请大家多多指教 ~~~ O(∩_∩)O “美国参众两院法案的简介和比较” 来自319的三朵“金花”为大家讲解 陈蔚文 工商5班 江苏扬州人

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1 请大家多多指教 ~~~ O(∩_∩)O “美国参众两院法案的简介和比较” 来自319的三朵“金花”为大家讲解 陈蔚文 工商5班 江苏扬州人
陈蔚文 工商5班 江苏扬州人 田媛 工商6班 湖北武汉人 周晓敏 工商5班 湖南怀化人 请大家多多指教 ~~~ O(∩_∩)O

2 金融监管草案 众议院 参议院

3 众议院金融监管改革的五个方面 对金融机构的监管 对金融市场的监管 对消费者与投资者的保护 创造政府管理危机的新工具 加强国际金融监管合作

4 美国重要金融监管机构简介 Fed 美国联邦储备系统 (Federal Reserve System)
负责履行美国的中央银行的职责，这个系统是根据《联邦储备法》于1913年成立的。这个系统主要由联邦储备委员会，联邦储备银行及联邦公开市场委员会等组成。 主要职责：制定并负责实施有关的货币政策；对银行机构实行监管，并保护消费者合法的信贷权利；维持金融系统的稳定；向美国政府，公众，金融机构，外国机构等提供可靠的金融服务。

5 美国重要金融监管机构简介 OTS 储蓄机构管理局（Office of Thrift Supervision）
属于美国财政部的一个政府机构，也是联邦储蓄机构的主要管理者。联邦储蓄机构包括众多的联邦储蓄银行和联邦储蓄与借款机构。OTS也负责管理储蓄与借款控股公司（SLHCs）和一些州特许机构。 OTS是一独特的联邦金融管理机构，原因于它不只管理储蓄机构，也管理控股公司。这使得OTS得以全面管理著名的金融公司,如美国运通、摩根士丹利、和美林证券等.

6 美国重要金融监管机构简介 OCC 美国货币监理署（Office of Comptroller of Currency）
隶属美国财政部，1863年国家货币法赋予货币监理署监管美国联邦注册银行（国民银行）的职能。货币监理署主要负责对国民银行发放执照并进行监管。 主要职能：检查；审批监管对象设立分支机构、资本等变更的申请；对其违法违规行为或不稳健经营行为采取监管措施；制定并下发有关银行投资、贷款等操作的法规。

7 美国重要金融监管机构简介 SEC 美国证券监管委员会（Securities And Exchange commission）
美国政府监督管理庞大的股票市场的机构，成立于1934年其宗旨和目标是保护股民和投资者，维护正当公平和公开的证券交易。这个委员会权力巨大，所有上市的公司的财务证券交易纪录都必须接受其审核。

8 美国重要金融监管机构简介 FDIC 联邦存款保险公司
为恢复存款人对银行系统的信任，美国在大危机后的1934年，根据《1933年银行法》建立了联邦存款保险公司。美国法律要求国民银行、联邦储备体系会员银行必须参加存款保险，不是联邦储备体系成员的州立银行和其他金融机构可自愿参加保险。联邦存款保险公司对每个账户的保险金额最高为10万美元。联邦存款保险公司的资本来源于向投保银行收取的保险费。1999年以前保费按固定比例收取，现改按差别比例收取。同时法律授权联邦存款保险公司在紧急情况下，有权向美国财政部借款300亿美元。

9 (一)强化了对系统重要性金融机构的监管 (一)强化了对系统重要性金融机构的监管
（1）建立一个由美国财政部领导、各监管机构组成的金融服务监管委员会 （Financial Services Oversight Council），以弥补监管真空，促进监管机构之间的协作 （2）给予美联储新监管规模最大，可能威胁整体金融稳定的金融机构，即“一类金融控股公司”的权力 （3）对所有金融机构制定严格的资本金要求等审慎性标准，并且对具有系统重要性的机构制定更高的标准

