机构不断膨胀,职能交叉重叠。

18 二、情感型管理模式 (一)行为主义的管理原则 (二)情感型管理的一般方法 1、以人为本 2、人与组织平衡 3、正式组织与非正式组织平衡
4、激励、沟通、参与、协调 (二)情感型管理的一般方法 情感型管理是一种在行政组织中有选择性地增加情感投入,满足组织成员的感情和心理需要,以提高组织绩效水平的管理方法。

19 1、激励 组织是人的集合体,组织的活动是由人来进行的;只有使参与行政活动的每个人始终保持高昂的士气,行政组织才能实现较好的绩效。 激励就是对人进行某种刺激,以诱发其高亢情绪的过程。当人受到某种刺激后,产生了一定的需求,形成为了行为动机,然后开始行动。 需求是激励中的主要因素,没有需求就不能产生行动。情感型管理方法认为人具有多方面、多层次的需求,行政领导者只有针对人的不同需求,分别用物质、尊重与自我实现等内容作为刺激物,才能最大限度地激发人的工作热情。

20 2、沟通 人与人之间由于出身、教育、地位、个性等因素的差异,对组织目标等问题的认识往往存在较大的差距与隔阂。 为了消除矛盾,达到相互信任和了解,就需要经常地进行纵向与横向、正式与非正式的相互沟通,从而使组织成员之间达到相互了解和信任,形成良好的人际关系,产生强大的内聚力,以完成组织的目标。 沟通是行政组织的血液,正是沟通赋予了行政组织以生命力。如果没有沟通,行政组织的活动就无法进行。

21 3、参与 一切管理活动都应该以调动人的积极性、发掘人的潜能为根本。 参与管理的方法充分肯定人性的积极面,认为只要让组织成员参与行政组织的管理,他们是乐于工作并寻求全面发展的。参与管理方法认为组织管理的最佳境界,就是组织成员把组织任务当成自身之事。 而要达到这种境界,组织与个人之间就应该建立一种相互开放的关系,即个人努力工作,组织创造条件让个人了解并参与制定与之有关的组织目标、计划与规范。

22 4、协调 协调是指消除行政组织内、外部的矛盾,减少管理过程中的功能损耗,建立和谐融洽的工作关系,使组织的整体功能得以实现的一种管理活动。 协调的管理方法要求及时发现行政组织运行中的矛盾冲突,具体分析其原因,并采用各种措施加以疏导,保证行政组织内部形成一种良好的合作关系,将组织各部门、各成员的努力统一到组织的总体目标上来,和谐一致,高效地完成工作任务。 在行政组织的自身管理中,既包括了内部的各部门、各成员、各活动方面之间的协调,又包括了该组织与外部其他组织和环境之间协调活动。

23 (三)评价 1、作用 在某种意义上,情感型管理方法就是一种以人为本的管理方法。人毕竟不是机器,人是有感情的动物,存在着各种复杂的心理活动和情感需要。在行政组织的管理中,去掉人的某些不当情感是无可非议的。但这并不意味着要将人的一切情感都毫无例外地排除掉。 随着社会实践的发展,管理学者发现,在组织管理中适当地运用一定的情感因素,不仅可以满足组织成员本身的需要,而且可以大幅度提高组织的绩效水平。

24 情感型管理方法是为了弥补规制型管理方法的不足而产生的,它深化了人们对组织的理解和认识,推进了行政组织管理的发展与工作效率的提高。
2、注意 (1)情感型管理不应与规制型管理相对立,它是在规制型管理的基础上发挥作用的。 (2)情感型管理的作用是有限的,只是在微型组织和处于危机的组织中发挥巨大作用。 (3)情感型管理与传统型管理存在着共同之处,容易造成混淆。 (4)情感型管理也是将绩效放在首位的。

25 三、后规制型管理模式 (一)公共行政的传统信条 1、政治中立 2、层级制和规则化 3、永久性和稳定性 4、制度化的文官制 5、严格的内部管制
6、平等化

26 (二)治理创新 1、市场化政府 Market Model 2、参与式政府 Participatory State 3、弹性化政府
Flexible Government 4、解制式政府 Deregulated Government

27 市场化政府 参与式政府 弹性化政府 解制式政府 问题诊断 垄断 层级节制 永久性 内部管制 结构 分权 扁平组织 虚拟组织 无特别建议 管理 按劳取酬,私人部门管理技术 全面质量管理,团队 管理临时雇员 更多的管理自由 决策 内部市场,市场刺激 协商,谈判 试验 企业型政府 公共利益 低成本 参与,协商 低成本,协调 创造力,能动性

28 市场化政府 参与式政府 弹性化政府 解制式政府 协调 看不见的手 由下而上 改变组织 管理者的自我利益 错误的发现和改正 市场信号 政治信号 错误无法制度化 接受更多的错误 公务员制度 以市场机制取代之 减少层级节制 临时任用制 解除管制 职责 通过市场 通过顾客抱怨 无明确建议 通过前后控制

29 四、公共管理学的逻辑框架 (一)私人管理与公共管理 (二)公共管理的构成要素
Business Management vs. Public Management Private vs. Public Management vs. Administration (二)公共管理的构成要素 1、主体——公共组织及其工作人员 2、对象——公共问题、公共事务 3、目的——公共利益 4、手段——公共权力

30 (三)公共管理的价值追求 1、公共性 2、民主性 3、回应性 4、竞争性 5、透明性 6、参与性 7、服务性 8、效能性 9、责任性
10、有限性

31 第二讲 公共管理学的沿革 一、公共管理学的涵义和内容 二、公共管理学的沿革与发展

32 一、公共管理学的涵义和内容 (一) 公共管理学的涵义
(一)   公共管理学的涵义 在英语中,Public administration(公共行政) 和 Public management(公共管理)是近义词。我国公共管理专业硕士所用的英文名称就是Master of Public Administration (MPA) 在西方文献中,对作为学科的Public management主要有三种理解:

33 一是将公共管理学等同于公共行政学 常见于日常公共部门管理活动中,也来自坚持传统的公共行政范式或途径的学者们。 如马克斯、赫德森、罗森布鲁姆

34 二是将公共管理学当作公共行政学的分支学科
关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划,经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总看法。 代表:奥特、海德和谢夫里兹主编的《公共管理精华读物》

35 三是将公共管理学看作不同于传统公共行政学和政策分析的新途径、新范式或新的学科框架
加森和奥弗曼:《美国的公共管理研究》 佩里和克雷默:《公共管理:公共的和私人的观点》 波齐曼和斯特拉斯曼:《公共管理战略》

36 (二)公共管理学的主要研究内容 1、 公共管理学的历史发展 2、 公共管理主体研究 3、 公共管理过程研究 4、 公共资源管理研究
1、  公共管理学的历史发展 2、  公共管理主体研究 3、  公共管理过程研究 4、  公共资源管理研究 5、  公共管理改革与发展研究

37 二、公共管理学的沿革与发展

38 (一)传统公共行政学阶段 (19世纪末至20世纪40年代中)
“行政学”一词,由德国学者史坦因于1865年最早提出,但当时所讲的行政学,主要是指行政法。 1887年,美国威尔逊《行政学之研究》成为公共行政学诞生的象征性标志。

39 传统行政学理论基础之一:威尔逊、古德诺关于政治与行政的“二分法”思想和马克斯·韦伯的官僚制理论
威尔逊的行政学思想建立在政治与行政之间明确划分基础上,并由古德诺系统发挥 韦伯的官僚制理论对注重政府组织及其结构形式的传统行政学研究产生重要影响

40 传统行政学理论基础之二:科学管理学派 泰罗:《科学管理原理》(1911年) 法约尔:《工业管理与一般管理》(1929年)

41 传统公共行政学的代表作: 怀特:《行政学导论》(1926年),该书把行政学研究内容归纳为组织、人事、财务、法规四部分。这是美国第一部行政学的教科书 威洛比:《公共行政学原理》(1927年) 代表性论文: 古利克和厄威克:《行政科学论文集》(1937年)将公共行政学归纳为著名的“POSDCORB”,即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算七项职能

42 传统公共行政学的主要特征: 采用制度或法理的研究方法,以正式的政府组织机构为研究主要领域 政治-行政二分法成为理论基础
致力于行政管理的一般或普遍原则的探索 强调以效率原则作为最高标准

43 (二)行政学学派分流阶段 (20世纪40年代末至70年代)

44 20世纪40年代末,著名的管理决策专家赫伯特· 西蒙(Simon, 1947)出版了《行政行为》一书,稍后,另一位重要的行政学者瓦尔多(Waldo,1948)出版了《行政国家》一书。两位学者及其著述凸显了公共行政学中两种学术旨趣之争:实证取向的公共行政学,还是价值取向的公共行政学?1952年,西蒙与瓦尔多之间就此发生辩论。这场著名的“西-瓦之辩”(Waldo,1952; Simon,1952)正式结束了公共行政学的古典时期。

45 自那以后,美国公共行政学分裂成许多流派,由此进入一个长达近60年的范式分离、范式竞争和范式危机阶段。公共行政学的“身份危机”也伴随而来。进入70年代后,公共行政学界进一步出现了大分裂,除了古典公共行政学的支持者以及西蒙的追随者之外,还产生了以下三个流派:

