第7章 公共行政与新公共服务.

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1 第7章 公共行政与新公共服务

2 我们在前面几章已经评论过了许多理解公共组织的途径 , 我们也看到了一些为各种立场辩护的观点。公共行政的理论家对他们的工作似乎争论不休 , 因而看来很难在这个领域中建立一种接近范式之类的东西。
许多学者从大量引人注目的角度对这种理论困惑进行了描述。例如 , 许多年前 , 德怀特·沃尔多 (1961, p.210) 就把组织理论问题称为 " 盲人摸象的问题 " 。

3 最近有学者提出了公共行政的 " 认同危机 " 问题 , 它指的是在公共行政领域方向上的不一致使得我们无法提出某些问题。
公共行政领域中的确存在着认同的问题 , 尽管我宁愿用 “ 合法性的危机 ” 来表达。 在这一危机中 , 理论的 统一性基础无法反映或者回应公共行政领域当中的参与者 ---- 包括那些理论家、实务者以及公民等 ---- 的要求。

4 事实上 , 我们认为 , 在公共行政理论的恰当方向方面 , 还是存在着相当 的一致性 , 尽管这种一致性有时并不非常明显。
我们看到 , 将各个相互独立的理论连接在一起的线索直接源、来自于韦伯的以理性官僚制为重点的思想遗产 , 以及威尔逊的以政治-行政两分法为重点的思想遗产。 其结果 , 便是试图在民主责任感的框架下建立一种以对人类行为的实证主义理解为基础的理性行政理论。

5 这种韦伯式的社会科学和美国产业主义的古怪结合 , 包括好几个不同部分。
首先是这一观点 : 公共行政研究就是研究如何更有效率地运作一个组织 。换句话说 , 就是研究怎样用最小的成本去达到既定的目标。 在这一观点看来 , 公共行政的目标和目的是由那些专门负责的公共官员

6 这意味着完成这些目标的方法可以有很多 , 但是大体上 , 为了整合组织中的各种次一级结构 , 就需要一个能够通向单一的中央集权的层级结构。
这样 , 在这种来自组织使命的理性活动模式中 , 所有措施都旨在确保组织成员的顺从。在这样的一种努力中 , 科学是最关键的。 这一解释表明科学被说成能够提供因果关系的解释 , 那些享有知识和掌握资源的人和那些拥有权力的人能够在科学的名义下对组织成员实施更大的控制。

7 现在存在着一种公共行政的合法性危机 , 在这一危机中 , 理论的统一性基础无法反映或者回应公共行政领域中的参与者 ---- 包括那些理论家、 实务者以及公民等 ---- 的要求。

8 尽管大多数主流的公共行政理论家在细节方面存在着差异 , 但是他们看起来都大致同意上面这些基本的观点。
例如 , 西蒙关于行政的理性模型的经典描述已经很明显地超越了早期的行政管理理论 , 但是 , 他还是保留了大量的传统政治-行政 ( 现在被解释为事实-价值 ) 二分法的观点和行政管理的层级模式的观点 同样 , 人际关系理论家虽然声称要超越理性模式的观点 , 但却很可能只不过为管理者提供一套更复杂的技术以获得组织的顺从罢了。

9 最后 , 政策分析家 ( 他们承认官僚体系在政策制定过程中越来越重要的作用 ) 在建议采纳一些执行策略 ( 这使我们直接回到了行政管理的鼎盛时期 , 只不过现在的旗号是新公共管理罢了 ) 的同时 , 把重点转向了对既有的或者提议的政策影响进行科学的评估。

10 与公共行政理论这些主流的观点相比 , 总还存在着一些相对而言不那么为人所理解的和主流相左的有关民主行政的观点。
在过去十年左右的时间里 , 这些观点以一种对理性模式明确而直接的批评面貌出现 , 并且试图使公共行政理论超越纯粹的理性行为。 本章探讨对这些理性模式的新的批评观点 , 然后转向提出几个已经开始被人们讨论的替代观点 , 这些观点有些以现象学为基础 , 有些以批判社会理论为基础 , 还有些则从其他的思想传统发展而来。

11 可能还会出现一种直接来自马克思的人本主义、弗洛伊德的心理分析这些思想传统以及杰弗逊式民主这一政治传统的观点。
更为重要的是 , 倾向于这个方向的学者们都非常强调理论与实践的结合 , 并旨在确立一些能有意义地指导公共组织生活的理论。 就像我们将看到的那样 , 我们有理由期盼这种更务实的理论会对公共行政学者产生强大的吸引力。

12 7.1 理性模型批判

13 主流的公共行政理论大都表现出以行政的理性模式为中心。但是 , 这种理性模式以及其他相关理论存在着许多重要的局限性。
根据三个重要问题来归纳我们对公共行政的理性模式的批评看来是恰当的 : (1) 理性模式是建立在一种片面的人类理性的观点之上的 ; (2) 理性模式是建立在一种对知识获取的不完整的理解之上的 ; (3) 在理性模型的框架下展开工作的理论家无法充分地把理论与实践联系起来。本节将对以上的每一点展开具体的分析。

14 片面的人类理性观点 第一个要讨论的问题一一理性模式是建立在片面的人类理性的观点之 上的 , 可以通过历史的或者当下的观点来加以考察。
艾伯托·格雷罗·拉莫 斯 (Alberto Guerreiro Rame ）在他的著作《新组织科学 》(1981) 中把工具理性的现代概念和市场经济的成长联系在一起 , 然后对这一发展的结果作了总结。

15 根据拉莫斯的观点 , 现代组织理论是随着市场导向的社会发展而发生的组织过程的副产品。
正是为了满足市场的需求 ( 包括人为创造的需求在内 ) , 那些掌管大型组织的人才会去寻求通过理性化的生产过程来达到更高的效率。 但是这个方法却对个人和社会都产生了严重的影响。

16 因为只有在市场主导的社会中 , 生产过程才会如此井然有序 , 以至于每个个体的生存意义被简化为仅仅是一个有固定工作的人、一个在某一时期内在层级体系中占有相应位置的人。
在那些主流的组织形态中 , 也就是拉莫斯所说的 " 经济型 " 组织中 , 建立在工具理性和技术理性基础上的机械式生产方式把个人转变成为纯粹的劳动者 , 那种反过来面对新的市场精神的劳动者。

17 但是拉莫斯认为 , 无论是从个人发展还是社会稳定来看 , 市场扩张现在已经开始呈现出下降的状态。
理性化的组织几乎没有给个人的自我实现留下什么空间 ; 如果有自我实现的话 , 也仅仅是伴随着生产过程的偶然事件 ( 这点恰恰和某些人际关系理论家的观点不同 ) 。 此外 , 这个生产 过程使我们越来越感到 " 心理上的不安全 , 生活质量的下降 , 污染 , 以及地球上有限资源的浪费 " (p.23) 。

18 让我们再详细探讨这些论点。如果理性模式让我们把注意力都集中到达到既定目的的手段上的话 , 那么这也就意味着使我们忽略目的本身。
如果我们单单把注意力都集中到效率上 , 我们就将无法充分检查并有效参与到那些对我们来说非常重要的决策中去 , 因此也无法履行我们民主责任。 以这种方式行事 , 我们将很难促进自己对社会价值的表达。

19 相反 , 我们将仅仅考虑怎么以最小的成本去完成既定的目标 (如果理解正确的话)。 尽管这样做会十分有效率, 但是我们或许会发现我们正在追求的目标竟然和我们社会价值一一也是我们的价值大相径庭。
这些考虑在讨论公共组织的时候显得格外重要。

20 理性模式对于手段和目的的区别显然和政治-行政二分法有关联 , 因为在政治-行政二分法中 , 公共组织的作用就是寻找最有效率的方法以达到政治上的既定目标。
但是 正如我们已经看到的那样 , 政治-行政二分法既无法反映实践 , 也无法正确说明行政在民主过程中的作用。 然而有人或许会说 (尽管我认为这种说法是错误的 ) , 在私有组织中 , 组织的目标只能是由那些掌握权力的人来决定的 ;

21 但是在公共组织中 , 既然公共组织牵涉到对社会价值的表达 , 所以在决策过程中必须给予组织成员更多的参与机会。于是 , 公共组织就必然要强调决策过程中广泛沟通和参与的必要性。于是 , 公共组织的成员在有效率地工作之外 , 还承担了一个特殊的责任 , 也就是提高政策过程中的民主化程度。

22 公共组织的成员对于追求生命、自由 , 追求快乐 , 对所有公民的自我 成长过程提供帮助 , 以及为公民提供教育等方面的承诺 , 只能通过人而非物的互动才能发生。

23 公共组织中的个人也有责任根据公平、理解和人性来行动 , 但是如果 仅仅根据理性的观点而忽略人类生活的其他层面 , 譬如情绪和直觉 , 那么履行这样的责任将会变得更加困难。
从理性主义者的角度来看 , 情绪被认为可能影响理性的计划和决策 ; 而直觉会减损理论和秩序的作用。 然而 , 情绪和直觉是、也应该成为人类存在的重要方面 , 特别是因为人类存在的这些领域与我们的感觉和价值密切联系。

24 在许多年前 , 罗伯特 ·A·达尔和林德布洛姆 (1976, p

25 非常明显 , 这种态度将导致在复杂组织中产生个人的人格解体 , 这个主题在很多著作 ---- 从威廉·怀特 (William Whyte) 的《组织人 》 (1956), 到近期的威廉·斯科特和戴维·. K·哈特 (William Scott and David K. Hart) 的《组织化的美国 》 (1979) 以及我自己的著作《在政治的阴影下 》 (1981) 等都受到了关注。

26 这些作者似乎都同意 , 复杂组织中控制机制会使组织中的人际互动变得无足轻重 , 以至于个人仅仅成为生产过程中的客体。
在有效追求组织目标的过程中 , 每个人都变成了被其他人操纵的工具。

27 更为重要的是 每个人都丧失了对于个人的创造力和成长所必需的自我反省和自我了解能力。
而且 , 和其他领域比较而言 , 这个问题在公共组织中要显著得多。 公共组织成员对于追求生命、自由 ,追求快乐 , 对所有公民的自我成长过程提供帮助 , 以及对公民提供教育等方面的承诺只能通过人而非物的互动才能发生。

28 行政的理性模式所采用的理性观念带来的最后一个问题是它忽略对行动产生的道德环境的关心。
正像我们前面所提到的那样 , 很多理论家把社会的理性化看作是一个过程 , 在这个过程中 , 以自由、正义和公平等术语为代表的一些更广泛的人类价值问题正在失去它们作为评判的标准的重要性 , 取而代之的是一种特殊的 “ 成本收益计算 ” 和 “ 手段和目的的计算 ” 。当效率的衡量成为惟一的讨论议题的时候 , 协商的、沟通的以及参与的功能都将失去它们的重要性。

29 如果公共组织打算实现它们对支持和提高民主化管理的承诺的话 , 公共组织的成员必须愿意根据那些更加宏观的问题 ( 譬如那些能够促使我们去建立个人的责任感和相互作用感的问题 ) 来思考。
如果我们把自己局限在工具理性提供的有限框架内 , 那么我们绝对无法确保我们自己、甚至组织行动的道德环境。