10 (一)强化了对系统重要性金融机构的监管 （4）建立新的全国银行监管机构（National Bank Supervisor）
对所有持有联邦执照的银行进行监管 （5）撤销储蓄管理局(OTS)，防止存款机构规避美联储的监 管 （6）要求对冲基金和其它私人资本投资工具在证券交易委员 会（SEC）注册。

11 (二)对证券化和场外衍生品市场进行全面监管
法案给予美联储对支付、清算和结算系统进行监管的权力。 在证券化市场方面，要求证券化信贷敞口的信贷风险要与信贷发起人的利益相联系，要提高证券化市场的透明度和标准，加强对信用评级机构的监管，监管部门应减少对信用评级的使用，并要求发行人保留部分证券化贷款 。 所有的场外衍生品市场包括CDS市场都应受到全面监管，提高市场的效率和透明度，并防止市场欺诈及其他市场滥用 。 备注：CDS是一种合同，全称credit default swaps，即信用违约合同。 CDS是美国一种相当普遍的金融衍生工具 。这种交易不受任何证券交易所监管，完全在交易对手间直接互换，被称为柜台交易，OTC （Over- the-counter）

12 (三)加强对金融产品监管以保护消费者和投资者
法案提议建立一个全新的消费者金融保护监管机构——消费者金融保护局（Consumer Financial Protection Agency，CFPA)，专门监管包括抵押贷款、信用卡和共同基金等面向消费者的金融产品，保护消费者不受金融系统中的不公平及欺诈行为损害通过增强金融产品的透明度、简洁性、公平性以及可获得性来提高对消费者的保护. 在投资者的保护方面，法案建议赋予美国证券委员会（SEC）更大的权利来提高投资者披露的透明度，加强对提供投资顾问业务的券商进行诚信监管，统一对投资顾问和券商的监管 .

13 (四)扩充或改革金融监管组织体系及职权配置
新法案授权美联储对系统重要性的金融公司实行统一监管；授权美联储对重要的支付结算体系进行监管和必要时的救助；经财政部事前批准，美联储可向个人、合伙企业或公司提供信贷 。 建立金融服务监督委员会，促进监管信息的共享和监管机构的协调，识别新出现的风险并就判别系统重要性的金融机构向美联储提供建议，为解决监管部门之间的争议提供协调 。 法案虽没有提及证券交易委员会和商品期货交易委员会的合并，但要求两家机构进行更多协调 。

14 (五)敦促国际监管标准同步提高防止监管套利
美国将敦促巴塞尔银行监管委员会(简称BCBS)加固新的资本协议框架，通过G20敦促各国改进并提高对金融衍生品及其交易市场的监管，敦促各国改善信息共享安排并遵守金融稳定委员会(简称FSB)制定的跨境危机管理原则 。 建议BCBS逐步提高金融机构的流动性风险管理标准并会同国际清算银行和其他标准制定者开发宏观审慎工具，确定系统重要性金融公司的含义以及对外国金融机构实施的标准，要求各国承诺对对冲基金及其管理人进行注册并加强信息披露。

15 小结 这样一种监管机构改革安排显然是奥巴马政府权衡多方立场后的结果。
一方面，在美联储扩权的问题上保留了政府改革初衷，这是其保持激进步调的表现。 另一方面在精简监管机构上却鲜有建树，不仅没有像最开始设想的那样化零为整，成立一个大一统的监管当局，而且在监管机构的数目上也是一增一减没有变化（撤OTS，设CFPA，即消费者金融保护局）

16 参议院的金融改革方案 2009年11月10日，美国国会参议院银行委员会主席克里斯多弗·多德公布了一份“全面金融改革”草案，其改革力度超出了美国政府的预期和之前众议院金融服务委员会推出的草案。其中，最引人瞩目的当属大幅削弱美联储职能的计划。 参议院的金融改革方案涉及系统性风险监管、各监管机构职权划分、保险业、证券化等十余个领域，从监管框架来看，参议院草案的核心内容是三个新机构的设立： 值得注意的是，在系统性机构、一般性银行以及消费金融的监管和保护职能被以上三个机构“瓜分”之后，美联储的职能只剩下货币政策这一项。据分析，削减美联储职能的目的在于增强美联储对其核心职能的执行能力，因为在其身兼数职的情况下，为达成其他职能目标所采取的措施，有可能限制其最大限度地实现核心职能。 金融稳定局(Agency for Financial Stability, AFS) 金融机构监管局(Financial Institutions Regulatory Administration, FIRA) 消费者金融保护局(Consumer Financial Protection Agency, CFPA)

