國立中興大學 國家政策與公共事務研究 副教授 李長晏

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1 國立中興大學 國家政策與公共事務研究 副教授 李長晏
國土規劃與行政區劃 國立中興大學 國家政策與公共事務研究 副教授 李長晏

2 簡報大綱 一、緣起 二、我國國土空間結構構想 三、國外區域治理模式 四、行政區劃之目的 五、國內曾提出之行政區劃構 想
六、行政區劃-各界主張歸納 七、討論議題

3 一、緣起 97年12月26 總統聴取「區域治理及國土規劃重要議題」報告，指示： (一)國土規劃應是上位計畫，先有國土規劃，再有行 政區劃。
97年12月26　總統聴取「區域治理及國土規劃重要議題」報告，指示： (一)國土規劃應是上位計畫，先有國土規劃，再有行 政區劃。 (二)對國家競爭力、對生態、生活及生產環境有助益 ，才考慮進行制度上的變革。 (三)若行政區劃調整確有必要，則調整過程應避免部 分地區被邊緣化，宜從產業發展條件為每個地區評 估其最適發展，請內政部、財政部、研考會、環保 署等單位集思廣益，從政治、稅收、治山防洪、資 源運用等層面一併考慮，一個月內完成規劃報告。

4 二、我國國土空間結構構想 ，研擬台灣地區區域建設計劃，以自然環境，自然資源，人口分布，都市體系，產業結構與分佈等指標，劃分7個區域，台灣北區，新苗區，台灣中區，嘉雲區，臺灣南區，宜蘭區，台灣東區7個區域 ，台灣地區綜合開發計畫，7個區域改成北、中、南、東、4個區域 ，國土綜合開發計畫，依城市發展及以人為中心，考量人工作、居住、休閒、就學、醫療、購物6主要活動，3都會、20生活圈 ，國土空間策略規劃，考量成長極與城市競爭力概念劃分為3個城市-區域

5 三個城市區域 組成： 中心都市、國際機場與港口、學習區域、產業園區、商業腹地
北部城市區域 (宜蘭、基隆、 台北、桃園、新竹) 中部城市區域 (台中、南投 、彰化) 南部城市區域 (台南、高雄 、屏東) 組成： 中心都市、國際機場與港口、學習區域、產業園區、商業腹地 目標： 朝向具有國際競爭力之都會（世界城市），並拉近區內縣市發展的差距 建設成為一個區域經濟體 具地方特色但又具互補功能 發展具競爭力的特色產業向世界招商及輸出產品 三個城市區域 北部城市區域 中部城市區域 南部城市區域

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9 城市區域－跨域治理組織 大別為二種整合層級 《一級制：都會區域組織直接整合》 《二級制：都會區域組織在地方整合中央整合》 行政院各區辦公室
都會區域推動組織 都會區域發展 推動委員會 專案組 政策組 技術組 地方政府 水平整合 相關縣市政府 中央國土主管機關代表 中央各部會代表 各縣市政府代表 民意機關代表 都會 區域計畫 依專案 任務編組 規劃師 工程師 行政院經建會 中央政府 水平整合 各部會

10 三、國外區域治理模式 國土規劃觀點，都會區域應強化區域治理，以提升競爭力，可考慮的策略很多，需因地制宜審慎評估 相關案例 跨國跨域治理
國外經驗顯示：強化區域治理的做法甚多，行政區合併是相對難度較高的選項 （Walker 1995；陳立剛，2001；林慈玲，2005） 非正式的協議 正式的地方政府間協議 地方政府間服務契約簽訂 外包 跨部門的合作 境外管轄權 地方政府聯合議會 聯邦政府誘導成立的跨域性團體 地區性的服務特區 功能移轉 兼併 法人化 服務統合 都會縣政府改革 跨區性的單一目的特區政府 區域性特殊管理局 都會多功能管理局 地方政府合併 聯邦型態都會政府 國土規劃觀點，都會區域應強化區域治理，以提升競爭力，可考慮的策略很多，需因地制宜審慎評估 相關案例 跨國跨域治理 歐盟 都會區域跨域治理 德國漢堡都會區域 德國國際建築博覽會（IBA） 英國準自主性非政府機關組織（Quangos） 美國舊金山灣區地方政府協會 行政區合併 加拿大多倫多 日本市町村合併 行政區劃 形成共識 跨域治理