30 对知识获取的不完整的理解 理性模型似乎假设只有一种方法可以获取知识 , 即只有通过把实证科 学的方法严格地用在于组织内部的社会和技术的关系才能获取知识。 无论这种假设成立与否 , 我们必须对这种获得知识的方法的优点和缺点有清楚的认识。 让我们首先来正式回顾和总结实证科学模型的基本假设前提 :

31 (1) 获得有关自然和社会知识的方法只有一个 , 因此 , 社会科学家应该 用更 “ 先进 ” 的自然科学的科学研究模型。
(2) 一切非纯粹观念的知识都必须建立在感宫的经验上 , 反过来 , 一切关于这种经验的叙述必须建立在对社会行动者的行为直接的观察上 , 而这种观察的结果又必须取决于观察者之间的一致共识。

32 (3) 事实和价值之间有着严格的区分 , 这种区分存在于 “ 是什么 ” 和 “ 应该是什么 ” 的区别当中 ; 科学家的作用在于收集事实 而不是根据价值去做推测。
(4) 科学研究的目的是解释、预测和控制。解释指我们必须去发掘引起事件的起因 ; 根据解释 , 我们才能去预测 , 根据预测 , 我们才能去控制。

33 (5) 理论和实践的关系充其量是疏远的。科学家的作用是进行调查 , 以便提供理论框架得以建立的资料。对于知识的运用 , 科学家们既没有兴趣也没有责任。相反 , 科学家所做的仅仅是创造知识，至于如何使用，则由其他人来决定。

34 实证模型中有很多相当明显的限制，这些限制在过去的很多年中都已经被反反复复讨论过了。在此，有必要对这些问题至少做一个回顾。
关于这些问题的讨论，更完善的哲学分析可以在理查德·伯思斯坦（Richard Berstein）的著作《社会和政治理论的重建》（1976）中找到。

35 在这些批评中，最常被提及的对实证模型的批评就是 , 人类行为是由文化和历史的因素决定的 , 这些因素往往因为时间和地域的差别而有所不同。
如果这种批评是事实 , 某一个团体的行为就不会和另外的团体相符合 , 所以 , 想发展出一种在任何时候都适用于一切文化的广泛概括往往是非常困难的。

36 当然 , 还有一种相类似的批评 , 就是人类的行为总是根据新的信息 而发生改变(包括通过科学研究所得到的信息)。
这种在行为的习惯性模式上发生的转变可以有好几种方式。

37 一方面 , 人类的行为总是倾向于和人类的行为理论保持一致。例如 , 人际关系学者强调自我实现应该作为人类 行为的目标 , 于是就可能引导人类有意识地依据自我实现所标志的特征而塑造他们的行为 (Maslow, 1962, 1971) 0

38 另一方面,人类也可能停止那些和理论不同的行为。例如 , 由于理性模式隐含着对情绪的批评 , 所以当人们与行政理性模式不期而遇的时候,就可能设法在组织情境中压抑自己的感情。无论如何,人类行为的这种随着时间、地点而不同的可变性,局限了实证科学去追求可以适用更广泛人类行为的类似规律的陈述。

39 第二个对于获取知识的实证科学手段的主要批评涉及人类生活的主观经验的作用。
这方面的批评之一将焦点放在那些作为研究对象的人身上 ,认为有些人的行为完全是出于主观的原因 , 而这些主观原因是那些从外面对行为的观察所不能了解的。 在这种观点看来 , 个人的价值和目的在推动其行为方面所起的作用和他们所处的外在环境对他们的影响力不相上下。

40 实证科学可以观察到后者 ---- 即外在的影响 , 对于个人的价值和意图却无能为力;因此,实证科学想对人类行动做一彻底了解的能力是十分有限的。
另外一个相似的批评则集中于科学家本身的价值取向:和其他人一样,科学家也是人,也会受到情绪和价值相互作用的影响,所以,他在考虑别人行为的时候也无法做到完全客观。科学家本人的价值取向会在很多方面渗透到研究过程中去,尤其是在对观察主题的选择和对观察迹象的评估上更为明显。

41 在这两方面的任何一个例子中,科学家们的价值会侵入实证科学模型所追求的客观性中。
这种批评的另一种说法是 , 在被观察的过程中 , 人类会根据观察者的行动而做出相应的反应 , 换句话说 , 当那些科学家为了观察的目的而侵入我们每天日常生活的情境当中去的时候 ,就已经改变了这个情境 。

42 理论和实践的不适当联系 理论和实践、学者和实务者之间表面上的分歧似乎无足轻重 , 但却隐藏了一种深深的不安,隐藏了一种对于如何让我们了解我们的工作、如何让我们的工作对我们来说变得更有意义的不满。 不幸的是 ,公共组织领域中主流的实证科学的获取知识的方法对于获取有关公共组织的知识却几乎没有什么帮助;实际上,主流的实证科学恰恰是问题的根源所在。

43 实践工作者到底需要从理论当中得到什么 ? 我认为他们期望从理论当中得到两种需要 :
第一种是解释和理解,通过这种解释和理解,实务者可以形成行政工作的新方法。 第二种是一个框架,在这个框架当中, 个人的经验被看作是一个非常重要、非常有意义的部分。

44 这些行政的理性模式都牵涉了一些工具性的解释 , 这些解释使得预测和控制变得更有效率 , 而在过去的很多年中 , 这些理性模式提供了大量被实践工作者所采用的、十分有价值的解释。
预算技术、激励类型、管理方式以及其他许多主题已经被很多理性模型取向的理论家讨论过 , 他们的解释对实践工作者产生了巨大的吸引力和价值。

45 当然 , 理论和实践之间有时也有沟通停顿的时候 , 这点在实证社会科学的追求中总是和过多的术语及定量化联系在一起有关。
但是在很大的程度上，社会科学家、实践工作者以及理论家们总是在追求相同的解释性的目标。

46 对于第二种需求的满足 , 理性模式和实证的社会科学则显得无能为力。很难指望那种企图把人的经验客观化的获取知识的方法能对经验的意义作出什么解释 ;
事实上 , 它降低了这种意义。经验的意义以及经验对于我们个人和社会的价值 ,是建立在我们的主观和互为主观的世界之上的。 把经验客观化 , 就是剥夺那些能够使经验对我们有意义的特征和特性。

47 因此当实践工作者要求理论更有意义、要求理论能解释一些对人类真正重要的问题时候 , 那些主张个人对社会力量的反应模式就像台球和台球之间的撞击反应一样的人,是无法回答这些问题的。
理性模式甚至摸弃了我们用以评定研究重要性的评估行为。任何具有人文关怀的人 , 都希望得到比这一理论所提供的更多的东西。

48 这些实际的问题有助于引发理论问题。信奉理性模式的理论家只对解释、预测和控制感兴趣 , 但是 , 他们对自己的理论是否与事实相符并不一定十分感兴趣。
如果这一假设一一所有的人在追求自利的过程中都是完全理性的一一可以产生令人满意的解释 , 那么个人以何种方式行动对理论家来说是没有什么区别的。此外 , 根据实证科学的模型 , 科学家们是根据对那些表现出来的行为观察来建构其理论命题,这些行为是通过外界观察到的行为。

49 但是从外界观察到的行为可能和个人所意图的行为不一致。 同样,那些必须根据科学家提供的信息而行动的实践工作者, 就得承担行动的责任 , 行之有效和道德上健全的准则也一样 ,实践工作者也得在准则指引下去承担行动的责任。 但是具有实证传统背景的科学家却认为从某种 程度上说 ,累计的知识如何使用并非是他们的责任 ,因此他们也就无法提供道德行为的理论基础。

50 追求理性模型和信奉实证社会科学的理论家在研究的过程中以上述方式有意识地选择了那些有助于直接影响个人经验的东西。
这样的结果就是理论和实践的脱离。所以,理论和实践的脱离并非偶然 , 它是一种特殊选择和刻意信奉那种知识获取途径的特殊方法的结果。

51 幸运的是 ,实证的社会科学并不是获取知识的惟一途径(尽管它曾经 一度表现为是惟一途径) 。
事实上,一些其他的方法现在也在探讨中。这些方法提供了一种(其他姑且不说 )使理论和实践更好地结合的可能性。在这一章的余下篇幅中 , 我们将讨论其中的三个途径 ;

52 但是首先有必要再次注意寻求这些替代性模式的重要性。任何一种可以精确地描绘个体行动者的经验、并将自身引向他们认为是至关重要的问题的科学就是一种可靠的科学。

53 信奉一种不会导致客体化和人格解体的知识获取途径 ,比起相反的途径 ,能更好的处理理论家和实践行动者以及公务员和委托人之间的关系。
而理性模式在这方面可以给予我们的实在很有限。所以 , 除非能提出一些重要问题 , 不然公共组织的研究将会受到怀疑 ,而那种合法性的危机则还将持续。

54 7.2 阐释 / 行动理论

55 在第 2 章关于马克思、韦伯与弗洛伊德的讨论未尾 , 我们曾论及 : 根 据不同的知识目的 , 一个人可能会在不同的知识获取方法中进行选择。
在这当中 ,盛行的实证主义观点指向工具性解释 , 这种解释能够预测并最终控制人类事务。

56 现在我们已经知道 , 实证科学方法运用到公共组织研究上 是不完整的。理性模型的解释能力不仅有限 ,而且其解释并不是我们想从理论中得到的全部东西。
我们还会去寻找那些能够帮助我们理解人类行动 意义的理论 , 那些能够使我们更熟练、更为清晰地追求个人与社会目标的理论。 幸运的是,符合这些目的的探究方式是存在的 ,我们将在这章剩余部分审视公共行政领域中的两种努力。

57 现象学的根源 解释性的社会理论 ( 或一些公共行政理论家所谓的行动理论 ) 源于埃 德蒙·胡塞尔 (Edmund Hussed) 在 世纪交替之际的哲学著作。作 为一名受过训练的数学家 , 赫塞尔却试图为科学研究寻求哲学基础 , 以便 能够清除实证科学所依赖的臆测、假定 , 从而直接了解人类的意义。

58 这种被称为现象学的方法,旨在中止那些由科学观察者从外部强加到人类行动 中去的人类行为的定义或特性,并主张应该从行动者本身的立场去领会那 些行动的确切意义。这种努力关注个人解释其日常生活的方式,这种方式 有时候被称为 "生活世界 " 。

59 在这种观点看来 , 人被视为有意识的存在 ,其行为是有意向性的 , 因而会对行动赋予意义。

60 意义世界成为了现象学的核心 ,并宣告了与自然科学技术的一种关键性决裂。
一切意识都是某些事物的意识 : 我们寻求某些东西 , 我们期待某些东西。 我们牢记某些东西。每一个有意识的行动(如思考) 都被赋予了一种意义。