17 金融稳定局(AFS) 负责系统性风险监管，职责包括鉴别、监督、解决由大型复杂金融机构(资产规模在100亿美元以上)、金融产品、金融交易可能引发的系统性风险；有权对系统性机构设立专门的资本充足率、杠杆率、流动性、风险管理和其他要求，防止他们向“大而不死”（too big to fail）方向发展；对已经有此倾向的机构，有权对其拆分、解散。金融稳定局将设一位独立主席，由美国总统任命、参议院批准。

18 金融机构监管局(FIRA) 对银行业进行统一、集中监管。将美国储蓄机构监理局(OTS)并入OCC，把目前四大监管机构(FED、FDIC、OCC、OTS)对银行的管理职能并入监管局。这意味着目前美联储对银行控股公司、FDIC（联邦存款保险公司）对州注册银行的监管职能将被取消。监管局主席也要由政府任命、参议院批准，其理事会将由美联储和FDIC主席及两位独立理事组成。

19 消费者金融保护局(CFPA) 对房屋、汽车按揭贷款、信用卡、支票和储蓄账户等一切消费金融产品进行监管，对利率、费率、合同条款等设立标准规范，并由各家银行缴费成立一项消费者保护基金，用来补偿消费者因银行业务违规造成的损失。

20 其他措施 修改美联储章程中的条款，限制美联储作为“最终贷款人”的权利(直接对任何机构和个人放贷)。未来在金融市场动荡的极端情况下，美联储只可对整个金融市场或群体机构放贷，而不可直接针对单个机构借贷或注资。 参议院委员会版还提出，将在美国财政部下设全国保险办公室，对大型保险公司在联邦级别监管 在证券化领域，它要求证券发行商持有所售证券票面价值的至少10%(众议院要求5%)

21 小结 不难看出，相比于众议院委员会版，参议院版的各项措施更为激进，而削弱美联储和FDIC的职权也是突出特点。在失去对银行控股公司和消费者金融的监管权利后，美联储成为专门制定货币政策的央行；在失去对银行的监管权力后，FDIC也变得更像一家名副其实的存款“保险公司”。 但是，在备受瞩目的限制金融机构高管薪酬方面，该草案却了无新意。

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23 参众两院改革的历史源头与比较 美国“整合式”的监管改革 英国“分离式”的监管改革 再看参众两院的改革法案

24 分业经营下的严格监管时期 美国现代金融监管体制的形成始于1933年。
众所周知的1929年大危机，对美国经济造成了毁灭性的打击,金融体系陷入极度混乱之中，危机前银行混业经营的模式广受诟病，而金融监管不力也被认为在危机中起到了推波助澜的作用。因此，当1933年美国开始从危机中恢复时，美国政府决定改革其金融监管体制，相继推出了一系列严厉的金融监管条例,其中以1933年的《格拉斯—斯蒂格尔法案》影响最为广泛，美国由此进入了分业经营下的严格监管时期。

25 1933年后美国的金融立法的趋势 发展到20世纪70年代，美国陷入“滞胀”危机，高失业率与高通货膨胀率同时并存 ，主张国家干预的凯恩斯主义无法解决当时的经济问题，这时，新经济自由主义重振旗鼓，并开始影响政府的经济政策。 在金融领域，一方面，20世纪30年代以来日益广泛、深入的金融监管，特别是那些直接的价格性限制和对金融机构具体经营行为的行政性管制，束缚了金融机构经营和发展的手脚，金融机构的效率、效益要求凸显出来，并似乎超过了安全性目标的重要性，金融机构纷纷进行金融创新以规避政府管制。另一方面，随着此次金融自由化浪潮的出现,美国政府从20世纪70年代末80年代初开始放松金融管制，并一直延续到90年代初期。