46 1、新公共行政学。新公共行政学作为一个学派,主要特点是致力于将公共行政学的研究建立在规范理论的基础之上,强调公共行政应该追求社会公正,不能仅仅追求 “效率”。这一派的代表人物有瓦尔多(Waldo)和弗里德利克森(Friederickson)等。

47 2、公共政策学派。这一派的学者刻意与古典公共行政学划清界限。其中一个重要表现在于,他们强调要培养宏观的、“批判的”政策分析者,而不是在行政机关里处理日常事务的小公务员。在公共政策学派这里,经济学理论和数量方法被大量引进而成为大学里的主要课程,而传统公共行政学中的行政法等内容则被忽略。

48 3、公共选择学派。这一派的领军人物是著名学者奥斯特罗姆夫妇(Vincent Ostrom & Elinor Ostrom,1971),他们主张运用公共选择理论来研究公共行政,之后又向制度学派靠拢。在相当长的一段时间里,这一学派在公共行政学界中也赢得了很多支持者。

49 在20世纪70年代的学派分流中,公共行政学界的重镇人物西蒙退出了公共行政的研究。西蒙的最后一篇公共行政学论文发表于1973年的《公共行政学评论》,此后整整20年,他都没有再涉足这一领域。直到90年代他发表《为什么要公共行政?》一文,才算重新对公共行政学发表意见。当公共行政学陷入学科规范的激烈辩论时,西蒙的离去对学科后来的发展走向究竟产生了什么样的影响,实难估量。

50 (三)(新)公共管理阶段 (20世纪80年代以来)
自70年代末80年代初开始,西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动,这就是“新公共管理”(New Public Management)运动。“新公共管理”是一种国际性思潮,它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚,并迅速扩展到其他西方国家,它有不同的名称,如“新公共管理(NPM)”(Hood等,1991)、“管理主义”(Pollitt,1993)、“以市场为基础的公共行政学”(Lan,Zhiyong and Rosenbloom,1992)、“后官僚制模式”(Barzelay,1992)、“企业化政府”理论(Osborne and Gaebler,1992)等

51 (新)公共管理的主要代表有:胡德、波利特、巴泽雷、奥斯本、盖布勒、佩里、凯特尔、雷恩等。胡德认为,(新)公共管理的兴起与政府管理的四大趋势是息息相关的。这四大趋势是: (1)对政府规模扩张的遏制,特别是对公共开支和冗员的控制; (2)私有化浪潮; (3)信息技术的发展; (4)全球化。

52 此外,新公共管理研究的兴起也与政策学派的发展密切相关。从80年代开始,政策学派逐渐陷入一个相当尴尬的境地:一方面,它发现自己培养的政策分析者并不如经济学专业培养的政策分析者那样有竞争力。另一方面,从社会应用层面上看,公共部门对政策分析者的需求很小,对于管理人员的需求却很大。在这种困境下,公共政策学派意识到它需要某种和公共行政学相联但是又区别于“老式”公共行政学的领域。于是,在80年代,“公共管理”应运而生。公共管理的出现实际上是在政策学派内部复活了传统公共行政的研究。

53 自1991年以来,美国公共管理的研究者已经组织了五次全国性的研讨会,各次会议的论文都已分别编辑出版。1991年会议的论文由波斯曼编辑出版,即《公共管理:这门艺术的现状》(Public Management: The State of the Art, 1993)。1993年会议的论文由科特和米尔沃特(Kettl & Milward) 编辑出版,即《公共管理的现状》(The State of Public Management, 1996)。1995年的会议论文由弗里德利克森和约翰森(Friederickson & Johnson)编辑出版,即《公共管理改革与创新》(Public Management Reform and Innovation, 1999)。1997年会议的论文由布鲁得利、沃图勒和雷利(Brudney, O'Toole & Rainey)编辑出版,即《改进公共管理》(Advancing Public Management, 2000)。

54 1.(新)公共管理的研究角度 公共管理并没有一个统一的角度,来自不同学科背景的学者常常从自己的学科的角度来切入公共管理研究。1993年,波斯曼曾概括了三种研究公共管理的角度:即政策学派的角度(P),工商管理的角度(B)和一个尚难鉴别的角度(X)。政策流派的角度和工商管理的角度之间的区别主要有以下几个方面:

55 1、从工商管理角度出发的公共管理研究偏好工商管理的概念与框架;而政策学派的研究则试图拓展出自己的分析框架。
2、从工商管理角度出发的公共管理研究较少强调公共部门和私人部门的区别,因而有强烈的“一般性管理”倾向。而从政策学派角度出发的公共管理研究则强调这一区别,进而着重于高层的政策管理。 3、从工商管理角度出发的公共管理研究与公共行政学有很强的联系,而从政策学派角度出发的公共管理研究则并不强调这方面的联系。

56 波斯曼在1993年难以鉴别和命名的(X)角度 现在被认为是“公共行政学的角度” 。
公共行政学研究的角度主要关注于行政责任、行政伦理和社会公正。同时,致力于将管理与政治融合在一起。

57 2.(新)公共管理的主要研究领域 政策管理(policy management) 资源管理(resources management) 项目管理(program management)

58 政策管理涉及政策选择和资源配置方面的战略问题,包括评估、战略计划和战略分析(SWOT分析等)。
资源管理涉及预算、财务管理、人事、采购与供给、财产管理和信息管理等。 项目管理涉及日常执行,包括日程安排、记录保存、生产效率与监督等。

59 3.(新)公共管理研究的 贡献与不足 (新)公共管理研究的主要贡献是:
第一,“新公共管理”为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础。公共管理中“政策管理” 的研究为公共部门的研究提供了一个整合政治与管理的机会和框架。同时,使得研究领域从传统公共行政学的中层和低层管理拓展到高层管理。

60 第二,“新公共管理”开阔了公共行政学的理论视野。它并不像传统公共行政学那样过于“内视”,即只研究政府的内部组织管理。它对于外部管理也非常关注。

61 第三,由于“新公共管理”实际上是在政策学派内复活了公共行政的研究,加之越来越多的公共行政学家也介入了新公共管理的研究,所以新公共管理的出现实际上开始弥合政策分析学派和公共行政学派之间存在了近30年的鸿沟 (Lowery & Whitaker, 1994;Soto,Openeim & Tajalli,1999)。当政策学派将管理加入公共政策分析的同时,越来越多的公共行政学家也开始转向新公共管理。

62 第四,“新公共管理”提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。这种新模式就是奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中所描述的“企业化政府”的十大特征:

63 1. 重新界定政府的作用(从划桨到掌舵) 2. 让民众自己管理自己的事情(从管理→服务→授权) 3
1. 重新界定政府的作用(从划桨到掌舵) 2. 让民众自己管理自己的事情(从管理→服务→授权) 3. 在政府的管理活动中注入竞争机制(从垄断到竞争) 4. 改变政府行为的内部驱动力——由“任务驱动的政府”取代“规则驱动的政府”(从规则驱动到任务驱动) 5. 转变政府的投入产出观念(从重投入到重产出)

64 6. 政府雇员应树立顾客意识(从官僚到顾客) 7. 变花钱政府为赚钱政府(从花钱到赚钱) 8. 政府应该有预见未来的能力(从治疗到预防) 9
6.政府雇员应树立顾客意识(从官僚到顾客) 7.变花钱政府为赚钱政府(从花钱到赚钱) 8.政府应该有预见未来的能力(从治疗到预防) 9.简政放权,发展组织间的合作模式(从集权到分权) 10.从行政指令到市场机制

65 (新)公共管理研究的不足 (1)(新)公共管理研究仍然处于发展的早期,现有的文献并没有形成统一的广泛被接受的研究范式、研究方法和研究角度。

66 (2)(新)公共管理的研究有一个很大的缺陷,即忽略了法律角度的研究。罗森布鲁姆(Rosenbloom, 1989)指出,公共行政学的研究主要有三种角度:管理、政治和法律。然而,在公共管理的文献中却很少见到法律角度的研究。

67 (3)忽视了私人部门与公共部门的基本差别以及不恰当的“顾客”隐喻,它把公民视为消费者和顾客。

68 (四)公共管理学的新发展 2003年,丹哈特夫妇(Janet V.Denhardt)、Robert B.Denhardt)合写了《新公共服务》一书,该书对新公共管理论进行了批判,并系统阐述了新公共服务理论的观点:

69 1、政府的职能是服务,而不是“掌舵” 2、公共利益是目标而非副产品 3、在思想上要具有战略性,在行动上要具有民主性 4、政府要为公民服务,而不是为顾客服务 5、政府责任并不简单 6、要重视人,而不只是重视生产率 7、公民权和公共服务比企业家精神更重要

70 “新公共服务”的创新主要体现在: 其一,方法论的创新。该书运用了比较分析法和多元视角的方法;着力主张必须从民主治理的角度而不是仅从私营部门管理的角度来研究。 其二,提出了重塑公共管理的价值规范的问题。认为公共管理的核心价值是:为公民服务以增进共同的利益。 其三,作者提出了公共管理的三个不同历史时期的行动指向的问题。认为在老公共行政阶段重点是提出并捍卫“政治行政”两分法和理想官僚治理念,强调行政官僚要对(民选官僚)的政治决策全权负责;在新公共管理时期,主要以顾客为核心,强调要像关注市场主体一样关注公共服务的个体逐利者;新公共服务则强调在民主治理的社会里,应该以公民为核心来分配和供给公共服务。 当然,新公共服务关于政府是“服务,而不是掌舵”的论断尚有待商榷,其相关理论也有待实践的检验和进一步的论证。

71 公共管理学理论的沿革与发展历程对于我们有如下启示:
第一,公共管理学理论发展的每一个阶段都有其贡献和不足,因而我们对其不应简单的肯定或否定。 第二,不应当将政治与管理、政治与行政机械地割裂开来 第三,公共管理学的研究应该紧密结合社会现实与行政发展的进程,为政府管理及其改革提供科学的理论依据

72 复习思考题 1、如何理解和把握公共管理学的涵义和内容? 2、公共管理学的沿革与发展历程对我们有何启示?