61 由于人具有对其行为赋予意义的能力 , 这使得社会科学家所探讨的 “实体”与自然科学家所探讨的 “实体” 大相径庭。
因此,社会科学家无法照搬自然科学家的方法论。相反,为了理解意识结构和社会行动者的意义世界,社会科学家必须寻求一套不同的方法论。

62 意义和意向性的结合产生一种把人视为社会世界中的主动者而非消极 反应者的观点。所谓意向性是指有意识地针对一特定对象, 它是意识核心。
我们透过意向对周围的世界赋予意义 , 并在实际上建构这个世界。胡塞尔用了一个有点晦涩的字眼 " 本质 " 来表示我们或是作为个体或是作为团体所建构的各种意向性意义的统一类型。

63 例如 , 大学这个概念 , 不论是从个人的角度还是从社会的角度都会使我们想到某种精英的意义。不论是从个人的观点还是从科学的观点来看 , 理解这种意义模型远比仅针对观察到的行为做出解释要重要得多。
正如前面提到过的 , 解释性理论家经常用行动这个术语来表明行动的意向性本质 ,用以和行为的反应性本质相区别。这样才有了行动理论这个说法。

64 一个主观上可以相互理解的世界 对于社会学家和公共组织的学者而言 , 现象学最主要的贡献或许是它重新恢复了主体和客体的关系 , 对这种关系在建构一种主观上可以相互理解的世界 (一个我们在其中能彼此分享的世界) 中的作用作了详细阐述。 正如我们所注意到的 , 实证科学的观点主张 ,客观性只有通过事实与价值的分离才可以得到 ,而且也只有通过这种论证,才能够确立主体和客体的关系。

65 相反 , 释义学 ( interpretive) 取向的社会学家 , 特别是艾尔弗雷德·舒茨 (Alfred Schutz) 却主张 , 主体和客体应合而为一 :
“一方面我注意并解释展现在我面前的以他人意识为象征的外在世界 , 当我这么做的时候 ,我便认为它们具有客观的意义。 但另一方面 , 我也可以审视并且透过这种外在象征进入一个理性人的鲜活意识的建构过程当中 , 这时我关注的则是主观意义 ( Schutz, 1967, p.37)。”

66 由于能够观察到的总是和行动者的意识有关,所以主体和客体这两个 方面就不可能绝对地分离。
而且由于理解行为中带有评估的成分,因此,事实和价值也不可能绝对地分离。

67 在这种情况下,我们可以以各种不同的方式和他人相联系。虽然有些 人和我们并没有面对面的交往,有些人我们则以匿名的方式跟他们联系 , 然而也有些人我们会有意识地去认识他们,并且视他们为主体, 也有些人在这种认识过程中会和我们互换这种认识(这样就建构了一种"我们"的关系) 。

68 在"我们" 的关系中最为重要的是它必然包含着一种相互认识 , 甚至以诚相见。不管 "我" 如何尽力去把我们的关系客观化或者去人性化 , 意识到" " 是一个有意识的和我互动的人,则会显露我们之间的共通人性一一而这正是理性模型无法领会的。

69 这样,从现象学的观点来看,从工具性上把人降低到客体的地位不仅不恰当,而且也是不可能的。
任何以这种假设为基础的研究都不能认识到:个体具有无限的可能性 , 具有意向性,有反省能力,并且担负着一种建构社会实体的持续共同的务(Berger and Luckman, 1966) 。

70 7.3 自主的一社会的范式

71 把现象学运用于公共行政领域的一个成果便是迈克尔·哈曼 (Michael Hannon) 的《公共行政的行动理论》(1981) 。
哈曼重新揭示了科恩的科学范式概念 , 主张今天的公共行政需要一种新的范式 , 一种在价值理论和知识理论方面都不同于行政理性模型的范式。

72 哈曼指出,他所谓的替代性范式(尽管他的替代性事实上更应该是理论而非范式) 的基本假定是: 人是自主的,而非被动的;是社会性的,而非单个性的。
自主的人性观认为,个体会对他们的行动赋予意义 , 因此,人会自主地决定对于他们来说是非常重要的环境状况。 被动的人性观认为,人仅仅能对环境因素加以回应。相反,自主的人性观则认为,人和环境以一种对等的关系进行互动。

73 在哈曼的理论中,人既能影响环境,也会受到环境的影响。人用符号的方式想象世界、并且反思以往事件的能力使自主的人性观有别于被动的物性观。
因此在任何对人类活动的解释中,都必须考虑到人的这种自我反省能力。社会性的个人观视人为社会互动的产物。在这种观点下 ,意义不仅是由个体构成的,而且也是由个体和他人在面对面的互动中构成的。 相互认识导致了社会实体建构中的相互参与。

74 哈曼认为,自主的、社会的自我观要求在公共组织中有一个新的规范性责任基础。公共行政的特征是 " 在公共组织中制定决策,并使决策合法化 " (p
哈曼认为,自主的、社会的自我观要求在公共组织中有一个新的规范性责任基础。公共行政的特征是 " 在公共组织中制定决策,并使决策合法化 " (p.S) 哈曼断言,公共行政理论必须处理实质和过程之间的关系,以及个别价值和群体价值之间关系。 哈曼同意其他过程理论家的论点 ,认为人类行动的价值应该在行动本身中,而不应该在该行动产生的结果中。

75 例如 , 对于正义和自由等问题的评估 , 最终不能由具体的实质结果来衡量,而只能由其达到民主程序的程度来衡量 ---- 也就是说 , 对公民开放以及让其参与的程度。

76 此外 , 哈曼更尖锐地指出 : 那些通常被视为实质性的结果 , 只不过是那些注意结果确凿性的人根据他们一致的意见所产生的客观化而已。
一个过程的质量取决于 "分享和了解问题界定的程度,相互信赖的发展程度,以及不受压迫或控制而解决问题的程度 " (p.l02)o 应该注意的是,这种观点显然和理性模型大相径庭 , 理性模型认为过程只不过是为了达成既定目标而采取的工具性手段。

77 此外,也必须处理个体面对面情境与更广泛的群体价值之间的关系。哈曼认为 , 相互性或群体观是指导面对面关系的基本规范前提。他认为,在以相互性为特征的关系当中,个体会考虑别人的期望,而且也会受到别人的影响。

78 哈曼还认为 , 把探讨焦点从面对面的情境转变到较为宏观的社会系统领域时 , 应该发展出一个和面对面情境的规范理论相对等的规范性理论。 “
社会正义的概念是相互性应用于社会群体的逻辑推论 ,因此它应该被视为公共组织制定及执行‘总体的 ' 政策决定背后的规范性前提 "(p.84) 。

79 虽然哈曼大致上遵循罗尔斯的正义概念 , 但他却主张正义乃是我们自主的、社会的特性的自发性产物。
因此,又出现了下列的基本问题 : " 如何强化人与人之间的自发性联系 , 以便改进一种社会秩序 , 这种社会秩序能使个体自由行动以及社会合作成为可能 , 而不是通过一种控制来限制这种个体自由行动和社会合作 " (p.83) 。

80 行政责任的再诠释 上面的问题导致了对传统行政责任观的批判以及再诠释 , 这种传统观点认为,公共机构的行政责任,是通过那些机构的行动与立法机构的意志相一致而得到维系的。 这样的观点体现了手段和目的之间的工具性联系,行政机构被视为受到了强制而去执行统治者的意志。道德责任存在于个体之外,并且通过各种限制加以强调,这些限制可能是法律或规章的外在强制 , 也可能是行政专家的内在灌输。

81 与这种观点不同,哈曼认为,自主 的、社会的自我特性蕴涵着一种负责的行政行动的替代模型 ,尤其是个人 责任。
"个人的责任暗示着行动者本人就是主体,他必须承担起对其行动的道德冲击而不是把谴责和责任推给别人或是怪罪于外界的‘正确 ' 标准 " (p.l25)

82 然而上述观点并不是说单个的行政人员的行动应该拥有完全的自由裁量权。
恰恰相反,哈曼认为由于行政行动必然是互动的,个人责任也就蕴涵着社会责任,因此个人必须受到群体利益和个人自由裁量两方面的指导。

83 不管怎样,这种观点再度引起了自我与社会之间的混淆 ,因为这样一 来,很有可能是使社会期望去指导个人责任,而不是个人责任成为社会责 任的基础。
更为重要的是,这在实践中产生了问题。在有些(或许更多的)例子中 , 很难达成一致的界定,因而很难执行个人的责任。

84 正因为如此 ,哈曼认为,责任机制仍然需要,以处理一些比较极端的事情。
有人会以为哈曼主张一种价值的权变模式,也就是说,只要有可能,在相互了解的体系中形成个人责任应该成为行政行动根据。

85 然而,由于这种方法实施的可能性太小,所以在大多数的例子中,仍然必须遵守传统的责任机制。
另一个类似混淆的情况是:哈曼一方面主张 "组织结构必须去除上级一下级的关系 ",但另一方面却又根据没有层级制工作便难以运行,称不能抛弃层级责任 [ pp .l03,l07 ]。

86 无论如何,哈曼注意到了责任和自由裁量权之间存在着需要不断进行 “意义的谈判” 的紧张关系。
这个论据在哈曼更新的著作《作为矛盾的责任》中做了进一步的阐述。他认为 , 责任在这两个相反的概念中必然矛盾 , 道德主体是个体自身的责任 感 ; 而另一概念,则是社会权威的责任。

87 但是我们也许要问 : 接受行政人员自身的世界观是否能使我们批判性地评估这种世界观。哈曼似乎也同意个人有可能被导向接受错误的意识形态 , 特别是在他们面临强者将其想法强行灌输给他们的时候。
果真如此 , 那么接受行政人员自身的世界观掩盖掉了隐藏在这一世界观中的偏见与意识形态。如果这种世界观限制了人的自由和创造力 ,它就必须受到批判。

88 在这一点上,基于现象学的这个方法似乎有其局限性。哈曼接受这种 以现象学为基础的知识论,最终会限制他对行政生活提出更具批判性的观点。
为了能够对行政生活提出更具批判性的观点,我们必须更进一步去研究那种被称为公共组织的批判理论。

89 7.4 批判的社会理论

90 批判的观点认识到 , 在我们的努力和社会状况 ( 即使是那些我们只是模糊地意识到的社会状况 ) 强加给我们的限制之间存在某种紧张关系。
理论的作用就是去揭示这些矛盾对立 , 从而使我们去追求我们自己的自由" 批判的思考在今天的宗旨是要去做这样的努力 : 真正地超越这种紧张关系 , 并且废除在个人意图、自发性行动、理性 , 以及工作过程关系 ( 社会就建立在这些关系上)之间存在着矛盾对立。

91 批判的思想认为 , 除非能够去除这种矛盾对立 ,否则人自身也存在着冲突 " ( Horkheimer , 1972, p.210) 。
由于这种揭示提供了解放的机会 , 因此它必然和追求个人真正需求与期望的行动相联 。