26 美国国会1999年11月4日通过了《金融服务现代化法案》,废止了实行66年之久的《格拉斯- 斯蒂格尔法》,并对金融监管框架进行了改革。
美国“整合式”的监管改革 美国国会1999年11月4日通过了《金融服务现代化法案》,废止了实行66年之久的《格拉斯- 斯蒂格尔法》,并对金融监管框架进行了改革。 金融业混业经营的大趋势 以分业监管为基础的监管体系根基动摇 金融企业的综合化、巨型化、全球化

27 该法案主要内容 1.规定美联储为银行控股公司的伞型监管人(Umbrella Regulator) ,负责银行控股公司的综合监管,同时银行控股公司附属各类金融机构，由功能监管人分头监管,即证券、保险、货币监理署等监管部门按业务功能分别负责监管银行控股公司的特定子公司。 2.美联储必须尊重存款机构、证券、保险等功能监管部门的监管责任,一般不得直接监管银行控股公司的附属机构,而应当尽可能采用其功能监管部门的检查结果,以免形成重复监管而加重金融机构的负担。 3.美联储在要求银行控股公司从附属的保险公司或证券公司中抽取资金给附属的存款机构时,必须通知相应的证券、保险监管部门。

28 该法案的主要内容（续） 4. 规定只有证券交易委员会有权对注册投资公司进行检查,联邦银行监管机构可从前者处获取必需的监管信息,但联邦存款保险公司为确定已投保存款机构的情况而检查其关联的投资公司除外。 5. 要求联储、银行监管机构与各州保险监管部门加强协调 与合作,相互提供关于银行控股公司和附属保险公司的财务、风险管理和经营信息,以及已投保存款机构与保险公司之间的交易信息,并要求适当的联邦银行监管机构在批准银行控股公司、存款机构与保险公司合并前,与州保险将官部门协商。同时规定各监管当局有义务为所获得的对方信息保密。

29 该法赋予了美联储对银行控股公司的监管权力，实际上使美联储成为能同时监管银行、证券和保险行业的唯一一家联邦机构，使监管职能集中到了中央银行手中。

30 英国“分离”式的监管改革 20世纪70年代以前，英国实行的是分业监管体制，具体如图： 银行业务 证券投资业务 普通保险公司 人寿保险公司
英格兰银行 证券和投资理事会 贸易和工业部 (隶属财政部）

31 大爆炸——改革前奏 1984年10月27日，伦敦证券交易所宣布实施酝酿已久的重大改革，称为“大爆炸”，主要内容包括允许交易所会员可一身兼任经纪商和中间商，二者业务可以交叉；允许本国和外国银行、证券公司、保险公司申请成为交易所会员等，这就使得银行可以从事证券及其他投资业务。但此时英国的金融监管体制，并没有跟上金融混业经营的步伐，出现了巨大的监管漏洞，以致接连发生了国际信用与商业银行（BCCI)及巴林银行倒闭事件。于是，1997年英国劳工党上台之后，就进行了“分离”式的监管改革。

32 改革开始 1997年5月20日,英国财政大臣公布金融服务业监管体制改革方案,剥离英格兰银行的银行监管职能,将银行业监管与投资服务业监管并入当时的“证券与投资委员会”(后更名为“金融服务局”简称FSA)。2000年6月,英国通过《金融服务与市场法》(FSMA),从法律上进一步确认了上述金融监管体制的改革。按照该法,英国于2001年建立了FSA作为一体化的监管者。

33 监管巨无霸——FSA 根据英国《2000年金融服务和市场法》的授权,其金融业的单一监管机构FSA享有广泛的法定监管权力。它有权制定并公布宏观的、适用于整个金融市场所有被监管机构的法令。 一方面，FSA继承了原有9个金融监管机构分享的监管权力，如： 1.从英格兰银行手中将银行业监管的权利接过来； 2.与英国财政部签订协议，将原由财政部拥有的保险立 法的职能移交给FSA 3.对上市公司的审核责任也从伦敦证交所转到FSA手中 另一方面，FSA同时还负责过去某些不受监管的领域,如金融机构与客户合同中的不公平条款,金融市场行业准则,为金融业提供服务的律师与会计师事务所等的规范与监管。

