政策分析 成大政治系丁仁方.

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1 政策分析 成大政治系丁仁方

2 一、政策分析的特性 1. 政策分析的界定 William Dunn(Public Policy Analysis, 2008): Policy analysis is the activity of creating knowledge of and in the policy-making process. Thomas Dye(Understanding Public Policy, 2008): Policy analysis is finding out what government do, why they do it, and what difference, if any, it makes. Kraft&Furlong(2008: 95): “..collecting and interpreting information that clarify the causes and effects of public problems and the likely consequences of using one policy option or another to address them. 政策分析是一種制訂政策時應用各類學科知識，並運用多元調查方法及政策辯證，以獲得解決政策問題相關資訊的活動或方法（丘昌泰，2010）。

3 2. 政策分析的特質或取向(Hogwood & Gunn, Policy Analysis for the Real World, 1984: 29-30)
應用科學取向：問題取向及應用取向 科技整合取向：強調科技整合 政治取向：重視權力運作及政治可行性 雇主取向：考量委託者需求 政策分析兼有「科學」(science)與「判斷」(judgment)（或藝術art）的成分，既是描述性的(descriptive)，也是規範性的(normative)(Kraft & Furlong: 95)

4 二、政策分析的步驟與途徑 1. 政策分析的步驟 Kraft & Furlong指出理性決策模式，或可稱之為廣博理性途徑，包括了政策分析的五個基本步驟(Kraft & Furlong, pp )： Define and Analyze the Problem（界定及分析問題）：問題界定是政策分析的開始，包括問題特性、形成原因、影響、可解決程度，都必須在這個步驟釐清。 Construct Policy Alternatives（建構政策備選方案）：政策分析最重要的步驟，備選方案僅是可能的方案，並不一定要符合明確的選擇標準。

5 Choose Evaluative Criteria（選擇評估標準）：最基本的包括efficiency, effectiveness, equity, 其他還有feasibility, environmental impacts, ethics等。 Assess the Alternatives（評估備選方案）：根據評估標準，評斷不同備選方案，同時還要考慮彼此的替代(trade-off)。 Draw Conclusions（推導結論）：這個階段也必須包括如何論述以說服決策者。 （下一講次的「政策分析實用指引」與步驟概念類似，但稍微擴充為八步驟！）

6 2. 政策分析途徑 途徑(approach)指達到目標的某種方式或策略，不同於步驟所強調的先後順序。
政策分析使用多元的途徑(multiple approach)，也就是說採納各種不同的分析途徑來獲取解決問題的相關資訊(Dunn, 2008)，每種途徑代表獲得資訊方式的本質差異。 相對於理論、模型等指涉特定變數間關係，途徑則是指一種探究問題的方法或過程。

7 根據方法論或知識論的基礎區分，可有以下不同途徑：(Lester & Stewart,公共政策，2001: 46 ）
研究途徑的類別 主要目標 過程研究途徑 審視政治過程的每一部份 實質研究途徑 檢視實質領域 邏輯實證論研究途徑（行為研究途徑） 運用科學研究檢驗政策因果關係 經濟計量研究途徑 測試經濟理論 現象研究途徑（後實證論研究途徑 ） 經由直觀分析事件 參與研究途徑 檢視決策過程中多數行為者角色 規範或診治性研究途徑 決策者或其他人的診治性政策 意識型態研究途徑 從自由或保守觀點加以分析 歷史研究途徑 檢視過去政策演進

8 兩種基本政策研究途徑 (1). 邏輯實證研究途徑 以感官經驗（行為）為獲得事實的基礎 科學知識累積經過一定方法程序驗證
（根據Earl Babbie，《社會科學研究方法》，頁18，以上兩者分別代表實證與邏輯兩個層面） 科學知識是可被證明謬誤的(falsification) P1→TT→EE→P2 P1: problem in stage one TT: tentative theory EE: error elimination P2: problem in stage two 「運用演繹方式導出理論、模型、假設檢驗、硬體資料、比較研究途徑以及精確的統計分析」（ Lester & Stewart,公共政策，2001: 461），許多分析方法亦應用於政策規劃

9 極大化行為：理性個人選擇獲得最大效益的方法 市場均衡：供需調整趨於動態平衡 穩定偏好：個人對事物偏好的順序在一定時間內不會改變
(2). 計量經濟研究途徑 1992年諾貝爾經濟學獎得主Gary Becker(1995)指出，經濟學最主要的三個假設為： 極大化行為：理性個人選擇獲得最大效益的方法 市場均衡：供需調整趨於動態平衡 穩定偏好：個人對事物偏好的順序在一定時間內不會改變 計量經濟學以某些特定假設為前提，並大量運用經濟模型及數理工具進行分析