11 四、行政區劃之目的 行政區劃法草案總說明中開宗明義：行政區劃是為了便於施政而劃定之治理範圍，其劃定之目的在確認各地方政府權力行使、責任歸屬、管轄居民及財政取得之範圍。 但究行政區劃法之最終目的應是「區域治理」 ，使國土資源合理配置及有效利用，並確保國土永續及區域均衡發展。

12 五、國內曾提出之行政區劃構想 自68年，高雄市改為直轄市； 71年，新竹、嘉義二縣轄市升格為省轄市；
　71年，新竹、嘉義二縣轄市升格為省轄市； 　81年，金馬地區終止戰地政務，金門、連江2縣重歸福建 省政府管轄。之後，確定台灣2個直轄市、2個省政 府，及5個省轄市、18個縣 　87年，台灣省虛級化後，台灣行政區除鄉鎮市有所調整外 ，其餘25個直轄市、縣市即未有變動。

13 五、國內曾提出之行政區劃構想 （一）85年，黃德福： 1.取消鄉鎮市自治地位； 2.省虛級化。；
3建議調整方案： 6省、3直轄市、24縣市。 4.重點： 基隆、台北縣，整併調整成3縣1市； 桃園調整2個縣； 台中縣部分納入台中市； 彰化縣調整為2個縣； 台南縣調整為2個縣； （行政院研考會委託研究案：我國行政區域劃分問題分析）

14 （二）88年，劉道義， 1.廢台灣省； 2.25縣市皆升格為直屬中央之「直轄行政區」 3.將25縣市調整為22直轄縣(市)。 4.重點：
基隆、台北縣市，整併調整成2個直轄市； 台中縣、市，整併調整成2個直轄市； 高雄縣、市，整併調整成2個直轄市； 金、馬成為特別行政區 （台灣新地理，前衛出版社發行）

15 （三）88年，夏鑄九、成露茜， 1. 將縣市升級形成區域政府： 包括北台、中台、南台、東台、原住民自治區、離島（澎湖、金門、馬祖）特別行政區等5～8個區域政府。 2.縣市行政區重劃，鄉鎮合併升級為縣市： 依都市化程度高低，將鄉鎮合併約100個市與縣。 (城市與設計學報：台灣的領域治理與跨領域之社會 )

16 88年，夏鑄九、成露茜 編號 區域政府 土地面積 鄉鎮市區數 村里數 鄰數 人口數 （1999） 二三級產值（百萬） 歲入（決算數）(百萬)
北台 4,527.98 89 2,631 54,514 9,385,027 13,856,468 329,898 2 中台 6,148.60 106 2,133 37,192 5,506,777 4,630,307 155,766 3 南台 6,588.27 128 2,583 47,121 6,198,540 5,444,359 198,845 4 東台 2,790.75 29 324 6,363 554,727 206,508 25,486 5 澎湖縣 6 97 1407 89,147 25,161 6,781 金門縣 37 756 51,203 25,880 9,136 7 連江縣 28.8 22 137 6,550 5,980 2,610 8 原住民自治區 201,826 總計 368 7827 147490 21,993,797 24,194,663 728,522

17 （四）90年，紀俊臣、陳滄海 ， 1.無涉縣市調整 2.台閩地區319鄉（鎮、市）整併為127鄉鎮市 (行政院研考會委託研究案：行政區劃與鄉鎮市自治問題之研究 ) （五）94年，呂秀蓮前副總統， 1.四省兩特區雙首都： 廢除鄉鎮市層級及直轄市、省轄市制度，改採中央、省、縣三級政府 2.重點： 雙首都(雙國都) ：臺北市、高雄市 中央直轄市 ：臺中市 省：臺北省、臺中省、臺南省、臺東省 省轄市：基隆市、新竹市、嘉義市、臺南市 特別行政區域：山地特別行政區、離島特別行政區

18 1.以 3-4 百萬人口為單位，鼓勵縣市合併，有效整合資源各自定位，創造6個新加坡City State的經濟體；
（六）96年，黃致遠， 1.以 3-4 百萬人口為單位，鼓勵縣市合併，有效整合資源各自定位，創造6個新加坡City State的經濟體； 2.6大區域政府建議如下: 北基北 桃竹苗 中彰投 雲嘉南 高屏澎金馬 宜花東 3.6大核心城市：台北、新竹、台中、台南、高雄、花蓮。 (GDP成長與國土空間規劃策略)