92 许多主要的学者都对批判的观点做了详细说明 , 其中以哈贝马斯 (Habermas) 最为著名 , 他试图对批判理论做出最全面的重述 ( 参见 Habermas, 1970, 1974a, 1974b, 1975, 1979 ; 也可以参见 Bernstein, 1976, and McCathy, 1978) 。 通过哈贝马斯的著作 , 加上其他学者的观点 , 我们将考虑批判方法中和公共组织研究特别有关的若干方面。

93 我们将会特别讨论 : (1) 工具理性的批判 ; (2) 政治生活的科学化和公共领域的 消退 ; (3) 知识、有效沟通和人类兴趣之间的关系。

94 工具理性的批判 法兰克福学派一一创建于 20 世纪 20 年代初 , 并从事批判的社会理论研究一一试图揭示现代生活的社会控制的根源 , 这样就为通过理性而最终实现自由开辟了一条道路。 他们的努力立刻遇到了对理性本身的挑战 , 或者更确切地说 , 对社会的理性基础重新界定的挑战 (Jay, 1973) 。该学派 的行政与业务领导者马克斯·霍克海默 (Max Horkheimer) 以两种理性模型的对比来探讨这个问题。

95 他认为 , 大多数伟大的哲学系统都假设理性乃是实际上客观存在着的一种原则 , 通过理性 , 我们得以评估个人行动的合理性。在这种意义下 , 理性指引着社会选择 , 并且用来讨论正义与自由、 暴力与压迫等问题。 相对于这种理性模式 , 霍克海默 (1974, p.18) 指出 了另一种更为工具性取向的形式正在抬头 , 这种形式只关切达成既定目标的最有力 ( 也就是最有效 ) 的手段。

96 赫伯特·马尔库塞 (Herbert Maret 脱 , 1968) 则在他对韦伯的批判中指出了当前对于理性的解释的各种局限。他明确地指出 , 韦伯把理性概念视为一种确定手段去达到既定目标的方式 , 这种方式不仅通过所谓的理性模式脱离了对应该服务的各种社会利益的讨论 , 而且使得各种技术控制的方式 ( 例如 " 方法的、科学的、适当的、有计划的 " 方式 , pp ) 变得更加精密复杂。

97 由于现有的技术模型都包含着控制 , 从某种意义上说 , 通过对技术性的理性行动的贡献我们可以证实行动的正当性。
从这个 角度看 , 韦伯的理性化概念并非是批判性而是解释性的 (pp ) 。 在一种理智的思考和明智的行动中 , 我们会对仅仅局限于为现有社会机制 的规划问题寻找技术性的解决方案感到满意。

98 通过审视一种对社会日益理性化提出的替代选择 , 哈贝马斯延伸了马尔库塞对韦伯的批判。
哈贝马斯和马尔库塞都认为 , 韦伯所坚持的那种理性的技术性定义最终包括了一种对延续统治的意识形态上的辩护。 但是 , 他们更关注韦伯认为这种结果无法避免的结论。

99 和韦伯相反 , 他们认为 , 既然人类制度是社会建构的 , 因而也就有可能通过有意识的选择和有效的行动来重新建构人类制度 , 这样也就可能确立一种替代选择。
马尔库塞试 图用一种新的科学与技术模型 (它提供另一种不同的人与自然的关系) 来改变韦伯所描述的那种统治状态 ;

100 而哈贝马斯 (1970, Ch.6) 则认为 , 现代世界所界定的科学与技术仍然不可避免地与目的一理性的行动相关 联。
哈贝马斯的努力涉及把一种替代性的行动结构 (一种符号的或者沟通 的替代性行动结构) 恢复到它正常的状态。

101 哈贝马斯所说的 “ 目的-理性行动 ” 是指在追求既定目标中根据工具 性行动来看待的工作领域。目的-理性的行动所偏好的是技术 , 是手段-目的问题解决方案。另一方面 , 哈贝马斯 (1970, p.92) 则通过 “ 互动 ” 的观点来描述规范性社会结构的建构 , 这种社会结构是 “ 由有约束力的共识性规范所治理的·… . .这些规范必须被身处其中的各个互动主体所理解与承认 ” 。因此 , 我们或许可以根据究竟是目的-理性的行动还是互动在该社会居于主导地位来识别社会系统。

102 哈贝马斯认为 , 在韦伯所描述的理性化概念中 , 从传统社会转变到资本主义 , 其特征是社会合法性基础的变迁。
在传统社会中 , 目的-理性的行动深入其社会的规范性结构中 , 以至于它几乎不会威胁到文化传统的效用。 然而 , 资本主义社会的出现有史以来第一次使持续经济发展有了保 证。因此 , 目的-理性的行动领域就变成了自我维持的领域。

103 " 在这种情况下, 传统结构日益屈从于以下一些工具或策略理性的状况 : 劳工和贸易组织 , 交通、信息、通讯网络 , 私法制度 , 以及财务行政和国家官僚等 " (Habermas, 1970, p. 98) 。 随着目的-理性行动领域的出现 , 符号或沟通的互动领域有可能最终消失 。

104 公共领域的消退 上述这种发展对于政治体系有着深远的意义。哈贝马斯在其早期著作中将 " 公共领域 " 描述为这样一种舞台 : 在这一舞台中 , 社会的各种利益都参与和建立与社会的规范性议题有关的讨论 (另请参见 Pranger, 1968) 。 最近公共领域已经显著地缩小 , 更为准确地说 , 利益表达者都是企业、劳工、专业人士等级中的上层人物 , 而这种表达又是经由大众传媒报道和处理过的。

105 公共领域中的这种困境是和政治权力屈从于目的-理性的意图相一致的。
在这种状况下 , 政治领域再也不需要用社会的规范性结构以及自身与社会的 “ 善的生活 ” 的关系等来关切自身。这些关切与政治的新使命相比 , 都成为了次要的问题 。

106 这些新的政治使命包括 : 保护资本运用的私有形式 , 促进经济发展 , 以及使大众对他们的新状况表示忠诚等。
在这种新的诠释下 , 政治趋向于消除伴随着资本产生而产生的危机与障碍。“ 政府的活动被限制在那些行政上可以解决的技术问题上 , 因此 , 我们可以说 , 实践的问题消失了 ” (Habermas, 1970, p. 103) (根据上下文的意思 , 这里的实践问题是指那些引导社会实践的问题而不是单单指 注重实效。)

107 显然 , 政府日益关注解决技术性的问题 , 会对民主的公民权利产生重要的影响 , 因为解决技术性的问题无需公众讨论 ; 大众的参与也许还会阻碍这一问题的解决。
这样 , 公共领域的消退导致公民的全面性非政治化。 公民的角色不再是帮助选择社会的方向 , 而是偶尔就行政人员所提出的选项做出选择 , 而这些行政人员的作用 , 就是有效地处理那些阻碍社会和经 济体系顺畅运作的问题。

108 正如马尔库塞 (1964) 所指出的 , 所有这些都可以用科学和技术进步的逻辑来加以解释 , 而且 , 由于他们向所有的人允诺更多的产品和服务 , 这使他们越发受到欢迎。
哈贝马斯评论道 , 最为重要的是 ", 使社会的自我理解脱离沟通行动的参照架构 , 脱离符号的互动观点 , 并用科学模型取而代之 , 是这种意识形态的惟一成就 " 。其结果是产生了一种用技术的观点来观察世界的新意识。

109 恢复正常的沟通 不过 , 在批判性的观点看来 , 曾被传统理论一度中断的理论和实践之间的联系被重新建立了起来。
哈贝马斯 (1970, pp ) 把弗洛伊德的心理分析视为一门重要的学科 , 并且通过对这门学科的审视来说明这种重建过程。 哈贝马斯把心理分析过程当中最核心的概念一一压抑 , 解释为语言的私有化 , 也就是某些符号从公共沟通中撤退到一个它们无法到达的 , 但仍会影响自我的地方。由此而造成的权力挣扎或内在不安会以一种 不被察觉的方式影响个体。

110 心理分析的工作就是通过恢复病人某一部分的隐秘生活史 , 以重建其有效的内在沟通。要达到这个目的 , 必须通过严格的个人过程 , 这个过程的目的正是要去重新发现个体的自我 , 只有病人自己的解释才能证明其正确性。 在这样的方式下 , 探询和自主合成了一体 : “ 在自我反省中 , 纯粹为了获取知识的知识与自主和责任的兴趣趋于了一致 ” (p.314)o 无论就个人还是社会而言 , 哈贝马斯认为最为重要的工作 就是恢复那种正常的沟通 。

111 通过一种普遍的、批判性的自我反省过程 , 我们也许可以重新恢复一 种启蒙人类行动所需要的理论与实践之间的紧密结合 , 也就是说 , 我们可以恢复一种真正的实践。

112 真正理性的行动只有通过去除沟通中的各种约束才能产生 , 控制就是其中最经常使我们达成共识的尝试受到扭曲的一种约束。
不对称的沟通类型 ( 也就是沟通的某一方其权势大于另一方) 必定会在社会生活 (正如在 个人内心一样) 中产生扭曲的沟通。这些扭曲必须在任何解放过程之前予以揭示。

113 " 公众无约束的讨论、免受控制 , 行动取向的原则和规范的合适性与恰当性·…
" 公众无约束的讨论、免受控制 , 行动取向的原则和规范的合适性与恰当性·… . .这些在任何层级的政治与在政治化决策过程的任何层级中的沟通是使理性化成为可能的惟一途径 " (1979, pp ) 。 通过一 种普遍的、批判性的自我反省过程 , 我们也许可以重新恢复一种启蒙人类 行动即实践所需要的理论与实践之间的紧密结合。

114 7.5 走向公共组织的批判性分析

115 虽然明确地运用批判分析来研究公共组织的尝试非常少(但是可以参阅 David, 1996; Forester, 1989; and Hummel, 1987),不过 ,批判理论著作中所提出的一些问题还是做出了和这种研究有关的努力(例如 请参见 Burell and Morgan, 1979) 。 和韦伯一样 , 哈贝马斯通过公共官僚体制来阐述技术理性的运作,因为国家行政领域关注日益成为一种普遍的社会现象的技术与效率。

116 与此同时,正如批判理论家和其他学者所注意到的 ,日益增加的社会力量和自由裁量权正集中于公共官僚体制中。
这些趋势的集中一一扩张的权力被用来处理基本的技术问题一一意味着对公共官僚体制的角色一种暗示性的重新界定,因而也引发了若干从批判的观点来看能很好加以处理的重要问题。

117 当然还不能在明确地了解官僚的意图 , 甚至对他们抱有怀疑时 , 我们有充分的理由去关心公共服务机构持续的合法性。
今天 ,一些公共官僚表现出对某些人的不信任 , 并且明显地对其怀有敌意,那么这种状态暗示 ,至少我们可以感觉到这些官僚和那些公众之间的利益并不一致。但是 ,这些表现出来的利益矛盾也许事实上是由各方之间不正常沟通所造成的。在这种情况下,批判理论主张对沟通实践中的结构性限制进行分析,看起来是一种有用的切人点 。