10 3. 分析者採用策略 不同分析者對研究途徑偏好差異（參考Dubnick & Barbara, Thinking about Public Policy, 1983: 264） 政策分析者類型 認知方式 確立問題方式 相關訓練（含途徑） 科學家 科學方法、 純理論分析 理論 實證、計量、參與等科學研究途徑 專家 知識與策略混合運用 設計 策略學、實證及計量等技術性途徑 政治家 論證 極大價值 策略學、演辯技巧 行政官員 管理 應用 策略學、執行能力 個人 綜合 爭論 以上所有各種訓練

11 學者與政客的比較 學者追求真理或知識、政客追求權力 學者化簡為繁、政客化繁為簡 學者依靠理論推斷、政客依賴直覺決策
學者maximizing、政客satisficing (Herbert Simon)

12 三、政策分析家的角色與專業 1. 分析家角色： (1). Arnold Meltsner(Policy Analysts in the Bureaucracy, 1976)以「政治技巧」與「分析技術」將政策分析家分成四類： 政治技巧 高 低 分析技術 高 企業型 技術型 (Policy Entrepreneurs) 低 政客型 虛偽型

13 政策分析家與政治過程 「政策企業家」(policy entrepreneurs)是否可能存在？
「好的政策」(good policy)與「好的政治」(good politics)，或「專業理性」與「公平分配」，是否可以並存？ 如何speaking truth to power? (Arron Wildavsky名著) 邦有道，則穀；邦無道，則隱？士無所遁逃於天地之間？

14 (2). Weimer & Vining (1992)區分政策分析家為三種類型：
Objective technician（客觀專家）：分析整合為其基本價值，分析目的為提供客觀建議 Client’s advocate（主雇維護者）：著重對主雇的責任，分析目的在維護主雇的利益 Issue advocate（議題倡導者）：重視政策的結果，把分析視為導致社會進步的工具 Kraft & Furlong則參照Peter House分成Scientific, Professional, and Political 三類（Kraft & Furlong, p.108）

15 source: Kraft & Furlong, p.108
Type of Analysts Objectives Approaches Limitations Scientific Search for “truth” and build theory about policy actions and effects Use the scientific method to test hypotheses and theories; aim for objective and rigorous analysis; policy relevance less important than advancing knowledge May be too theoretical and not adequately address information needs of decision makers Professional Analyze policy alternatives for solving public problems Synthesize research and theory to understand consequences of policy alternatives; evaluate current programs and their effects; aim for objectivity, but with goal of practical values in policy debate. Research and analysis may be too narrow due to time and resource constraints; may neglect fundamental causes of public problems. Political Advocates and support preferred policies Use legal, economic, and political arguments consistent with value positions; level of objectivity and rigor varies; aim to influence policy debate to realize organizational goals and values. Often ideological or partisan and may not be credible; may lack analytical depth. source: Kraft & Furlong, p.108

16 2. 分析家條件 在時間及管道不足的限制下掌握政策相關資訊 具備將社會問題放對系絡的觀點（即正確診斷問題）
有可以預測及評估不同方案的專業技巧 瞭解政治與組織行為，及雇主和潛在對手的世界觀 有明確考量和雇主間關係的倫理架構

17 政策分析家專業倫理與角色衝突(Weimer & Vining, 1992: 18)
3. 專業價值衝突 政策分析家專業倫理與角色衝突(Weimer & Vining, 1992: 18) 分析的整合性 主雇的責任 個人對良好社會觀念堅持 客觀專家 讓分析自己說話，分析焦點是為不同政策預測後果 主雇為必要之惡；其政治前途為次要考慮；與主雇保持距離；儘可能隨時選擇服務機構 應說明相關價值，但價值取捨由主雇決定 主雇擁護者 分析很少產生具體結論；利用含糊性以鼓吹主雇立場 主雇提供分析家的合法性；故應報以忠誠以換取進入政治過程 選擇與自己價值體系相同的主雇；以長期關係改變主雇對良好社會的觀念 議題倡導者 分析很少產生具體結論；當分析無法支持倡導時，強調含糊性，捨棄價值 主雇提供倡導機會，須以機會主義方式選擇主雇；改變主雇是為了個人的政策議程 分析是實現良好社會觀念的工具

18 四、政策分析的價值取向 公共政策為針對政策問題的有目的行為(purposive action)，隱含價值目標。
韋伯(Max Weber)雖強調價值中立(value-free)，主要針對價值與事實不可混淆，並非排斥有目標的選擇，也不等於價值冷漠(value indifference) 。 不同政策價值之間，經常面林衝突與「抵換」(trade-off) 根據B. Guy Peters，政策行為有三種最主要的「形式」(mode)：mode of causation, mode of valuation, and mode of intervention（下圖），價值為重要政策關懷。

19 政策形式的圖像 B‘ A B mode of intervention mode of valuation
mode of causation

20 經常衝突的主要價值 效果(effectiveness)：政策是否達成一定結果 效率(efficiency)：政策效益與成本間是否最高
充分(adequacy)：某一價值目標被完成的程度 公平(equity)：不同標的團體是否分配允當 回應(responsiveness)：政策是否滿足某些團體的需求 適切(appropriateness)：是否符合特定道德標準