73 公共管理的主体

74 第一节 组织的含义与特征 一、组织的概念 1、词源 中文的“组织”是将丝麻纺织成布。
第一节 组织的含义与特征 一、组织的概念 1、词源 中文的“组织”是将丝麻纺织成布。 英文的“组织”(组织)则来源于 “器官”一词,即自成系统的、具有特定功能的细胞结构。 后来,“组织”被引申为将一种物体的构成部分组合成一个整体。 2、定义

75 二、组织的基本要素 组织,是人们为了实现共同的目标,按照特定原则和方法结合相关资源,并以特定结构运行的社会集团。 3、特征 目标的一致性
原则的统一性 资源的有机结合性 活动的协作性 结构的系统性 二、组织的基本要素 1、物质要素

76 人员 经费 物资设备 2、精神要素 目标 责权结构 人际关系 3、一般构成 静态的组织结构 动态的组织过程 生态的组织环境 心态的组织意识

77 三、组织的类型 四、组织的管理功能 1、组织的目标:公共组织与非公共组织 2、组织的形成:正式组织与非正式组织
3、组织的特性:政治组织与管理组织 四、组织的管理功能 1、组织结构设计 分解任务,设置相应的职能部门 选择合适的结构形式 明确组织及其成员之间的职、权、责

78 2、人力资源管理 人力资源规划 招募与培训 考核与薪酬管理 3、力量整合 整合组织中的各种力量,建立高效的信息沟通网络,处理好组织的不同成员之间、直线主管与参谋之间、以及高层管理人员之间的各种关系,使组织机构中的各个部分要协调运转

79 第二节 组织的产生与演变 一、理论模型 1、理论分析
第二节 组织的产生与演变 一、理论模型 1、理论分析 组织是人类生存的基本方式。众所周知,社会性是人类所独有的特征,而组织性又是社会性的主要特征之一。没有组织,就没有社会。组织是连接人与社会的中介。通过组织,使各个具体的人联系在一起,将个人纳入到群体网络之中,从而共同组成了人类社会。 组织是社会的细胞,社会的基本单元,是人们实现共同目标的工具。具有某种共同目标的人总是以各种不同的方式,聚合到各类不同形式的组织之中,成为其中的一员,大家相互合作,共同行动,通过集体的努

80 力来实现目标,达到单个人所无法达到的目标或无法企及的结果。无数个大大小小、形形色色的组织相互交织、有机排列就构成了人类社会的总体结构。
2、交易费用理论 人与人之间的交互行为,相互产生或好或坏的影响 组织产生的惟一理由是节约交易费用 组织存在和延续的基础在于其内部管理成本低于市场交易费用 3、一个例证 贸易能够使强者和弱者的福利同时得到增加 锁(个人)-→联防队(集体)-→警察(政府)

81 二、历史真实 从社会发展史来看,组织产生于人类的生产斗争和社会斗争之中。最初出现的人类组织是家庭、氏族、部落,以后逐渐产生了阶级,出现了国家,国家将其领域内的每个成员都编入一定的组织。同时,人们为了寻求更好的生活,建立和参加了越来越多的组织。就个人而言,一个人从生到死,在学习、生活、工作的各个阶段,要加入许多组织,同时为很多组织工作,接受很多组织的服务。 在进入现代社会之后,几乎已没有任何一个领域、任何一项事业、任何一个人能够处于与组织完全无关的地位。随着组织功能日趋分化,日臻完善,个人的每项追求、每个欲望,几乎都要在各种具有不同功能的组织中寻求实现的途径,或获得某种程度的满足。

82 充分发挥组织功能,发展和完善人类社会的组织体系,已经成为了发展政治、经济、科技、文化、教育、卫生等各项事业,改善人类生活条件,提高人的尊严和价值的一个重要途径。

83 第三节 行政组织 一、概念 1、广义的行政组织 指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。它既包括各类企、事业单位、群众团体、政党等负有管理职能的组织系统,也包括国家机关中的立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个行政机关。 2、狭义的行政组织 指国家的行政机关,即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级的意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系,是国家权力的执行机关。

84 从世界各国现行的政治体系来看,行政组织指的是总统制国家中的总统及其下属行政单位、议会制国家中对议会负责的内阁及其下属行政机关。我国的行政组织是国家权力机关——人民代表大会的执行机关即国务院和地方人民政府,其任务是负责贯彻执行人大所通过的法律、政策和决定,并接受其监督。 二、行政组织与企业组织的区别 1、相同之处-→政府可以向企业学习,建立企业家政府 政府官员也是经济人 政府也是生产性组织 政府也面临着竞争

85 2、不同之处-→学习的限度 性质与目标不同 组织产出不同 生产过程不同 环境差异 成员的行为方式不同 3、启示 可学习之处:私有化、分权化、利益激励、成本—效益观念 政治性质:人民主权、政治决策过程、社会公平

86 三、行政组织的作用与功能 1、行政组织是行政管理的主体 2、行政组织是行政人员的载体 3、行政组织是管理功能发挥的关键
4、行政组织是各种力量的汇聚点和放大器

87 中外行政组织

88 第一节 美国的行政组织 二、联邦政府 一、美国的政治体制 1、民主宪政 2、三权分立 3、总统制 4、联邦制 5、两党制 1、总统
第一节 美国的行政组织 一、美国的政治体制 1、民主宪政 2、三权分立 3、总统制 4、联邦制 5、两党制 二、联邦政府 1、总统 2、内阁与行政部

89 3、总统直属机构 4、独立行政机构 三、州与地方政府 1、联邦与州的关系 2、州政府体制 3、地方政府

90 第二节 英国的行政组织 二、中央政府 一、英国的政治体制 1、君主立宪 2、议会主权 3、内阁制 4、单一制 5、两党制 1、君主与王权
第二节 英国的行政组织 一、英国的政治体制 1、君主立宪 2、议会主权 3、内阁制 4、单一制 5、两党制 二、中央政府 1、君主与王权 2、枢密院

91 3、首相与内阁 4、部 三、地方政府 1、地方政府的地位 2、地方政府的结构 3、职权与机构

92 第三节 法国的行政组织 二、中央政府 一、法国的政治体制 1、民主宪政 2、半总统-半议会制 3、总理与内阁制 4、单一制 5、多党制
第三节 法国的行政组织 一、法国的政治体制 1、民主宪政 2、半总统-半议会制 3、总理与内阁制 4、单一制 5、多党制 二、中央政府 1、总统 2、总理

93 3、部 4、咨询机关 三、地方政府 1、中央与地方关系 2、地方政府的性质与地位 3、地方国家行政机关 4、地方自治团体

94 第四节 中国的行政组织 一、新中国的政治体制 1、人民民主专政 以工人阶级为领导,以工农联盟为基础 共产党是国家政权的核心领导力量
第四节 中国的行政组织 一、新中国的政治体制 1、人民民主专政 以工人阶级为领导,以工农联盟为基础 共产党是国家政权的核心领导力量 具有广泛的民主性和群众基础,团结一切可以团结的力量,结成广泛的统一战线。 2、议行合一的人民代表大会制度 国家的一切权力属于人民,人民行使管理国家权力的机构是人民代表大会 人民代表大会由民主选举产生,对人民负责,受人民监督

95 人民代表大会是国家权力机关,其他国家机关由之产生,对之负责
人民代表大会集体行使职权,实行民主集中制 3、单一制的国家结构形式 中国是由各个行政区域组成的单一主权国家,实行统一的中央集权,具有统一的宪法和国籍,只有一个中央政府 国家按地域划分行政区域,设立地方政府 中央政府统一领导地方政府,地方政府必须服从中央政府 在对外关系中,中央政府是国际法主体

96 二、中华人民共和国主席 国家主席制度是我国政治制度的重要组成部分。主席制度是1954年宪法规定的,1975年宪法曾予以取消,现行宪法又恢复了国家主席制度。 1、我国国家元首制度的特点 我国国家元首是社会主义的国家元首,是人民民主专政国家机构的一个组成部分,具有自己的特点。 (1)元首职权由国家主席同最高国家权力机关结合起来行使。宪法规定,国家主席根据全国人大的决定和全国人大常委会的决定行使主席职权。这说明我国国家元首是集体元首。

97 (2)武装力量的统帅权由国家的中央军事委员会行使。根据宪法规定,我国由中央军事委员会领导全国武装力量,国家主席不统帅武装力量。
(3)元首地位从属于全国人民代表大会。根据宪法的规定,国家主席不参与法律的制定,只是负责公布法律;国家主席不参与国家的行政性工作。因此,国家主席对全国人大不负行政责任。但全国人大有权罢免国家主席。 2、国家主席的性质和地位 主席是国家的代表,它同最高国家权力机关结合行使国家元首职权。国家主席不负行政责任,处于超脱地位。