118 丹哈特在他自己的著作中特别指出 (1981a, pp ), 公共组织的批判理论会审视在官僚控制和意识形态合法性这种情况下的技术基础 , 并且会问用什么方法能使官僚成员及其委托人更加了解其行动结果的限制 , 然后从中发展出行政实践的新类型。

119 这种公共组织的批判方法首先会在价值-批判的基础上建构其对公共政策制定和执行的理解 , 并将这些问题置于它们恰好存在的更宏观的历史和规范的体系下。
这种方法会在官僚以及官僚和别人的互动当中寻求更有利于自主和责任的基础。

120 此外 , 批判的方法会坚持强调那些官僚理论和实践的方面,这些方面有助于治理过程,却又限制个人对治理的认识。
与目前官僚体制中的限制性关系以及官僚体制外过度的非人性化对待不同,批判方法一方面看出了个人和社会的自我反 省之间的必要联系,另一方面则强调个人的和社会的发展(包括所谓的组织学习理论)之间的必要联系(参见Argris and Schon, 1978)。

121 与我们在主流公共行政著作中发现的对于秩序和管制的强调不同,批判方法特别强调作为当代组织生活特征的权力和依赖状况 ,以及这些状况所预示的相当大的潜在冲突和混乱。
这种方法会促使我们用辩证的观点来 重新思考组织的变迁问题,因而也将促使我们研究在语言体系中的各种竞争势力,使我们对组织生活有一种更为动态性的了解。

122 进一步而言 ,这样的方法可以揭示层级制组织中固有的某些矛盾对立。
通过指出目前的权力与依赖关系会产生异化和疏远的后果,一种公共组织的批判理论会建议一种更直接的尝试来改善组织生活的质量(参见 Denhart, 1981a, Ch.6) 。

123 另一个完成这种分析的方法是以沟通不良(它表明了目前公共组织中内在和外在的关系)为焦点。
上级和下级之间以及官僚和委托人之间的层级关系显然限制了沟通各方进行平等讨论的可能性。 分析并且重新安排那些目前限制我们互动的语言类型 , 也许会使那些过去被压抑的价值得到表达的机会 .

124 例如 , 想象一种替代性的管理方式,它不强调控制, 而强调在个人(成员或委托人)发现并追求他们自己的发展性需求时,给予他们所需要的帮助,甚至认同这些发展性需求有时候和官僚体制的主流价值相左。
如果我们假设官僚体制和社会能够共享主流的社会价值, 那么上述的方法可能存在问题;不过,由于官僚体制自有其独特的生活方式和价值观念,所以我们有理由去质疑: 组织和社会总体上的价值取向是否一致？

125 布赖恩·费伊 (Brian Fay, 1977a, p.206) 所主张的一种被称为探究 ( 质询 ) 的教育模型,假设那些 “ 压抑的、令人受挫的社会状态存在的部分原因至少是因为在组织系统下,人们不能清楚地了解他们的需求以及社会关系的性质 " 。

126 费伊的教育方法就是要设法帮助人们确定他们的真正需求 ,以及帮助他们确定那些阻碍他们实现其需求的因素。通过自我反省 ,人们也许能够对其所处的被扭曲状态有个新的清楚认识 ,并因此允许他们来采取行动以改变这种状态。 同样,一种教育性的管理方式会设法帮助个人去发现并追求他们的需求和利益,为组织成员敞开沟通和规范性对话的更大空间。

127 这些相同的考虑甚至更适用于官僚与其委托人的关系,对这些关系的辩证理解会指明一种官僚机构成员对其委托人运用权力的方式,一种使委托人服从于僵硬而无人性的程序,并通过笼络以及其他的策略来限制委托人对机构运作发挥作用的方式。 当然 , 批判方法的观点也承认采取这样的行动是组织的结构性缺失所致,就官僚个体而言,他们或许并非心怀不轨。 对公民来说,上述的委托人既是政府服务的生产者 , 又是政府服务的消费者。

128 为了优先考虑各方的发展性需求,官僚和委托人必须重申对于所有类型的社会关系民主化的承诺,并且对那种阻碍个人通过有组织的社会与政治行动来表达他们的真正需求的扭曲状态表示关注。
在一个公共领域成为各个利益集团竞争场所的时代 , 利益集团内部的民主化(包括公共官僚机构在内 ) , 为实践民主过程的承诺提供了一条可能的途径。

129 此外,民主化的结构(和现行的结构在从事大众对话方面相比较而言 将能更充分地代表多数公民的利益和价值,并在某种程度上恢复目的-理性的行动和沟通的互动之间的正常关系。
在这种情况下,公共官僚机构甚至可能会成为社会自我反省和批判的火车头。

130   7.6 后现代主义与话语理论

131 最近 , 许多重要的公共行政理论家步其他学科(从艺术、建筑学到社会学和哲学) 同行之后尘,开始信奉后现代主义的理念。
很显然,后现代主义一词意味着一种对可能已经持续了几个世纪的现代条件的反动 。 但在有些人看来,后现代主义具有更包罗万象的意义,它不仅包括对现代主义的批评,还包括了至少是对社会思考的未来暗示。

132 后现代主义的含义因人而异 , 正是因为这个原因,后现代主义很难定义。此外,后现代主义者为了表达那些难以捉摸的概念和想法,采用了非常奇特的语言,在某些情况下,采用的语言几乎是拙劣的模仿。

133 但是 , 如果说后现代主义的许多意义和目的有什么共同点的话 , 那么可能就是这一观点 : 现在的个人和社会似乎都失去了表现 “真实”的能力。
换句话说,无论我们今天是在谈论美学、道德、认识论还是政治学,我们似乎连讨论和争辩的基础都无法确定。那些传统术语(我们曾经依赖它们去建立客观实在)现在似乎都不能再起作用了。

134 传统术语确实有一些致命的缺陷 , 因为它们是特定的社会、文化和历史时代(它们是其中的一个组成部分 )的产物。
后现代主义者一般认为语言建构世界而非反映世界,顺理成章的便是以语言为基础的知识总是被那些产生它的历史条件和特定的环境所束缚 。

135 在一个相关的方面, 后现代主义者特别批评了近来出现的这一趋势 :以符号来代替它们所代表的事物、并使符号本身成为思想和观念交换中最重要的媒介。
在这个观点中,文字和 “符号”或者“所表示的东西” 日益无法表示那些稳固的和长久的东西。它们反而变得和真实的东西分离开来(后现代主义者把这个趋势叫做 "副现象论")并各行其道(后现代主义者把这个过程叫做 "自我指示")。

136 例如 , 现代广告创造了一个符号世界,在这个世界中汽车的销售建立在人们对 “性的要求”上 , 而啤酒的销售是因为青蛙和蜥赐。
在任何一个例子中,一套独特的符号前提形成了一个自我容纳的和精细固定的对话基础。而其中的大多数的符号前提都似乎是单向的,即通过说话者向倾听者传递这一过程来完成的。

137 在这个传递过程中，只有那些对特定的己经建立的文化印象有了解的人才能参与,即使是这样,这里也几乎没有什么机会进行真正有价值的讨论和谈话。

138 后现代主义对这种现代性趋势的回应,正是要去揭露或者去解构那些存在于任何一种社会、文化或者政治趋势中的缺点。
这种揭露或者解构的途径要么是合理检查存在于事物核心的错误假设,要么是通过嘲笑和蔑视 一一这两种途径被认为都取得了几乎相同的结果一一去揭示那些足以以假乱真的东西。 事实上,后现代主义者在某种意义上似乎认为所有的东西都是虚假的,至少就没有什么事情能够被证明是真实的这一点而言。

139 在任何环境下,在任何一个被解释的事情中,总是存在着无穷的解释。既然你永远无法真正说明想用语言去指代什么,那么也绝对不存在你可以确定正确 或者错误的方式。
因此没有一种解释会比另外的其他解释更出色,或者 说,没有一种解释能够与众不同地表达什么,那么所有的解释在有效性上都是相同的,这也意味着没有任何一种解释是真正有效的。这样,任何一种解释实质上都是错误的,任何一种理解都是误解。

140 当对现代人已经建构了对社会现实的解释这一命题作更广泛的解释时 , 上述的关注显得尤为重要。
“现代性反映了它对那种运用合理语言去捕捉世界的能力充满了信心。它反映了一种乐观正义,并声称拥有完整地理解世界的潜力。 而后现代主义者摈弃这种信心、这种乐观和这种声称可以得到的力量 " (Farmer, 1995, p.47) 。

141 从现代主义的观点来看,这种广泛的解释是一种先验的和普遍的真理, 这种真理成为文明的基础并为文明 提供合法性;正是这种解释让现代世界变得可以被理解。

142 这样的例子包括马克思的辩证唯物主义 ,心理分析理论中的压抑理论,韦伯思想中的层级官僚制概念 , 哲学科学中的逻辑实证主义,以及社会科学中的系统理论。
而后现代主义者对所有这些解释都提出了质问。后现代主义否认那种覆盖一切的、被不同地称为 "超验话语"和 "超验叙述"的解释,并对它们的使用 ( 被称作"基础主义") 提出挑战。

143 一个主要的后现代作家琼·弗朗西斯·利奥塔(Jean Fran ∞ is Lyotard) (《后现代公共行政》, Fox and Miller, 1995, p. 44) 认为 "我用现代性一词指任何一种用超验话语来证明自己合法性的科学……它明显求诸一些 ‘史诗般的叙述 " 。

144 而后现代主义对所有这种 “ 超验叙述”表示怀疑,因为可以证明它们存在着根本性的错误,它们依赖的方式使它们不可避免地通过选择一种特定的观点或“语言"来错误地表现真实。
我们也注意到, 后现代主义者以一种特别的循环方式,甚至摈弃了这种完整的叙述, 正像他们自己所说的 “不存在什么完整的叙述 ”。

145 因此,在后现代主义者的观点中 ： 功能的体系结构要让位于一些寻求控制当代社会中的混沌和异化的更加折衷的方式; 逻辑实证主义要让位于激进的诠释主义,或者最好让位于方法论上的反强权的无政府主义； 层级的官僚制结构要让位于非正式制度、授权以及话语; 道德规范的准则让位于情境的道德。

146 福克斯和米勒 (Fox and Miller) 比较了这两种思想 , 认为现代主义和后现代主义表现出了如下的区别 : 整合和分解、集权和分权、总体和分散、超验的叙述和异化、统一的冲动和高度多元主义以及绝对主义和相对主义(Fox and Miller, 1995,p.45, 也可参见 Miller and Fox, 1997) 。

147 在政治世界中,符号的政治享有至高无上的权威 , 而模拟和媒介场面则代替了政治的争辩和商议。
这是一个打口水战的时代 ,一个胡编乱造、假货盛行和消极竞选的世界。 公共政策的讨论因虚假和炫目的符号形象而变得黯然失色,后现代主义者把这个称为 "超现实", 这一词被用来指"符号和语言已经变得与更让人可信的话语群落日益疏远了 " (Fox and Miller, p. 7) 。