34 改革后的监管体系 银行业务 证券投资业务 金融服务局（FSA） 普通保险公司 人寿保险公司

35 这样,英国用立法的形式强化了FSA的统一监管权,英格兰银行对银行业监管职能的整体移交得到了法律确认。FSA作为目前英国统一的金融监管机构,将英格兰银行中的监管职能分离出来,转由FSA综合行使,使英格兰银行制定和实施货币政策的职能进一步强化。 改革的最后结果是,英国目前的金融监管体制不仅是合一的,而且是同中央银行分离的。

36 再看参众两院的法案 众议院改革后的监管体系 美联储（FRB) 必要时接受国会审查 一类金融控股公司 银行控股公司 货币政策 银行业务
证券业务 保险业务 行业自律组织 各州保险监督局 全美保险监督官协会 OCC，FDIC，FRB OTS SEC

37 参议院改革后的监管体系 美联储（FRB) 一类金融控股公司 （大型复杂金融机构，系统性机构） 货币政策 一类金融机构 银行业务 证券业务
AFS 银行业务 证券业务 保险业务 行业自律组织 各州保险监督局 全美保险监督官协会 OCC,FDIC,OTS,FRB FIRA SEC 全国保险办公室（隶属财政部）

38 混业监管OR分业监管 虽然现在媒体报道的标题都选用“超级监管者”的字眼来形容按众议院草案改革后的美联储，但我们对比英国的监管体系后发现，相对于FSA而言，美联储的职能实在是小巫见大巫了。英国实现的是真正意义上的混业监管，而美国的监管体系，无论是众议院还是参议院的改革版本，本质上仍然是分业监管。但是，为了适应混业经营的发展趋势，美国采取的并不是类似于中国的典型的分业监管体系，而是采取了牵头监管的模式，号称“超级监管者”的美联储，不过是负责协调的“头”而已。

39 对大的金融集团下属的各个金融分支业务，比如说银行业务，保险业务，证券业务，实际上任由FDIC、OCC、SDE等机构分开监管，与以前的体系相比，众议院的版本不过是进一步加强了美联储的统一协调功能以及必要情况下对“一类金融控股公司”采取措施的权利——它可以更自由地采取自己认为合适的措施，而不用受到前述的《金融服务现代化法案》主要内容的2、3、4点的束缚。

40 参众两院在体系上的区别主要则表现在： 众议院版本中对银行业进行监管的机构，仍然包括了OCC，FDIC，FRB三家，监管权力三足鼎立，监管重复，监管真空和监管权力寻租问题其实依然存在。 参议院版本则改革得更加彻底，把对银行业的监管权力集中到了金融机构监管局(FIRA)一家手中。

41 参众两院版本的其他主要异同点 相同点 不同点 1.都加强了对系统风险的监管 2.都加强了对证券业的监管 3.都加强了对消费者金融的保护
1）金融机构的自身监管 2）消费者的监督 3）政府的监管 2.都加强了对证券业的监管 3.都加强了对消费者金融的保护 不同点 1.监管系统性风险的方式不同 1）众议院版本的方法是： 2）参议院版本的方法是： 2.对证券业监管加强的强度不同 如：众议院版要求证券发行商持有所售证券票面价值的至少5%，而参议院则将这一要求提高至10%)

42 最重要的区别 其实，上述的区别都不是这次改革参众两院争论的焦点 想知道最重要的区别是什么吗？

43 参众两院金融改革方案之比较分析 其实，上述的区别都不是这次改革参众两院争论的焦点，真正的焦点是监管职能和制定货币政策的职能是否应该归于中央银行一家。具体也就表现在美联储的职能在改革后，究竟是增强了还是削弱了？

44 参众两院金融改革方案之比较分析 争论焦点：是否该赋予美联储更大的权利？ VS
美国财政部和美联储的官员支持奥巴马的金融监管改革方案，他 们表示，美联储是最适合监管大型金融公司的机构，应该赋予其更大的、综合性监管权力。 新近成立的投资者联盟表示，美联储在此次金融危机爆发前实施了错误的货币政策、放松了金融监管，对危机起到了推波助澜的作用，败坏了自己的信誉，不应该被赋予更大的监管权力，不适合成为综合性的金融监管者。监管大型金融机构将分散联储对货币政策的注意力；对其独立性产生一定的负面影响。 VS