98 3、国家主席的产生和任期 根据全国人民代表大会组织法规定,中华人民共和国主席、副主席的人选,由全国人大主席团提名,经各代表团酝酿协商,再由主席团根据多数代表的意见确定正式候选人名单,然后,由全国人民代表大会选举。有选举权和被选举权的年满45岁的中华人民共和国公民,可以被选为中华人民共和国主席、副主席。 主席与副主席每届任期五年,但是连续任职不得超过两届。这样就取消了终身制,有利于新旧更替,有利于保持国家工作的稳定。

99 4、国家主席的职权 (1)公布法律权; (2)任免最高行政人员权。根据宪法规定,任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长; (3)外交权。代表中华人民共和国接受外国使节;根据全国人大常务委员会的决定,派遣和召回驻外全权代表,批准与废除同外国缔结的条约和重要协定; (4)发布命令权。发布特赦令,发布戒严令,宣布战争状态,发布动员令; (5)荣典权。授予国家的勋章和荣誉称号。

100 三、国务院 1、国务院的性质和地位 宪法规定:“中华人民共和国国务院,即中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关。”这说明,我国最高行政机关是国务院,同时也说明了国务院是国家权力机关的执行机关,在我国政治体系中处于重要地位,在行政机关体系中处于最高的领导地位。具体表现为: (1)全国一切行政机关都在国务院的统一领导下进行工作,国务院根据宪法和法律的规定,制定的法规、发布的决定和命令,地方各级国家行政机关必须贯彻执行;

101 (2)根据宪法第89条规定,国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令,以保证国务院统一行使行政权力。
(3)国务院对全国人大及其常委会负责并报告工作,国务院统一领导各部、各委员会以及地方各级国家行政机关的工作。 2、国务院的组成和任期 (1)组成人员:包括总理,副总理若干人,国务委员若干人,各部部长,各委员会主任,审计长和秘书长。 (2)组成程序:总理由国家主席提名,经全国人大决定,然后由国家主席任命;副总理、国务委

102 员、各部部长、委员会主任、审计长、秘书长由总理提名,经全国人大决定,由国家主席任命。
(3)任期:与全国人大每届任期相同。总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。 3、国务院的职权 根据《中华人民共和国宪法》第八十九条的规定,国务院行使下列职权: (1)根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令; (2)向全国人民代表大会或者全国人大常委会提出议案; (3)规定各部和委员会的任务和职责,统一领导

103 各部和各委员会的工作,并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作;统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分;改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章;改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。 (4)编制和执行国民经济和社会发展计划以及国家预算;领导和管理经济工作和城乡建设;领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作;领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作;管理对外事务,同外国缔结条约和协定;领导和管理国防建设事业;领导和管理民族

104 事务,保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利;保护华侨的正当的权利和利益,保护归侨和侨眷的合法的权利和利益。
(5)批准省、自治区、直辖市的区域划分,批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。 (6)审定行政机构的编制,依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员。 (7)全国人民代表大会和全国人大常委会授予的其他职权。 4、国务院各部、各委员会和领导制度 (1)各部、各委员会 国务院根据社会主义现代化建设的需要,为了顺

105 利地完成任务,设立一系列的部和委员会。各部、委员会不是固定定不变的。为适应我国政治、经济、文化的发展,贯彻精简和改革的原则,可以增减或合并。目前国务院共有29个部和委员会。
(2)国务院直属机构 国务院可以根据工作需要和精简的原则,设立若干直属机构主管各项专门事务。直属机构的负责人不是国务院组成人员,他们的任免和这些机构的设置由国务院决定,不必经过全国人民代表大会常务委员会批准。目前国务院的直属机构有:国家物资局、国家物价局、国家统计局、国家工商行政管理局、海关总署、国家气象局、中国民

106 用航空局、国家海洋局、国家地震局、国家旅游局、中国文字改革委员会、国务院宗教事务局、国家档案局、国务院参事室、国务院机关事务管理局、国防科学技术工业委员会、新华通讯社等。
(3)领导制度 现行宪法第86条规定,国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长 主任负责制。这个规定主要是说明国务院总理、各部部长、各委员会主任对他们主管的工作负全部责任,与这种全部负责相联系的是他们对自己主管的工作有完全决定的权力。这是我国国家行政机关领导制度的一项重要改革和发展。

107 四、中央军事委员会 1、性质:中央军事委员会是全国武装力量的最高领导机关,它是国家机构的重要部分。宪法把军队列入国家体制,并肯定它在国家体制中的地位,这有利于军队现代化、正规化的建设,有利于区分党和国家的不同职能,改变中共中央主席统率全国武装力量的传统。但是,国家的中央军委成立后,并未削弱党对军队的领导。 2、地位:中央军事委员会是全国武装力量的领导机关,中央军委主席对全国人民代表大会及其常委会负责,全国人民代表大会有权罢免中央军事委员会主席和其他组成人员。

108 3、组成:中央军事委员会由主席、副主席若干人、委员若干人组成。中央军委主席由全国人民代表大会选举产生,其他组成人员由军事委员会主席提名,全国人民代表大会决定人选。在全国人民代表大会闭会期间,全国人民代表大会常务委员会根据中央军事委员会主席的提名,决定中央军事委员会其他组成人员的任免。 4、任期:中央军事委员会每届任期与全国人大相同。中央军事委员会主席没有规定任职的届数,这是因为中央军事委员会和其他国家机关的性质不同,军事情况有它的特殊性和连续性。中央军事委员会实行主席负责制。

109 五、地方各级人民政府 1、地方政府的层级 在1949年新中国建立初期,地方政府有大区(东北、华北、西北、华东、中南、西南六大行政区)、省、县、乡四级。1954年宪法撤消了大区保留省、县、乡三个层级。 省、自治区、直辖市、特别行政区。现在全国有23个省,5个自治区、4个直辖市, 香港特别行政区和澳门特别行政区。 与县同级的有自治县、县级市。 与乡同级的有镇、 民族乡。 另外在省和县之间,有自治州、地级市和省政府

110 的派出机关地区行政公署(它不是一级政府)。
八、九十年代我国多数地区逐渐将地级市和地区行政公署合并,并在地级市下设 县、自治县、县级市,县之下设乡、镇。 因此,实际上我国多数地方政府是四级:省、市(地级)、 县、乡。 另外,在我国还设有行政特区,原来全国有40来个,现在只有6个。 2、地方各级人民政府的性质、组成、任期及领导体制 宪法规定,地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关,是地方各级国家行政机关。

111 地方各级人民政府与同级地方国家权力机关的关系是从属关系,它必须执行本级人民代表大会及其常委会的决议,对本级人大和它的常委会负责并报告工作,接受本级人大及其常委会的领导和监督。
地方各级人民政府是地方各级国家行政机关,负责组织和管理本行政区域内行政事务。在整个国家行政机关系统中,它必须接受上级国家行政机关的领导和监督,执行上级国家行政机关的决议和命令,并都服从最高国家行政机关即国务院的统一领导。 根据宪法的这一规定,各级人民政府是按照双重领导的原则进行工作,即一方面要对本级人大及

112 其常委会负责并报告工作,接受它的领导和监督;另一方面还必须对上一级国家行政机关负责并报告工作,接受其领导和监督。
根据宪法和地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法的规定,地方各级人民政府的组成情况分别是:省、自治区、直辖市的人民政府,分别由省长,副省长,自治区主席、副主席,市长、副市长,秘书长和属于政府职能部门的厅长、局长、:委员会主任等组成;自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府分别由州长、副州长,县长、副县长,市长、副市长,区长、副区长和属于政府职能部门的局长、科长等组成;乡、民族乡人民政府设乡长、副乡长,镇人民政府设镇长、副镇长。

113 按照宪法规定,地方各级人民政府每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。地方各级人民政府的任期是:省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府,每届任期5年;县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民政府,每届任期3年。 宪法规定,“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。” 3、地方各级人民政府的职权 4、地方各级人民政府的工作部门 5、地方各级人民政府的派出机关 地方组织法规定,省、自治区、县、自治县、市

114 辖区、不设区的市的人民政府,在必要的时候,经上一级人民政府批准,可设立若干派出机关。派出机关不是一级政府机关,只是上级国家行政机关的代表机关,它有权代表上级人民政府指导本地区的行政工作。地方各级人民政府的派出机关,有地区行政公署、区公所,街道办事处等。 (1)地区行政公署。省、自治区的人民政府在必要的时候,经国务院批准,可以设若干行政公署,作为它的派出机关,其工作区域是由若干县(市)组成的地区。 (2)区公所。县、自:治县的人民政府在必要的时候,经省、自治区、直辖市的人民政府批谁,可以设立若干区公所,作为它的派出机关,其工

115 作区域是由若干乡(镇)组成的地区。 (3)街道办事处。在市辖区、不设区的市的人民政府,根据工作需要,经上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关。街道办事处设主任和副主任领导工作。街道办事处的任务,是办理市、市辖区人民政府有关居民的工作事项,指导居民委员会的工作,反映居民的意见和要求等。