148 文字和符号再次变成以自我为中心,它们只有在那些非常狭隘的环境中才是有意义的,只有对那些能够理解这种特殊环境的人来说才是有意义的。
其结果,政治话语被单向的媒介运动和填鸭式灌输之类的虚构所取代了(受填鸭式灌输是电影《摇尾狗的主题,这部电影很快就成为政治争论的一部分 , 因为它和现实太接近了一一或者是因为它本身就 是一个太接近虚幻的真实例子 ? 话说回来,要害就在这里 ) 。

149 在广泛的社会层面,人们所分享的东西大部分是符号性的,因此在很大程度上也是短暂的,尽管在比较小的团体、邻居和社区仍有可能达成某种一致和共识。虽然我们正在分享着一种"媒介引导的意识超现实 "(Fox and Miller, p.43)。 后现代主义者认为在比较小的团体内还是可以达成一致和理解(他们把这种趋势称作 "新部落制 " 的发展。

150 如果导致政治对话发生的信号和符号已经变成自我中心和附带现象, 那么我们将期待不同的亚文化可以彼此谈论过去(在后现代主义的词汇里, 他们的 “ 语言的游戏规则 ”是“ 不能比较的”) 。
其结果,后现代主义者倾向于赞美那些小的、不同寻常的、边缘的以及有差异的存在。 这样,在社会和政治的会话中 ,正如在其他方面一样 ",后现代主义是那种与众不同的回归和复仇 , 是那种任意的非模式化和不可同化的异类主张 "(Fox and Miller,p.45) 。

151 总而言之 , 后现代主义者对现代时期据称的进步心存疑虑。他们指出正是现代性对事实和理性的赞美导致了世界战争、集中营、大屠杀、贫穷、种族主义、工业化、官僚制度、都市化以及其他许多灾难。

152 对于后现代主义者来说,这种状况意味着现代性的失败,但是,或许更重要的是,它暗示了现代研究对“真实”世界的理性理解的失败。
我们日益发现,那些看起来是"真实 " 的,恰恰是不真实的、是象征性的、错觉的或者纯粹是虚构的,在许多情况下是被操纵的旨在误导他人的虚构。

153 因此,对任何外显的事情都应该加以怀疑和质问,尤其是当它表现了占统治地位的主流观点一一这种主流观点可能会把那些没有能力为自身的利益去操纵现代生活的象征人排除在外。
后现代主义反映出了一种对现代理性理解的错误希望的摒弃。

154 在公共行政中的应用 后现代的立场吸引了不少公共行政学学者。这里我们将简单探讨三本 在公共行政领域中具有代表性的后现代主义思想的著作。
福克斯和米勒在他们的著作《后现代公共行政》(1995) 中指出 ,美国今天的代议民主既不是代议的也不是民主的。相反据称民主商议的合法化功能已经被一套与经验毫无关系的符号所取代了。

155 在这样的状况下,自上而下的官僚系统已经开始支配政治过程,以排除真正对话。
公共行政领域 ,至少部分为这 一发展提供了思想上的支持。因此 , 福克斯和米勒认为,摆脱这种状况的 第一步,就是承认类似等级官僚制这种结构是由社会创造的,而不是永恒不变自然世界的一部分。

156 同样,福克斯和米勒也认为,公共政策并不是对客观状况的理性探索的结果 , 政策话语天生就是政治的。 "不是科学,而是隐喻、明喻以及类 推、战略上精巧的争论和带有修辞色彩的开场白之间的冲突成了政策实际上的决定性因素 " (p.113) 。

157 作为一种替代,福克斯和米勒提出了 " 可靠话语 " 的重要性,通过这种可靠话语,大众公众商议会以这样一种方式发生一一排除那些只为自己服务的人的虚假要求、那些不愿意关心话语的人的要求 , 以及来自那些 " 搭便车者 " 的要求。

158 公共行政人员的作用就是去帮助建立和维护这种可靠的话语,通过这种帮助,大多数市民的价值将会被倾听并被顾及。观点一定会面临彼此的对抗,而观念也可能会有冲突。但是,由包容、专注以及理解这些规范支撑的论坛,将提出重申民主规范的可能性。

159 戴维·法默 (David Fanner) 在《公共行政的语言》(1995) 中提出的 方法稍有不同。
法默第一次提出,现代公共行政理论建立了一种语言,通过它,人们可以理解公共官僚制、它的可能性以及局限性。 正像其他语言的功能那样,公共行政理论表现了多种的假设、途径、担心以及愿望,正是这些指引了我们去理解并实践公共行政的道路。

160 但是法默认为,传统的公共行政理论尽管为公共服务领域中已经取得的成功做出了令人瞩目的贡献,但是对提升公共官僚制的能力却是有限的。
具体来说,现代理论很难提出一些诸如如何激发公共官僚制的积极性以获得企业的利益之类的问题。 公共行政理论是一个现代性的范式例子 , 强调的是计划和工具的理性,科学和技术的依赖,以及层级的权威。

161 和这些理论不同的是,法默指出 , 一种思考公共行政和官僚制的新思路能够有助于超越现今思考的局限性,并为改善公共服务开辟新的可能性。
法默具体介绍了一种 "反射法"来揭露那种使今天的公共行政理论受到局限的假设。反射性解释旨在通过探讨这个领域语言特征的因果关系来引发并运用对公共行政理解。 "

162 这是一门考察一套假设和社会结构(它们构成了我们得以进行观察的理论透镜)的艺术,它推测一套或者数套可供选择并使我们得以观察的社会构建假设 (这些假设形成了其他的理论透镜)。焦点是在透镜或者可供选择的透镜上,而不是在通过透镜我们可以‘看到 '的客体上 ; 我们的注意力则在观察行为和观察的选择上。" (Farmer, p.12) 法默因而提出了能够引导公共行政理论的后现代重建的四种 "利害"或关注的所在。

163 第一种是想象力 , 这个词曾经一度被认为是美学世界的特有财产,但是现在却成了更广泛的领域所需要的特有秉性。
法默认为,想象力,作为想象这个动词的名词形式,能够和我们经常在马克斯·韦伯以及其他许多主流公共行政理论家们的著作中遇见的术语"合理化"相提并论。

164 第二种是 "解构" 。法默认为,解构可以帮助我们揭示一些支撑现代公共行政理论的假设(以及现代公共行政理论对类似官僚、效率等一些术语的依赖 ),以及帮助我们理解当代政治和当代官僚制的符号性特征。

165 第三种是 “非领域化” (deterritorialization), 法默认为,这个词指的是以思考尤其是 “ 科学”思考得以进行的方式清除置于理解中的编码、坐标和方格。
后现代主义的方法认为科学仅仅是诸多话语体系中的一种 , 因此应该使我们的思考更自由地去探索新的和有创造力的可能性。

166 第四, 也是最后一种关注的对象,法默通过“变样 ” (alterity) 这个术语来探讨公共行政中的道德世界。 “变样” 意味着一种对行政人员应该如何与他人相处这一问题的基本关切。
在讨论这个问题的时候,法默最终鼓励一种在公 共行政体系内的反制度和反行政的态度,即以一种后现代的怀疑论(如果不是直接反对的话)去审视所有现存的政府制度和公共官僚机构。

167 另外一本在公共行政领域中延伸了后现代主义的方法著作是《公共行政的合法性》(1997), 作者是 O. C. 麦克斯怀特 (O. C
另外一本在公共行政领域中延伸了后现代主义的方法著作是《公共行政的合法性》(1997), 作者是 O.C.麦克斯怀特 (O.C.McSwite) [ 这是 181奥里恩·怀特 (Orion White) 和辛西娅·麦克斯万 (Cynthia McSwain) 的联合笔名 ] 。麦克斯怀特追溯了公共行政管理领域中合法性问题的历史 , 特别关注了我们之前曾经探讨过的弗雷德里克-芬纳的争论,并指出,我们对行政国家中民主责任如何才能得到维持这个问题的理解,已经被我们无法具体说明的民主过程给弄糊涂了。

168 由于我们无法领会民主究竟如何运转,所以我们无法解决合法性的问题。用一种折衷的方式来说,我们已经变成麦克斯怀特所说的 “理性人”,也就是说 , 我们已经选择了去遴选一个理性的领导人,然后相信他们能够采取合理的行动。 但是这意味着理性人最终必须由自己单独来做决定 , 或这些决定充其量得到一些咨询和有一些正式的输入手段(比如投票) 。他们的行为总是带着某种封闭性,而不是话语的理念所暗示的那种开放性和合作性。

169 站在后现代主义的立场上,麦克斯怀特得出了这样的结论,即在公共行政或者美国政府中将不会有有意义的变法发生,除非我们能看到：
（1）在不依靠理性的情况下 , 行政将怎么有可能去行动 ; (2) 怎么和相异的观点达成妥协 ( 即变样的问题 ) 。

170 麦克斯怀特对解决这些问题的理论 “解答” 提出了质问,并提供了一个实践性的第一步一一即在彼此间敞开自己。 “
这种替代的方法就是去倾听,让自己能够被挖掘出来,像接受你自己一样去接受其他人。这并不是和理性转型一样的理性终结。 当人类状况的现实是‘我就是你'的时候,理性通过在其思辨中把个人和他们的生命变成一个客体而把我们彼此之间隔绝了开来 " (pp )。

171 虽然后现代主义对世界的观点展现了一种对当代人类状况的复杂和多 面的评价,作为结果的一部分,这种观点的使用是非常困难的。
但是这里很清楚地包含了对公共行政人员有用的经验。当然,后现代主义的著作中对行政世界占统治的理性怀疑比其他批判理论更强烈。

172 此外 , 追求后现代主义途径的公共行政理论家已经看到了理性的假设(或者唯理性)和很多公共行政内在性质之间的联系。
在许多方面,我们已经探讨过的这三本后现代主义的公共行政著作都得出了相似的结论(尽管它们看上去有些重要的不同) 一一后现代世界中的生命极有可能去揭示我们每个人对相互间的依赖性,进而对统治的模式提出更重要的要求,即要求这个模式建立在 各方人士(包括公民和行政人员)之间真诚和开放的话语系统中。

173 虽然后现代的公共行政理论家对传统公共参与的方式提出了怀疑,担心传统的方式可能变成一种受控制的讨论而不是真实的话语,但是,看来需要对加强公共对话有一种一致意见 , 以重新振作公共官僚制和恢复一种公共行政领域合法性的感觉。

174 7.7 新公共服务

175 丹哈特所说的 “新公共服务”来自于以下两个灵感 :
(1) 民主政治理论 (尤其当它涉及公民之间以及公民和他们的政府之间的关系时); (2) 公共 行政理论中更具人文主义传统的方法对管理和组织设计的研究。

176 公民、社群以及新公共服务 迈克尔·桑德尔 (Michael Sandel,《民主的不足》一书的作者) 追溯了美国政治生活的两个传统。第一个传统是根据程序和权利来描述国家和公民之间的关系,桑德尔认为这一传统在最近几年中已经广为流传。在这个观点看来,政府通过两个手段来实现它对公民的责任 : 一是通过适当的程序去保证政府行为能符合民主的原则 (通过选举、代表、正当的程序以及其他设计) ; 二是通过个人的权利 , 例如言论自由的权利以及个人隐私的权利都受到保护。