19 北北基 桃竹苗 中中彰投 雲嘉南 高高屏 宜花東 （七）96年，謝長廷政見， 1.六星計畫，台灣劃為 5個區域+1東部特區
2.等於六個新加坡的競爭力。

20 六星計畫 編號 土地面積 鄉鎮市區數 村里數 鄰數 人口數 二三級產值 （百萬） 歲入（決算數）(百萬) 1 北北基 2,457.13 48
1,623 34,519 6,827,076 9,267,843 248,670 2 桃竹苗 4,572.96 47 1,044 20,848 3,400,881 4,831,041 83,282 3 中中彰投 7,395.73 68 1,475 26,230 4,459,371 3,198,594 116,452 4 雲嘉南 5,444.19 77 1,606 28,242 3,420,003 3,171,644 101,691 5 高高屏 71 1,364 25,250 3,653,720 3,245,125 120,078 6 宜花東 10,287.45 41 559 10,101 1,037,066 423,394 39,822 7 澎湖縣 97 1,407 92,415 25,161 6,781 8 金門縣 37 756 82,768 25,880 9,136 9 連江縣 28.8 22 137 9,986 5,980 2,610 總計 368 7,827 147,490 22,983,286 24,194,663 728,522

21 現行25直轄市、縣、市，扣除以上7縣市外，新竹縣市合併、嘉義縣市合併及台南縣市合併，其餘各縣維持。
（八）96年，馬總統政見，3都15縣 1.3都： 臺北都會區：臺北市、臺北縣與基隆市； 臺中都會區：臺中市、臺中縣 高雄都會區：高雄市、高雄縣 2.15縣： 　現行25直轄市、縣、市，扣除以上7縣市外，新竹縣市合併、嘉義縣市合併及台南縣市合併，其餘各縣維持。

22 三都十五縣 編號 3都15縣 土地面積 鄉鎮市區數 村里數 鄰數 人口數 二三級產值（百萬） 歲入（決算數）(百萬) 1 台北都會區
2,457.13 48 1,623 34,519 6,827,076 9,267,843 248,670 2 宜蘭縣 2,143.63 12 235 3,738 460,992 216,887 14,336 3 桃園縣 1,220.95 13 471 11,073 1,941,878 2,590,966 36,894 4 新竹縣 1,531.69 16 302 5,184 899,083 1,780,772 29,998 5 苗栗縣 1,820.31 18 271 4,591 559,920 459,303 16,390 6 臺中都會區 2,214.90 29 625 12,929 2,612,532 2,155,955 65,911 7 彰化縣 1,074.40 26 589 9,048 1,313,669 823,112 28,985 8 南投縣 4,106.44 261 4,253 533,170 219,526 21,556 9 雲林縣 1,290.83 20 387 6,371 725,491 972,411 22,924 10 嘉義縣 1,961.70 465 7,097 823,314 396,131 29,460 11 臺南縣 2,191.65 37 754 14,774 1,871,198 1,803,102 49,307 高雄都會區 2,946.27 38 900 17,772 2,765,806 2,974,789 94,344 屏東縣 2,775.60 33 464 7,478 887,914 270,337 25,734 14 臺東縣 3,515.25 147 2,708 233,176 65,191 10,712 15 花蓮縣 4,628.57 177 3,655 342,898 141,317 澎湖縣 97 1,407 92,415 25,161 6,781 17 金門縣 756 82,768 25,880 9,136 連江縣 28.8 22 137 9,986 5,980 2,610 合計 36,186.64 368 7,827 147,490 22,983,286 24,194,663 728,522

23 六、行政區劃-各界主張歸納 可大別為「設置區域政府」或「不設置區域政府」二類 取消縣市，改採區域與鄉鎮市二級制
取消鄉鎮市或取消鄉鎮市地方法人化 (區域與縣市二級) 區域政府 維持原有縣市及鄉鎮市區劃，形成 三級地方政府層級 (不同程度的合併主張) 取消直轄市制度 縣市合併 不同大小的自治單元細分主張 維持直轄市制度 外部範圍 內部結構

24 七、討論議題 　　綜上，行政區劃涉及國家整體資源之重新分配，自應配合國土整體規劃，並考量行政轄區人口規模、自然及人文資源、生態環境、族群特性、鄉土文化發展、地方財政、政治、民意及其他政策性等相關因素，審慎評估、合理規劃。建議優先針對政治治理及財稅資源二項關鍵議題進行評估。