116 行政组织结构

117 第一节 组织结构概述 一、行政组织结构的定义 1、结构 “结构”一词是生物学上的名词,是指一个生物体对所具有的各种要素的科学的特定安排。
第一节 组织结构概述 一、行政组织结构的定义 1、结构 “结构”一词是生物学上的名词,是指一个生物体对所具有的各种要素的科学的特定安排。 2、行政组织结构 是指行政组织各种要素的一种特定安排,即行政组织各要素的排列组合方式。

118 二、合理的行政组织结构的功能 三、合理的行政组织结构的标准 有效地满足公共组织目标的需要; 稳定工作人员的情绪,调动工作人员的积极性;
使组织保持良好的沟通关系; 是提高微观和宏观行政效率的前提条件。 三、合理的行政组织结构的标准 1、任务与组织平衡 2、各个组织、人员之间按比例配置 3、分工明确,合作良好 4、适应环境,具有弹性

119 第二节 行政组织的纵向结构 一、行政组织纵向结构的职责分工 1、最高层——决策层
第二节 行政组织的纵向结构 一、行政组织纵向结构的职责分工 1、最高层——决策层 负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案,负责本机关人、财、物总的分配及其政策,以尽最大努力满足社会对本部门的需要,最优地完成本部门的工作目标。因此,最高层次的公共组织,是一个开放的、面向社会的公共组织。 2、中层——协调指挥层 负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、

120 方针和政策,以此为依据结合本单位具体工作对象的实际,制定本单位的具体工作目标、工作方案,并负责组织、协调、指挥等实施工作。因此,中层公共组织为半封闭半开放系统,既要使本层级公共组织与上级公共组织保持一致,又要满足本单位工作对象的具体要求。 3、基层——技术操作层 其任务是执行中层公共组织的实施方案,在中层公共组织的协调、指挥之下,负责具体的带技术操作性的工作。其组织基本为封闭型,采用什么技术方法执行任务,纯属公共组织内部问题。

121 二、行政组织纵向结构的优缺点。 1、优点 (1)分层负责,使各级政府在各自管辖地域范围内,能做到事权集中,统一指挥;
(2)行动迅速,能及时地根据本地情况作出决策,就地组织实施,并有利于就地监督、控制; (3)能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性,根据本地实际情况主动开展工作; (4)各层级行政首长负责全面管理工作,有利于培养全面型的管理人才。

122 2、缺点 (1)各层级行政首长管辖事务过多,责重事繁,难于事事精通; (2)容易形成地方的块块分割,不利于各地经济和文化的交流与发展; (3)容易犯地方主义的错误,不利于中央对地方的宏观控制。

123 第三节 行政组织的横向结构 一、行政组织横向分工的种类 1、按业务性质分工
第三节 行政组织的横向结构 一、行政组织横向分工的种类 1、按业务性质分工 按业务性质分工,是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如:财政、外交等均为不同的业务,就以此为基础,设置不同的单位。根据业务性质的异同划分部门,是公共组织平行分部化的基本方式。公共组织中绝大多数部门,皆是按业务性质不同而设置的。

124 优点:(1)符合分工专业化的原则。每个部门只负责某一项业务工作,有利于工作人员熟悉本专业工作,以提高管理效率。(2)有利于统一管理业务的方针、政策和法规。同一性质的业务由同一单位管理,使公共组织易于统一同一性质业务的方针、政策、法规,避免政出多门的混乱状态。(3)体现事权一致的原则,便于协调。 缺点:(1)业务事权过于集中,容易形成条条分割,利于不同业务性质工作之间的合作、协调。(2)分工过细,易造成部门林立。(3)有些业务性质混淆不清,不易作出明确的划分,易产生组织冲突。

125 2、按管理程序分工 按管理程序分工,是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节,根据这些程序划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等,每个部门在管理程序过程中各自发挥其功能作用,使公共管理的功能齐全、管理过程井然有序。如各级政府的首脑机构就是决策部门,各级政府的政策研究室就是各级政府的咨询部门,一般的业务部门就是执行部门,统计局就是信息部门,监察部就是负责监督的部门。

126 优点:(1)注重公共管理工作的技术方法,有利于提高管理人员的专业技术知识;(2)由于从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序,有利于节省人力、物力、财力;(3)使公共管理中的重要程序有专门机构去完成,有利于提高公共管理的整体效能。 缺点:(1)工作人员易产生重技术、轻政策,重过程、轻目的的倾向;(2)在使用上有一定的局限性,只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门,而多数工作程序则无法独立出来。

127 3、按管理对象分工 按管理对象分工是指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、铁道部、交通部,均是按不同对象类别实行分部管理。 优点:(1)根据服务对象分工,可使公共组织统筹考虑,满足其管理对象的需要。(2)群众对公共组织的职责一目了然,易于沟通和监督 缺点:(1)随着管理的对象日益增多,势必导致公共组织部门林立,不利于精简节约。(2)容易忽视甚至

128 割裂管理对象之间的相互联系,可能产生综合性的工作无人管理的现象。(3)容易造成本位主义,考虑问题从本部门利益出发,有碍于整体的利益。(4)按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系,可能出现互相推诿责任、踢皮球的情况,降低了工作效率。 4、按地区分工 按地区分部化,从不同层级看,是纵向分工;从同一层级看,各地方行政组织之间的关系属平行的地区横向分工,这是宏观的地区分部化。微观地区分部化是指中央政府各个部门在各个地方设置派出机关,如铁道部在各个地方设置的各地铁路局即是,本文只分析宏观的地区分工。

129 优点:(1)便于各地方政府因地制宜决定政策,以适应各地不同的需要,避免事事请示汇报,旷日费时,影响工作。(2)便于一个地区各项工作的协调、互相配合,为发展地方经济、文化而协调努力。(3)能分担上级政府的工作,使上级政府能更好地集中精力抓大政方针,有利于国家的统一和民族的团结。 缺点:(1)形成区划的客观因素比较原则和抽象,不易具体掌握,因此在划分行政区域时,不可能准确地照顾到各个居民点的具体要求,容易造成各地区之间经济、文化与心理的矛盾。(2)各地区行政组织易产生地方主义观念,妨碍国家民族的整体团结和事业的整体发展。

130 第四节 行政组织结构的基本形式 一、直线制 直线制是最常采用的一种组织结构,无论在机关、学校、企业和医院,随处可见。按照垂直系统建立组织形式,各级领导执行统一的指挥和管理职能,不设专门的职能机构。纵向直线是管理层级,横向是辅助职能科室。 特点:机构简单,职权明确,命令统一,决策迅速,个人负责。它适于小规模的任务,缺点是等级森严,形式呆板,不利于发挥成员的主动性和积极性。

131 二、职能制 由于分工复杂,因此设立了专业职能人员,领导将相应的权力交给了职能部门,职能部门直接指挥下属。即在各级行政领导之下,按专业分工设置管理职能部门,各部门在其业务范围内,有权向下级发布命令和下达指示。 优点是解决了主管领导对专业指挥的困难,缺点是各职能部门都有指挥权,产生多头领导,不好协调。 三、直线职能制 以直线制为基础,在行政首长领导下,设置相应的职能部门,分别从事专业管理,作为该级领导的参谋。这种组织模式的运行机制由职能专业化程度决定的,

132 四、矩阵制 是一种集权度较高的组织模式。参谋部门只替领导充当助手,对下级不能发号施令,没有决策权。
优点是保证了统一领导,避免了多头制,但容易忽视参谋部门的作用,过分强调领导的指挥权。 四、矩阵制 矩阵制是由专门从事某项工作的项目组形式发展而来的一种组织结构。所谓项目组,一般是由一群不同背景、不同技能、不同知识、分别选自不同部门的人员组成的。通常人数不多,组成项目组后,大家为某个特定的任务而共同工作。任务一旦完成,项目组的使命就结束了,下一次任务又重新组织项目组。

133 其特点是纵横联系,适应性强,机动灵活。不足之处是缺乏稳定性,不能大规模运用,也容易发生双重领导的冲突。因此,矩阵制对组织的主管者的素质有较高要求,否则可能运用不好。矩阵制主要适用于那些工作内容变动频繁、每项工作的完成需要运用众多技术知识的组织,或者作为一般组织中安排临时性工作任务的补充结构形式。

134 公共管理的目标: 效率与公平

135 互联网上的背景资料 材料5-1:收入差距___Google搜索结果 材料5-2:中国内地首富排行榜 材料5-3:暴富丁磊·财富过山车
材料5-4:李彦宏在美国创造神话 百度400老员工一夜暴富 材料5-5:纳税50强仅4人上榜 福布斯乱点中国富豪榜 材料5-6: 《福布斯》2006年富豪排行榜新鲜出炉

136 第一节 公平与效率的内涵 一、公平 1、定义 “兼覆无私谓之公”,“据当不倾谓之平” “公正之无私,平等之不倾”
第一节 公平与效率的内涵 一、公平 1、定义 “兼覆无私谓之公”,“据当不倾谓之平” “公正之无私,平等之不倾” 公正:公方正直,合情合理,不偏不倚,不求私利。 平等:地位和待遇的相等、平均或一致 2、多维度性 社会学:公平是指社会成员之间的社会地位、经济收入、消费水平比较接近,而不过分悬殊。