177 这个观点告诉我们,公民的任务就是去建立一种能够选择他们自己的追求能力,而这种追求需要和他或她的兴趣一致并且需要尊重其他人同样行事的权利。
这种观点是建立在"自利"的基础之上的,这种观点认为政府的存在仅仅是协调社会中一些具体的个人和团体的利益,仅仅是提供一个能够使自利得到体现和裁定的舞台。很明显,这个观点是公共选择的经济学和新公共管理的基础。

178 另一种有关民主的公民地位的观点把个人看作是在自治过程中扮演更积极作用的分享者。公民的任务超越了自利而迈向更大的公共利益 ; 这是一个角度更广泛、更长期的观点。
很明显,这种对公民地位的解释对个人提出了更多要求。它要求一一其他姑且不论一一公民具有 " 一种公共事务的知识,一种归属感,一种对整体的关切,一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约。因此,分享自我统治,要求公民具备或者去获得某种特征品质或者公民的美德 "(Sandel, 96,5 - 6 ) 。

179 这种观点的关键是一种所有公民能够、也必须参与其中的共同事业的观念。这种共同的事业(我们通常叫做公共利益)不是私人利益的简单叠加 ,更不能与“被启发” 的自利相提并论。
这个观念无疑大大超越了那种建立在个人自利基础上的政治。 “实际上,它和我们的私人利益几乎没有什么关联,因为它更关心的是整个世界,世界超越我们而存在,在我们生前死后它都存在,这个世界在一些具有自己固有目有的活动和制度中体现着自己。

180 这些目的经常和我们短期的和私人的利益相佐（Dentreves,92,154)。在这种政治传统中,只有当公民能够根据公共利益去行动,社会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在中脱离出来并转变成一种美德和完整的存在。向社会奉献的过程最终将使个人变得完整。在我看来 ,这种观点最确切地支撑了新公共服务。

181 这个观点在最近美国有关社群概念中的利益复兴 (这是对公共服务的又一贡献) 中被清楚地反映了出来。两个大党的政治领袖、不同阵营的学者、畅销书作家以及受欢迎的评论员不仅同意社群在美国已经开始退化 ,而且承认我们绝对需要恢复一种社群感。虽然人们在美国是否存在过真正的社群 ; 为什么社群会失效、怎么才可能恢复社群这些问题上有所分歧。

182 但是所有人都同意社群是一个有价值的目标 , 社群可以把人们在共同的事业和共同的承诺中集合起来。虽然美国社会日益变得多样化 , 或者可能正是因为这个事实,社群被看作是能够带来统一和合成的方法 (Bellah et.,1985; Bellah et aI., 1991; Etzioni,1988; Etzioni,1995;Gardner,1991; Selznick, 1992) 。

183 社群到底意味着什么 ? 当不同的作者聚焦在社群的不同方面的时候，约翰·加德纳 (John Gardner) --美国健康、教育和福利部的前部长以及共同事业的创始人的著作在清晰度和说服力方面所做的努力值得效仿。

184 加德纳以这样的方式来描述社群的本质 “ 一个好的社群中的每个成员,都富有人情地对待他人 , 尊重人和人之间的差异并重视彼此之间的真诚正直。一个好的社群会培育合作和相互依赖的氛围。所有的成员都有这样的共识 , 即他们彼此都相互需要 。社群中有一种归属感和认同感 , 以及一种相互负责的精神 ” (Gardner, 1991, p.18) 。社群是建立在关心、信任以及团队工作的基础之上的 , 它由一个有力和高效的体系维系着,以进行合作、沟通和解决冲突。

185 近来的 “社群运动” 有助于澄清学术界和大众对需要社群的思考, 也有助于澄清我们作为某个社群成员应该承担的责任。
阿米泰·埃茨尼(Amitai Etzioni)教授(通常被认为是社群运动的创始人),根据三个特点来定义社群 : (1) 一个将人们联结在一起并互相制约的情感网络(2)对一整套分享的价值、规范和意义的承诺 ;(3)相对较高的 “ 回应性 ”（Etzioni , 1995, p .5 ) 。

186 真正的社群是那些在互相理解和互相承诺追求共同分享的利益中把人们凝聚在一起的社群。共同事业的严肃性表明了社群成员所具有的权利和责任的重要性。
举例来说 , 受陪审团审判的权利依赖于我们对担任陪审团成员的愿望。许多个人和团体最近看起来似乎更关心扩大他们的 "权利" ( 这个词日益成为他们的个人欲望和利益的代名词) , 埃茨尼认为注意力同样也需要投向公民的责任。

187 不幸的是 , 太多的人今天看起来过于渴望他们的 “权利”, 而拒绝对他们的行动承担责任,尤其是那些可能有助于改进社群的行动。

188 有趣的是,社群主义者对社群和政府的关系给予了相当的关注。社会 学家罗伯特·贝拉 (Robert Bellan) 和他的同事,在其著作《善的社会》中认为,一些个体今天发现受到了社会、政治、经济和宗教等不同制度的束缚, 所有这些制度不管怎么看,对我们来说都是有吸引力的,但所有这些制度都在向我们施加其独特的影响。我们对此的一个典型反应就是利用这些制度来为我们的个人利益服务。

189 但是贝拉和他的合著者认为 , 我们今天的自由 ( 尽管存在于制度之内并受制度保障 ) 也要求我们去追求我们共同的利益。

190 " 今天我们对一个有责任性的公民所提的问题是 , 我们仅仅对自己的善负责 , 还是为我们共同的负责
" 今天我们对一个有责任性的公民所提的问题是 , 我们仅仅对自己的善负责 , 还是为我们共同的负责?" ( Bellah, Good Socirty,p.81) 如果答案是后者 , 那么我们就要求有一种更新的社会责任感 , 这种社会责任感将使我们共同参与对话和决策过程 , 这种参与将使我们关注我们所共有的、而不是把我们搞得四分五裂的东西。通过个人的公民角色 , 社群的精神特质将在与一个民主政府合作中得到恢复。

191 另一个与重建民主的公民身份以及新公共服务有关的主题和 " 市民社会 " 一词联系在一起。就像很多人提出的那样,在公民和政府之间必须有一套健康和积极的 "调节机制", 这个调节机制能够聚焦公民的期望和利 益,同时为公民在更大的政治系统中更好地行动提供经验。

192 家庭、工作团体、教会、市民协会、邻居团体、志愿者组织、俱乐部和社会团体甚至运动队 , 都有助于在个人和大社会之间建立联系。一些较小的团体 ( 总体上可能可以被典型地称作 "市民社会 ") 中 , 人们需要在社群利益的环境下解决他们自己个人的利益。只有在这些小团体里,公民才会参加那种彼此的对话和商议,而这种对话和商议不仅是社群建构的本质,更是民主本身的实质所在。

193 最近 , 市民社会的观念和哈佛大学的罗伯特·帕特南 ( Robert Putnam) 的著作联系在了一起。帕特南从一个长达 20 年的对意大利次国家级政府的研究中产生了最初的关注。

194 最近 , 帕特南在一篇被广泛引用和具有迷人标题的文章一一《独自打保龄 球》(Putnam, 1995) 中对美国进行了相似的分析。
就像其他关于市民社会的学者所做的那样,帕特南首先从这一个论点出发 : 美国民主传统的实质是一批热心公益的公民,他们在各种各样的团体和协会中发挥着积极的作用。

195 哪里的社群致力于公益 , 哪里改进教育、城市贫穷、犯罪和卫生保 健的前景就更乐观。
如果把这论点扩大到广阔的政治系统,这个论点就是:只要那里存在积极和高度运作的市民社会,那么无论是美国的民主还 是其他地方的民主都有很大的可能获得成功。

196 但是,根据帕特南的观点,近年来,公民参与的水平出现了实质性的下降。根据国家的调查数据,帕特南认为美国人正在失去对这些团体和组织(它们在传统上一直是积极的市民社会的基础 )的兴趣。
无论是根据想参加宗教团体的人数来测量,还是根据工会成员人数,双亲-教师协会的人数 ,市民和互惠组织或者其他的人数来看,帕特南得出结论说 , 那些能够很明显地影响人民大众和个人生活的社会联系正在减少。

197 事实上,在一个帕特南认为有点古怪的证据下,帕特南注意到,当今天比以往任何时候都多的美国人开始打保龄球的时候,在有组织的联盟中打保龄球的人数却在开始大幅度地下降。今天,美国人正在独自打保龄球 !

198 帕特南用 "社会资本" 这个词一一和自然资本或者人力资本相对比 一一指那些社会生活中 "促进共有利益的协调和合作的诸如广播网、道德规范以及社会信任等方面 "(Putnam, 1995, p.67) 。

199 如果美国的社会资本正在减少 , 那么我们有充分理由去关心这种减少对大众生活尤其是对民主政府的消极影响。如果美国大众生活的质量有赖于地方和个人的公益活动 , 那么公益活动的消退可能预示着国家层面民主治理的退化。另一方 面 , 一些强化社群市民生活的活动可能有深远的积极意义。

200 新公共服务中的公共行政 当然 , 公共行政领域的理论家和实务者已经选择了新公共服务的主题 , 这不仅基于他们对政府专业人员和市民两者之间的关系的理解 , 而且还基于公共机构中的领导和管理的方法。 许多人已经开始关注公益活动 ,并探讨公共组织的成员如何才能为 " 官僚 "和公民创造更多的对话和商议的空间。

201 谢里尔·金和卡米拉·斯蒂弗斯 (Cheryl King and Camilla Stivers) 在他们主编的《政府就是我们》一书中提出了三种可能有助于公共行政人员重新看待公民和公民身份的变化。第一 , 和传统行政的 “ 习惯思维”不同 , 他们提出行政人员应该把公民看作是真正的公民(而不仅仅是投票者、委托人或者 “ 顾客, 与他们分享权力并减少控制, 并相信合作的效率；第二 ,与管理主义追求更高的效率不同 , 他们寻求的是更好的回应性 , 以及通过政府和行政人员鼓励市民参与来增加公民的信任。

202 [ 在理查 德·博克斯 (Richard Box) 的《公民统治 _ (1998), 约翰·克莱顿·托马斯 (J ohn Clayton Thomas) 的《公共决策中的大众参与 _ (1995), 以及约翰· 布赖森和巴巴拉·克罗斯比 (John Bryson and Barbara Crosby) 的《为了共同的善的领导》(1992) 这些著作中 , 追求这个目标的一些特殊的方法得 到了引述。 ]

203 第三 , 然而他们警告说 , 不能把积极的参与看作是一种实质性提高个人生活的替代品 , 尤其是对那些没有工作并面临复杂和困难的社会问题的人来说。

204 一种特别有意思地处理这些问题的方法来自于关于政策研究的著作, 正像我们看到的,这些著作对市场、选择以及自利问题抱有很大的偏见。 与此不同的是, 彼得·德利翁 (1997) 认为,政策科学现在已经背离他们 最初打算支持民主过程的目的,实际上,它现在正在削弱民主。