137 二、收入分配与公平 政治学和法学:公平是指权利与义务、行为与报偿之间的对称。 伦理学:公平要求每个人都拥有相同的生存、发展权利和机会。
经济学:公平是一种分配原则,包括制度公平、市场公平、补偿公平。 二、收入分配与公平 1、收入的定义:是指个人在特定时期内所获得的、可自由支配的货币的数量。 2、影响因素:在要素价格一定的情况下,个人收入受制于:

138 自然禀赋差异 个人偏好(见材料5-7) 机会不均等 价格随机波动 运气 3、不平等的衡量 洛伦茨曲线(Lorenz Curve) 基尼系数(Gini Coefficient) (见图5-1) (见表5-1) 恩格尔系数:食物消费占整个家庭消费支出总额的比重(见表5-2) 贫困线与贫困率:食物成本的3倍 (见材料5-8、材料5-9)

139 三、效率 4、衡量中的问题 经济的生命周期 暂时收入与持久收入 经济流动性 实物的转移支付 收入单位 1、定义 资源配置效率 生产效率
X效率

140 帕累托效率(Pareto efficiency)如果在一定的资源配置状态下,任何一方当事人的经济福利增进必须以其它当事人的经济福利的减少为代价,那么,这时候的资源配置状态是最优的。
卡尔多效率 在资源重新配置中,得者之所得多于失者之所失,即能够使得社会总体效率水平提高。

141 第二节 公平与效率的关系 一、公平与效率之间的替代与互补 1、替代关系 较大的收入差距有利于刺激劳动力供给 高收入阶层的边际储蓄倾向更高
第二节 公平与效率的关系 一、公平与效率之间的替代与互补 1、替代关系 较大的收入差距有利于刺激劳动力供给 高收入阶层的边际储蓄倾向更高 收入差距可以避免消费上的同步共振 2、互补关系 收入均等化可以提高劳动力素质 消费的增加可以带动投资 消除社会对立情绪和社会矛盾

142 二、公平与效率的先后次序 三、公平与效率的协调 1、效率优先论 效率与自由竞争相联系 效率本身意味着公平 2、公平优先论 公平是一种天赋人权
效率来自于不公平 三、公平与效率的协调 1、基本理念 效率是公平的基础,公平是效率的前提

143 机会平等与平均主义 效率优先,兼顾公平 2、政策建议 政府增加教育投入 建立和完善社会保障制度 优化税收制度 规范市场的公平竞争 增加劳动力的流动性

144 第三节 在社会转型中重构公平与效率 一、制度公平、市场公平与补偿性公平 二、“寡”与“不均” 1、起点公平 2、过程公平 3、结果公平
第三节 在社会转型中重构公平与效率 一、制度公平、市场公平与补偿性公平 1、起点公平 2、过程公平 3、结果公平 二、“寡”与“不均” 1、基本理念 做蛋糕与分蛋糕 一次分配讲效率,二次分配讲公平

145 三、收入再分配的哲学 2、政策建议 保护合法收入 取缔非法收入 整顿不合理收入 调节过高收入 1、功利主义 代表:边沁、穆勒
观点:政府的目标是使社会中所有人的效用总和最大化,即追求最大多数人的最大利益。

146 政策:根据“边际效用递减”的假设,政府应进行再分配。但否定平均主义,因其会扭曲激励机制的作用,造成社会总产出下降。
2、自由主义 代表:罗尔斯 观点:所有的社会基本价值都要平等地分配,除非对其中一种或所有价值的不平等分配合乎每一个人的利益。政府的目标是使社会中状况最差的人的福利最大化。 政策:政府应推行收入平等化政策,把富人的收入转移给穷人,改进社会上最不幸的人的福利。

147 3、自由意志主义 代表:诺齐克 观点:强调自由权利至高无上、不可侵犯,反对为了他人或集体的利益来牺牲个人自己的权利。只要过程是公正的,即使结果不平等也是公正的。机会平等比收入平等更重要。 政策:政府应惩罚犯罪,保证自愿协议的执行,维护游戏规则,除此之外,不应介入收入分配。 4、福利经济学 (1)旧福利经济学 代表:庇古 (Pigou)

148 (2)新福利经济学 代表:帕累托(Pareto ) 序数效用论:效用是人们的主观心理感受,可以知道大小,但无法精确计量。 结论:人们之间的效用不可比较,政府不能随意进行再分配。如果收入差距是由剥削造成的,政府调节可增加社会福利;否则,政府进行财富转移会降低人们的生产积极性,导致社会福利下降。

149 四、收入再分配的政策手段 1、税收 累进所得税(见表5-3、4、5) 2、公共支出 公共教育 公共卫生 公共工程 地区发展 财政补贴
3、社会保障 社会保险、救济、福利、优抚

150 4、政治决策 价格管制 最低工资立法 就业支援 教育振兴 反贫困计划 实物转移支付

151 第四节 公共管理中的公平与效率 一、政府与社会关系的调适 委托——代理关系 二、政府的职能配置 外部性 公共产品 收入分配 垄断 宏观经济

152 三、政府的机构设置 四、人力资源管理 五、权力划分 经济、政法与社会管理机构 宏观与专业经济管理机构 资历、年龄与能力 民族、性别
招聘、裁员与补偿 五、权力划分

153 纵向 横向 六、运行机制 公开 公正 廉洁 高效 民主

154 公共管理的职能

155 第一节 资源配置的评价标准 一、资源配置的效率标准 1、资源配置效率的含义
第一节 资源配置的评价标准 一、资源配置的效率标准 1、资源配置效率的含义 帕累托效率(Pareto efficiency)如果在一定的资源配置状态下,任何一方当事人的经济福利增进必须以其它当事人的经济福利的减少为代价,那么,这时候的资源配置状态是最优的。

156 帕累托无效率(Pareto inefficiency) 指的是一种资源配置状态还有可能在其它人福利水平不变的情况下,通过重新配置资源使一个人或一些人的福利水平有所增进提高。
帕累托改进(Pareto improvement) 在存在经济无效率的情况下,若进行资源的重新配置,确实使得某些人的福利水平有所提高,而与此同时,其它人的福利水平却没有降低(至少是不变),这种重新配置就是“帕累托改进”。

157 非帕累托改进 若一种重新配置导致某些人状况变好,而另一些人状况变差,由于个人之间的效用无法比较,我们无法确定社会福利总水平究竟是提高还是降低了。这种情况称为“非帕累托改进”。
卡尔多效率 在资源重新配置中,得者之所得多于失者之所失,即能够使得社会总体效率水平提高。 补偿原理 在资源配置发生改变之后,将新增加的收益在所有相关行为主体之间进行再分配,使得任何人都不受损失。

158 2、资源配置效率的实现条件 基本概念:社会总效益 社会总成本 社会边际效益 社会边际成本 净边际效益 基本定理:边际效益递减 边际成本递增 最佳产量的决定条件:MSB=MSC 此时的总净效益(TSB—TSC)最大 (见图1-1) 结论:一种有效率的经济制度,必须使其资源配置满足如下条件,即每种物品的社会边际效益等于其社会边际成本。

159 二、资源配置的公平与稳定原则 1、公平 洛伦茨曲线(Lorenz Curve) 基尼系数(Gini Coefficient) (见图1-2) 2、稳定 稳定物价——反通货膨胀 充分就业 经济增长

160 第二节 资源配置的三种方式 一、习惯 适应于传统的农牧业社会,功能有限,范围狭小 二、命令 1、产权结构 理论上:全民所有制
第二节 资源配置的三种方式 一、习惯 适应于传统的农牧业社会,功能有限,范围狭小 二、命令 1、产权结构 理论上:全民所有制 现实中:国家(政府)所有制 困境:委托——代理关系 2、决策机制——中央集中决策

161 信息完全的假设——“计算机乌托邦” 政府科层成本为零或低于市场交易成本 经济主体价值完全一致的假设 3、动力结构 理论上:按需分配——按劳分配 现实中:劳动定额制与固定工资制 困境:缺乏主动创新精神 对策:强调监督机制 重视意识形态动员 三、市场(具体分析见下节)

162 第三节 市场失灵 一、完全竞争市场的假设前提 1、经济信息完全和对称 2、市场充分竞争 3、规模报酬不变或递减 4、没有外部经济效应
第三节 市场失灵 一、完全竞争市场的假设前提 1、经济信息完全和对称 2、市场充分竞争 3、规模报酬不变或递减 4、没有外部经济效应 5、交易成本可以忽略不记 6、经济当事人完全理性 7、生产资源私人所有

163 二、完全竞争市场的资源配置 前提条件:P=MPB=MPC=MSB=MSC 结论:当所有物品的生产满足上述条件时,完全竞争的市场机制可以通过供求双方的自发调节,使资源配置达到最佳状态。 三、市场失灵的内容 1、效率的背离 公共物品 外部效应

164 垄断(见图1-3) 规模报酬递增 2、分配的不公 自然禀赋差异 机会不均等 价格随机波动 3、宏观经济的不稳定 市场调节的滞后性 市场调节的盲目性 合成谬误

165 第四节 政府经济职能的范围 一、资源配置职能 1、提供公共物品 2、矫正外部效应 3、促进有效竞争 二、调节分配职能 1、税收(累进所得税)
第四节 政府经济职能的范围 一、资源配置职能 1、提供公共物品 2、矫正外部效应 3、促进有效竞争 二、调节分配职能 1、税收(累进所得税) 2、转移支付(社会保障) 3、工资与物价管制

166 三、稳定经济职能 1、相机抉择政策 通过人为的政策调节,逆经济周期而动,在经济过热时加以抑制,在经济萧条时进行刺激,熨平经济波动。 2、内在稳定政策 政府的税收与支出政策机制,是一种“内在稳定器”,可以自动发挥作用,稳定经济。

167 四、政府经济职能的实现 1、组织保证 经济决策机构 经济调控机构 计划指导机构 政府经济咨询机构 政府的经济监督机构 国有企业

168 2、人员保证 除政治、知识、心理等一般素质外,政府经济管理者还必须具备如下素质: 能够总揽全局、驾驭全局 具有战略眼光和较强的预见能力 善于进行综合分析 具有既果断,又稳重的性格素养 要有较宽广的知识修养

169 3、政府经济职能实现的基本手段 行政手段 政府采用行政命令、行政规定、行政指示以及下达指令性任务,按照行政系统、行政区划对经济活动进行的干预。 法律手段 政府职能实现过程中的法律手段是指政府运用法律规范调整和处理各经济主体之间经济关系的方法。

170 3、经济手段 政府经济职能实现的经济手段是指用调节经济利益来指导和影响各个经济主体行为的方法。

171 第五节 政府失灵 一、政府失灵的表现 1、政府行为不能实现预期的社会目标 2、政府行为达到了预期目标,但效率低下、成本高昂
第五节 政府失灵 一、政府失灵的表现 1、政府行为不能实现预期的社会目标 2、政府行为达到了预期目标,但效率低下、成本高昂 3、政府行为达到了预期目标,也有较高效率,但损害了市场效率或社会公平 4、政府决策失误导致经济波动,背离政府干预经济的初衷 5、政府干预的范围和力度过大,超出了纠

172 正市场失灵的合理需要,扭曲资源配置 6、政府干预力度不足,难以弥补市场失灵 二、政府失灵的原因 1、政府官员也是“经济人”——政府目标与社会公共利益之间存在差异 2、政府行政能力有限——政府没有能力使政策达到完美,也无人力和财力实现之 3、官僚主义低效率——缺乏竞争、激励、监督 4、政府机构的扩张冲动

173 5、寻租腐败 6、政府角色错位 7、政策的滞后效应——认识、决策、实施 8、信息不完全 三、政府失灵的治理 1、正确认识和把握市场与政府的关系 2、在市场与政府之间进行适当选择 3、合理界定政府作用的有效性边界 4、提高政府决策的科学化程度 5、提高政府机构的效率

174 6、以法律制度规范政府行为 7、不断改革和完善政府体制 四、政府或市场:权衡两种不完善的选择 中庸之道???

175 公共管理的过程

176 公共部门决策

177 第一节 决策的定义与类型 一、决策 1、定义 决策是指组织或个人为实现某种目标而对未来一定时期内的活动方向、内容及方式的设计和选择。
第一节 决策的定义与类型 一、决策 1、定义 决策是指组织或个人为实现某种目标而对未来一定时期内的活动方向、内容及方式的设计和选择。 2、特征 预见性 选择性 主观性

178 3、内容 目标选择:具体、恰当、可检验 方案选择 4、分类 长期决策与短期决策:决策影响的时间 战略决策与战术决策:决策的重要性 初始决策与追踪决策:决策的起点 程序性决策与非程序性决策:问题的重复程度 确定性决策、风险性决策与非确定性决策:环境的可控程度

179 二、个人决策 激进型决策与保守型决策:先后决策的一致程度 个人决策与群体决策:决策主体的多少 1、定义
决策权集中于某一个人手中,由个人单独作出决定,并承担责任。 例如:国务院的总理负责制(见背景资料一) 2、优点 事权集中、行动迅速、效率高 权责统一、责任明确 易于保密

180 三、群体决策 3、缺点 一人独揽全权、容易形成个人专权 缺乏制约,容易滥用职权 个人智力和精力有限、难以集思广益 1、定义
决策权由若干人组成的集体共同行驶,决策者相互作用,分担损益。 例如:党委的集体决策制(见背景资料二)

181 2、优点 集思广益、优势互补 互相制约、防止独裁 协调一致、沟通良好 3、缺点 责任分散、争功诿过 协调困难、效率低下 相互牵制、弱势叠加

182 第二节 决策的过程 一、诊断问题与识别机会 发现偏差 评估问题 解释信息 二、确定目标 数量 质量 时间长短

183 三、拟定备选方案 四、评估备选方案 五、选择满意的方案 提出尽可能多的方案 征询他人意见 成本——收益比较 不确定性与风险评估 方案排序
从最佳到满意

184 六、选择实施战略 制订措施 人员沟通 目标管理 工作报告制度 七、监督和评估 信息反馈 修正方案 重新决策

185 第三节 群体决策的决策规则 一、一致同意规则 1、定义 即所有参与者都同意、或者至少没有一个人反对。 例如:联合国安理会常任理事国的地位
第三节 群体决策的决策规则 一、一致同意规则 1、定义 即所有参与者都同意、或者至少没有一个人反对。 例如:联合国安理会常任理事国的地位 (见背景资料三、背景资料四) 2、特征 符合帕累托最优准则 决策者的权力平等 鼓励参与

186 二、多数票规则 3、问题 决策成本过高,人们需要不断讨价还价,从而花费很多时间和精力才能达到一致协议。 (见背景资料五)
隐瞒偏好与“搭便车” 互投赞成票与买卖选票 二、多数票规则 1、定义 多数票规则是指某项集体行动方案,必须获得所有参与者中多数人的认可才能实施。

187 2、种类 相对多数:备选方案中获赞成票最多者即通过,而不需要超过半数。 例如:台湾陈水扁的当选(见背景资料六、320台湾大选) 绝对多数:某项方案必须获得所有参与者中超过半数或半数之上的某一比例(如2/3、3/4等)的认可才能实施。 例如:美国宪法修改(3/4)、法国总统选举( 1/2 ) (见背景资料七)

188 3、问题 多数极权——即当过半数的投票人偏好一致时,可能形成一个自然联盟以压制联盟外的少数成员。 投票交易——即投票者在投票赞成自己强烈偏好的议案同时,也赞成于己无关紧要甚至略有损害、而对另一投票者至为重要的议案,以换取他对自己强烈偏好议案的支持。(见表A) 僵持——三个以上的方案得票相等,没有任何方案能够取得绝对或相对的多数。(见表B) 合乎理性的冷漠与无知 忽视利益差别(见表C)

189 三、对多数票规则的修正 1、康多西特标准 即成对表决法(见表B)
投票悖论——投票结果随投票次序不同而变化,大部分甚至全部备选方案都有机会被选中。 2、需求显示法 即打分求和法,由集体成员根据自己的偏好强度对每个备选方案打分,然后计算各方案所得的总分,其中得分最多者胜出。(见表C、 D ) 策略投票(见表E)

190 3、加权投票法 根据利益差别给予参与者不同的票数,相对重要者拥有的票数较多,否则就较少;然后按照各个候选方案实际得到的票数多少,而非实际赞成人数的多少来选择方案。 例如:欧盟、世界银行、股份公司的决策机制 (见背景资料八) 4、否决投票法 先由集体成员对自己最不喜欢的方案投反对票,逐渐进行淘汰,最后剩下的一个即为可行方案。

191 第四节 决策的思维方法 一、经验思维与逻辑思维 1、经验思维 经验联想 经验迁移 2、逻辑思维 抽象思维 概念思维 辩证思维

192 二、直觉思维与系统思维 1、直觉思维 直接性 跳跃性 随机性 突发性 2、系统思维 整体性 互动性 环境适应性

193 三、创新思维 1、头脑风暴法 2、哥顿法 3、“零起点”法 4、挑错法

194 第五节 决策与心理 一、光环效应(晕轮效应) 二、首因效应(先头效应) 三、近因效应(新因效应) 四、从众效应 夸大化 第一印象
第五节 决策与心理 一、光环效应(晕轮效应) 夸大化 二、首因效应(先头效应) 第一印象 三、近因效应(新因效应) 新出现的刺激物 四、从众效应 群体压力

195 五、定型效应 过去的成见 六、反衬效应 相互比较 七、乐队效应 屈从权威 八、黄灯效应 挫折防范、规避风险 九、新闻效应 生动例证

196 十、颂歌效应 报喜不报忧 十一、当局者迷 环境与出发点 十二、旁观者迷

197 公共部门领导

198 倪 星 教授、博导 中山大学政治与公共事务管理学院 020-84112123、13424139502
创新思维与领导决策 倪 星 教授、博导 中山大学政治与公共事务管理学院 020- 、

199 十五种重要的领导能力 规划未来的能力 处理信息的能力 决胜千里的能力 支配时间的能力 提高效率的能力 自信心与意志力 书面表达的能力
智慧用人的能力 交流合作的能力 组织协调的能力 规范行为的能力 树立权威的能力 驾御危机的能力 不断创新的能力 锐意进取的能力 

200 从长远看,唯一能持久的竞争优势,就是你的领导的自身发展力比对手学习得更快。这是组织发展的源泉,任何人都想模仿你,在他们模仿时,你又超越他一大步了。 — 彼得.圣吉