205 德利翁进而提出一个 “分享的政策分析”, 使分析家和公民共同解答一些重要的社会问题。
这种方法将把政策分析从实证主义那里挽救出来,并为政策科学确立更加民主的模式提供可能。 在德利翁看来,政策科学面对的最关键的问题是"没有民主视觉的空洞 " (1997, p.11)。

206 在 "现实世界" 中 ,大量关于公益活动的重要实验已经开始 ,其中最为广泛引述的实验是佛罗里达州奥兰治县 (Orange County) 进行的 " 公民优先 ! "的计划。在县主席琳达· w ·蔡平 (Linda W. Chapin) 的引导下" 公民优先 ! " 以这样的理念开始推进 : 作为公民身份行动的人民必须表明他们对较大社群的关心,对非短期利益的事务承诺 , 以及乐意为邻居和社群发生的事承担个人责任。

207 所有这些都是界定有效的和负责的公民身份的因素。 "这些品质是我们必须在整个社会中延伸的,延伸的途径是在与政府的关系中,我们必须首先是公民 " 。

208 但 "公民优先!" 与另一问题相联。蔡平评论道 ", 从人民乐意承担 (公民的任务) 来说,那些……政府中的人也必须愿意去倾听,以及愿意把公民的需要和价值放在决策和行动的首要位置上。他们必须以新的和革新的方式主动出击,去理解我们的公民正在关心什么。他们必须对那些公民相信将有助于为他们和他们的孩子提供美好生活的要求做出回应。换句 话说 , 政府工作人员首先应该把公民放在优先的位置上。 "

209 很明显 “公民优先. ” 的观念和许多政府人士改善 “ 顾客服务 ” ( 这一用语近来很流行 ) 的努力有许多类同之处。但是 “公民优先
很明显 “公民优先 ! ” 的观念和许多政府人士改善 “ 顾客服务 ” ( 这一用语近来很流行 ) 的努力有许多类同之处。但是 “公民优先 ! ” 的观念认识到把公民当成 “ 顾客 ”的局限性。 “公民优先 ! ” 观念对依据私人部门模型的顾客满意和依据公民身份模型的公民满意作了区别 , 然后指出政府最终必须更加关心市民的需要和利益 , 并对这些需要和利益做出回应。

210 当人们以顾客身份行事时会有一种做法 ; 而当他们以市民身份行事时会有另一种做法。顾客基本上关注的是他们的期望和愿望以及这些需求如何能迅速得到满足。
另一个方面 , 公民关注的是公共的 " 善 " 以及这个社会的长 期结果。 " 公民优先 ! " 的观念就是鼓励越来越多的人去担负作为公民的责 任 , 并鼓励政府对公民的愿望更加敏感。

211 " 公民优先 ! " 是一条双通道 , 在这条通道中 , 负责的治理的特征是一种与人民合伙的伙伴身份 , 此外是一个积极的、参与的、负责的公民团体支持高效率的治理。 "公民优先 ! " 提倡的是一种互惠的回应性 (Chapin and Denhardt, 1995)。

212 最后 , 在公共机构的领导和管理方面 , 新公共服务表达了一种对民主价值的全新关注。在这样一种表达中,许多作者旨在进入公共行政领域的核心 , 通过从传统对效率和业绩的专注到对民主的回应性的平衡关注来重铸他们的基本观点。

213 例如 ,加里·万斯雷和詹姆斯·沃尔夫 (Gary Wamsley and James Wolf) 以下面的方式表达了公共行政必须在新公共服务中起作用的观点 ：
“考虑到美国政治系统面对的挑战和问题 , 这一政治系统所需要的公共行政不仅是政策的有效执行者 , 同时也是治理过程中的合法行动者 , 两者必须通过深化公共行政的民主特征才能最终实现 " (1996, p.21) 。

214 同样,弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书中也认为 "公共行政者有责任去建构组织和大众之间的关系 , 以孕育和确立共同的善这个进化中的概念 " (1997, p.52) 。

215 新公共服务发展过程中的一个特别重要的主题 , 就是公共组织中领导的变动性。例如 , 杰弗里·卢克 (Jeffrey Luke, 1998 ) 考察了领导的类型 , 这些领导类型对于提出和解决诸如改善学校、保护自然资源或者减少城市贫穷等重要的社会问题来说是需要的。卢克所说的 " 催化型的领导方式 " 包含了把问题提交给大众以及政策议事日程 , 使多种意见不同的人参与到问题中来 , 鼓励多种不同的行动策略和选择 , 以及维持行动并保持行动的势头。

216 戴维·卡纳韦尔 (David Carnavale, 1995), 则探讨了组织内的领导 , 指出 “可信赖的领导” 是建构一个可信赖的政府的关键。
在他看来 "所有运作良好的组织中的领导,其目标就是减少下级的依赖并在单个工人和小组中建立一种自我领导的能力 " (1995, p.55; 也可以参阅 Denhardt, 1993第4章) 。

217 最后 , 但或许最重要的是 , 拉里·特里 (Larry Terry) 在《公共官僚机构的领导 ) (1995) 中指出 , 作为领导的行政人员必须维护他们所代表的制度的完整性 , 这些制度体现了十分重要的大众理想。出于这个原因 , 特里指出了行政人员在捍卫公共服务价值 (这是行政人员所代表的制度一部分 ) 中的重要作用。

218 在一本名为《街道层次的领导》(1998) 的书中 , 珍妮特·温赞特和莱恩·克罗瑟斯 (Janet Vinzant and Lane Crothers) 对领导问题作了有趣的探讨 , 他们检查了街道这个层次的公务员的工作 , 例如警察和社会服务工作者 , 然后对在这个层次上日益困难和具有挑战性的工作性质进行了评论。

219 他们特别提到 “由于公民期望、管理系统和政治气候等方面发生的变化 ,以及工作者遇到的问题日益恶化 ”(Vinzant and Crothers, 1998, p.141), 街道工作者的裁量权的范围已经扩大。 由于这个原因 , 温赞特和克罗瑟斯主张运用领导这一概念作为评估街道行动的业绩和合法性的框架。这一分析的核心还是公共服务问题。

220 最后,特里·库伯在他的《公共行政中的公民伦理 》 (1991) 一书中把领导者、行政人员和公民的关系集合在一起。
库伯认为 , 公民的概念不仅包括了权利而且还有责任 ; 因此作为公民行动的个人必须在社会的改良中发挥积极的作用。公民需要在行动中追求共同的善 , 并且和政治系统的核心价值一一政治参与、政治公平、正义 , 保持行动上的一致。

221 当一个公民成为一个公共行政人员时 , 他就要承担 “ 公民-行政人员 " 的责任 , 他不再仅仅是一个公民 , 而且要为所有的公民工作。这样, 公民身份的伦理基础就变成了公共行政人员的伦理基础。他的终极义务就是 " 以增强社群生活的共同善的方式提供公共产品和服务 , 并通过这个方式形成人的品质和公民的美德 " 。当公共管理者寻求把他们的组织变成公共服务的榜样时候 , 这些理论怎样去引导他们的工作 ?

222 我撰写的《追求意义》 (1993) 一书对管理策略作了回顾 , 这些策略正在被世界范围内一些最好 (可能甚至也是最革命)的公共管理者使用,以提高他们组织的质量和生产力。
这本书建立在对澳大利亚、加拿大、英国和美国最杰出的公共管理者的采访和对话的基础上,它试图去探讨这些管理策略的理论支柱,而这种探讨又是根据具体的管理实践来进行的。对这些管理者的著作进行回顾,可以发现下列共同点 :

223 对价值的许诺一一在寻求组织变迁的过程中,管理者关注的是确立一种对组织的使命和价值 ( 尤其是专业主义、整体性以及服务和质量的价值 ) 的铭刻在心的承诺 ,而不是组织的结构。价值由组织的首席执行官明确说明,并为整个组织分享。

224 服务大众一一管理人员对服务委托人和公民给予优先权。支撑这种优先权的是高标准的表现和责任以及对质量的持续重视。更重要的是 , 管理者已经意识到 , 单纯的技术努力将以失败而告终 , 除非能对人性面给 同样或者更多的关注 , 除非在组织内部建构一种社群感和在外部建构一种合作感。

225 授权和分享领导权一一管理者鼓励组织中的所有成员进行高层次的参与 , 以提高组织的质量和生产力。高层领导通过授权给整个组织中的 个人(他们在自己的领域内实施领导 )而使自身变得完整。

226 务实的渐进主义一一变迁总是通过一个自由流动的过程而发生,在这个过程中,管理者总是追求许多未曾料到的机会去推动组织往理想的方向发展。管理者认为组织生活中的变化是正常和适当的 , 会采取有创造性的和符合人性的方法来对待变化,并重视成员、委托人及其他人的个人利益。

227 献身公共服务一一整个组织的人员都理解并赞赏公共服务的特殊性质 , 尤其是理解和赞赏公共组织在民主治理过程中所发挥的作用。管理者坚持认为组织的成员需要维持一种高度的伦理标准 ,并且鼓励他们使自己的组织成为同类团体中的典范。

228 上述方法中最引人注目的变化是它们反映了对价值和意义的探究 , 这 些价值和意义正是高层公共管理人员动机的一部分。
这些想法并不是仅仅根据商业模型去贯彻的 ; 它们反映了公共服务最显著方面。

229 与新公共管理 ( 它建立在诸如个人利益最大化之类经济观念之上 ) 不 同 , 新公共服务是建立在公共利益的观念之上的 , 是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上的。

230 7.8 结论

231 新公共服务 ( 它源自组织人本主义和新公共行政 , 并在哲学上受到行动理论、批评理论以及后现代主义发展的支撑)已经被大量的具有革命精神的公务员表达出来。
这些公务员运用前面提到的一些想法实质性地改进了对公众的服务。但是新公共服务的核心 ( 也就是管理人员承担的工作核心 ) 是公共服务的概念 , 一种重要的和其他理论区别的观念。

232 这些管理者及其同行的工作至关重要 , 因为它反映了一种对把世界变 得更美好的承诺 , 一种对去做有价值的、有意义的事的承诺。
罗伯特· 贝拉以及他的同事们在其著作《心的习惯》中提到 , 这种对公共服务的承诺 , 不仅是必需的 , 而且在处理重要的公众问题时具有连接公民和专家的力量。

233 他们这样写道 " 国家的转型……应该集中力量把一种公民感带入政府本身的运作中去。我们需要 (其他姑且不论) 重新理解专业之上的伦理意义,不仅根据技术技能 ,而且根据那些专业人士对复杂社会所做的道德贡献来理解这一伦理意义。把政府的观念从科学管理的角度转变为以伦理责任和关系为中心 , 这正是我们工作的一部分 " (Bellah et, 1985, p.211) 。

234 与新公共管理(它建立在诸如个人利益最大化的经济观念之上)不同,新公共服务是建立在公共利益的观念之上的,是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上的。
从这个角度上看,新公共服务为公共行政的今天和未来公共行政者提供了一种明智而有力的看法。