201 ◆ Part1----可能很多人听过煮青蛙的故事
故事是这样的: 将一只青蛙放在大锅里,里头加水再用小火慢慢加热,青蛙虽然约略可以感觉外界温度慢慢变化,却因惰性与没有立即必要的动力往外跳,最后被热水煮熟而不自知。 竞争环境的改变大多是渐热式的,如果管理者与员工对环境之变化没有疼痛的感觉,组织最后就会像这只青蛙一样,被煮熟、淘汰了仍不知道。

202 ◆ Part 2----提到组织变革,另外有一个四只猴子的寓言
科学家将四只猴子关在一个密闭房间里,每天喂食很少食物,让猴子饿的吱吱叫。几天后,实验者在房间上面的小洞放下一串香蕉,一只饿得头昏眼花的大猴子一个箭步冲向前,可是当牠还没拿到香蕉时,就被预设机关所泼出的滚烫热水烫得全身是伤,当后面三只猴子依次爬上去拿香蕉时,一样被热水烫伤。于是众猴只好望「蕉」兴叹。

203 几天后,实验者换进一只新猴子进入房内,当新猴子肚子饿得也想尝试爬上去吃香蕉时,立刻被其它三只老猴子制止,并告知有危险,千万不可尝试。实验者再换一只猴子进入,当这只新猴子想吃香蕉时,有趣的事情发生了,这次不仅剩下的二只老猴子制止牠,连没被烫过的半新猴子也极力阻止牠。 实验继续,当所有猴子都已换新之后,没有一只猴子曾经被烫过,上头的热水机关也取消了,香蕉垂手可得,却没人敢前去享用。 组织禁忌经常故老相传,虽然事过境迁、环境改变,大多数的组织仍然恪遵前人的失败经验,平白错失大好机会。

204 ◆ Part 3----老鹰是所有鸟类中最强壮的种族! 根据动物学家所做的研究,这可能与老鹰的喂食习惯有关。
老鹰一次生下四、五只小鹰,由于牠们的巢穴很高,所以猎捕回来的食物一次只能喂食一只小鹰,而老鹰的喂食方式并不是依平等的原则,而是哪一只小鹰抢得凶就给谁吃,在此情况下,瘦弱的小鹰吃不到食物都死了,最凶狠的存活下来,代代相传,老鹰一族愈来愈强壮。 这个故事告诉我们,「公平」不能成为组织中惟一的公认原则,组织若无适当的淘汰制度,常会因小仁小义而耽误了进化,在竞争的环境中将会遭到自然淘汰。

205 ◆ Part 4----组织中也应该留意与去除所谓的「螃蟹文化」
钓过螃蟹的人或许都知道,篓子中放了一群螃蟹,不必盖上盖子,螃蟹是爬不出去的,因为只要有一只想往上爬,其它螃蟹便会纷纷攀附在牠的身上,结果是把牠拉下来,最后没有一只出得去。 组织里常有一些份子,不喜欢看别人的成就与杰出表现,天天想尽办法破坏与打压。如果不予去除,久而久之,组织里只剩下一群互相牵制、毫无生产力的螃蟹。

206 ◆ Part 5----相反的,为了增加组织的战斗活力 、延续组织的生命力,领导者可以在组织中安排一些「鲇鱼」。
经常出海捕鱼的人都晓得,把鱼捕上来放在船舱里如果超过一段时间,鱼儿往往奄奄一息,所以有经验的渔夫经常在船舱里放上一尾鲇鱼。由于鲇鱼生性喜欢攻击身边的鱼,鱼群必须持续跳、躲、闪以避免其攻击,因此即使经过数个小时,捕上来的鱼还是活得很新鲜。 组织里一片和谐并不见得是一件好事,若有人能适当地扮演鲇鱼,刺激组织成员的生存力,也未尝不是一件好事。只不过鱼与鲇鱼的比率一定要控制好,否则反易弄巧成拙。

207 创新能力是领导能力中最重要、最宝贵、层次最高的一种能力。它包含着多方面的因素,其核心因素是创新思维能力。
创造性思维的实现条件有两个: 一是一定的知识储备; 二是创造性思维能力的训练

208 创造性思维的知识储备 【案例教学】需要多少钢琴调音师? 著名物理学家费米在一次讲演中曾经提到过这样一个问题:“芝加哥市需要多少钢琴调音师?”
然后,费米自己解答说:“假设芝加哥有300万人口,每个家庭4口人,而全市1/3的家庭有钢琴,那么芝加哥共有25万架钢琴,每年有1/5的钢琴需要调音,那么,一年工需要调音5万次。每个调音师每天能调好4架钢琴,一年工作250天,共能调好1000架钢琴,是所需调音工作量的1/5。 由此推断,芝加哥共需要50位钢琴调音师。”

209 这是一个典型的“连锁比例推论法”,在解决实际问题和获得创新思维的过程中经常被采用。在这种推论中,需要很多预备性知识做基础,,比如,你应该知道“有钢琴家庭”所占的比例、调音师的工作效率、工作时间等。

210 创造思维能力的训练 【案例教学】盲人怎样买剪刀 阿西莫夫是美籍俄国人,世界著名的科普作家。他曾经讲过这样一个关于自己的故事:
阿西莫夫从小就很聪明,在年轻的时候多次参加“智商测试”,得分总在160分左右,属于天赋极高之列。有一次,他遇到一位汽车修理工,是他的老熟人,修理工对阿西莫夫说:“嗨,博士,我来考考你的智力,出一道思考题,看你能不能回答正确。”

211 阿西莫夫点头同意。修理工开始说思考题: “有一位聋哑人,想买几根钉子,就来到五金商店,对售货员作了这样一个手势:左手食指立在柜台上,右手握拳作出敲击的样子。售货员见状,先给他拿来一把锤子,聋哑人摇摇头。于是售货员就明白了,他想买的是钉子。 聋哑人买好钉子,刚走出商店,接着进来一位盲人。这位盲人想买一把剪刀,请问,盲人将会怎样做?”

212 创新思维能力的养成: 一是思维定势的突破 二是思维疆域的拓展

213 一、思维定势的突破 一般来说,思维定势有利于常规思考。思维定势的作用表现:专家很快地找到解决本专业问题地有效办法;学习中地举一反三、触类旁通;日常生活的通顺。 思维定势不利于创新思考。有一位心理学家说过:“只会用锤子的人,总是把一切问题都看成是钉子。” 那么,在创新思维中,如何突破思维定势?

214 1.审视传统 【案例教学】黑色电扇 全世界的电扇曾经都是黑色。1952年东芝电器公司的电扇积压。一个小职员向公司领导人提出了改变电扇颜色的建议。几个月内销售了几十万台。 从传统中汲取营养,摆脱传统的束缚。

215 2.检验书本 【案例教学】盖伦学说的突破 盖伦一生写了256本书,对医学的发展作出了重大贡献。但是,他的理论被宗教神学所利用。“潮汐学说”统治了西方医学1500年。 1543年维萨里发表《人体的结构》系统描述人体的结构,并指出盖伦解剖学著作中的错误200多处。1553年,塞尔维特出版了《基督教的复兴》提出了心肺之间血液循环的理论。哈维最终发现了血液循环。(心脏每次跳动2-3英两血液,心脏每分钟65次输出10磅或每小时输出100磅血液) 书本中有创新的阶梯,也有创新的樊篱。

216 3.鉴别经验: 【情景教学】天鹅都是白的? 关于经验有两个同样真实的命题:经验是宝贵的;经验是或然的。

217 4.谨慎从众: 【情景教学】断臂维纳斯最美? 当只有一种思维方式的时候,是不是创新思维被窒息的时候?

218 5.警惕麻木: 【情景教学】查理 艾尔顿的食物链理论北极狐的毛皮,四年一次高峰。旅鼠四年大迁徙……创立了动物生态学。
沉溺于司空见惯之中,就远离了创新思维的亲和

219 6.排除自设: 【情景教学】哥伦布树鸡蛋? 对于创新而言,自设是自己打制的枷锁

220 二、思维疆域的拓展 头脑风暴 发散辐射 逆向思维 转换角度 跨越障碍 视角转换 要素转换 问题转换 颠倒条件 颠倒作用 颠倒方式 颠倒过程
颠倒结果 转换角度 视角转换 要素转换 问题转换 跨越障碍 借他山之石 绕道迂回 间接中的 以退为进

221 1.头脑风暴 创造学之父美国人奥斯本在20世纪30年代创造了一种激发集体智慧产生和提出创新设想的方法—头脑风暴法。
头脑风暴的目的:创造畅所欲言、自由思考的氛围,激发与会者创造性思维的共振连锁反应。 时间:1~2小时 人数:5~6人 原则: A、不许评价他人建议; B、自由设想、追求数量; C、追求新颖和奇特; D、补充、完善已有建议。

222 【案例教学】第36号方案 美国一段长达1000公里的电话线上,积满了因大雾而形成的凝结物,严重影响了电话通讯的正常进行。
请同学回答,你说怎么办? 为了尽快恢复正常通讯,负责这一段线路的部门采用头脑风暴法性社会各界紧急征求“能以最短时间清除凝结物”的方案。 第36号方案是一位空军飞行员提出来的:驾驶直升飞机沿电话线上空飞行,向下垂直喷射强大的气流,以清除电话线上的大雾凝结物。这一方案被采纳,效果又快又好。