45 众议院法案中联储的职能改变 消费者金融保护局 改革前 改革后 系统性机构的监管 加强 一般性银行的监管 加强 美联储 消费金融的监管和保护
最终贷款人 货币政策 财政部干预

46 参议院法案中联储的职能改变 金融稳定局 金融机构监管局 消费者金融保护局 改革前 改革后 系统性机构的监管 一般性银行的监管 美联储
消费金融的监管和保护 最终贷款人 （受到限制） 货币政策

47 小 结 众议院版本沿用的是1999年改革的思路，即“整合式“改革，美联储成了改革的最大赢家，监管职能得到了进一步加强；而它为此付出的代价的是，从此财政部有了干预其货币政策的权利，联储货币政策的独立性作为成本被削弱了。 参议院版本沿用的则是英国“分离式”的改革思路，监管职能和货币政策被完全剥离，分属两家（或多家）不同机构。改革后，联储成为类似英格兰银行的，只有制定货币政策职能的纯粹的中央银行，权利被大大削弱了。

48 分离式监管 与 整合式监管 之比较

49 分离式金融监管模式的优点 其一,避免中央银行兼任金融调控和金融监管两项职能出现明显的矛盾和冲突。
因为监管当局基本上是通过以下三种手段来监管银行体系的： 对银行行为的控制(颁发许可证、管制、规定银行的经营范围等) 对银行偿债能力的控制(例如制定与管理审慎监管比率) 对银行流动性的控制(管理货币市场从而保证足够的流动性) 正是在第三个领域里,银行监管与货币政策产生了撞击。在大多数国家,货币政策当局主要通过对银行流动性的影响来实现其内部(物价)与外部目标(汇率）

50 英国中央银行职能之所以最终分离,就是因为双重职能一直受到各界指控:一方面要负责货币政策的稳定,注意商业银行的贷款规模与货币膨胀指数;另一方面又要注意商业银行的证券交易风险,保证商业银行充足的流动性,防止商业银行陷入流动性危机。 这双重职能必然使英格兰银行陷入两难选择。事实上,英格兰银行主要关注货币政策的稳定,客观上存在只注意货币政策而忽视加强监管银行金融业务的可能,尤其是当货币政策与银行的流动性需求之间产生目标冲突时更为突出。

51 其二,监管当局的独立性有助于消除道德风险。
中央银行出于维护社会支付体系、经济政治稳定的目的,往往在银行发生挤兑之前出资救助,使之免于倒闭,避免社会动荡,此乃中央银行的“最后贷款人”职能。当中央银行兼具银行监管职能时,商业银行往往存在 的心理,为追逐利润一味扩大负债,忽视审慎原则,从而使道德风险问题突出;同时中央银行也因为可以启用“最后贷款人”而存在疏忽监管的可能。相反,将银行监管脱离中央银行,使中央银行的“最后贷款人”职能与监管机构的银行监管行为相互独立,那么,监管机构的监管行为便不再存在因最后的援助而掩盖监管失职之责的机会,被监管者也不会因为可以得到资金救助而纵容道德风险的积聚。 “大而不死”

52 其三,实现货币政策职能与金融监管职能的分离,有 利于推动金融深化与创新。
一方面,中央银行对商业银行的直接监管,实质上为银行提供了大量“隐性担保”,使得银行在金融竞争中处于绝对优势地位,因为对于公众来讲,商业银行的可信度高于其它金融机构,再加上监管强度、管制力度的差别,这些不对称的外部环境对于其他金融机构的发展是极为不公平的;商业银行也会因得到特别的庇护而怠于创新、丧失竞争力,这无疑阻碍了金融业的公平竞争,降低了金融效率。 另一方面,银行监管与中央银行分离,也为实现混业监管奠定了基础,这样既可以适应银行、证券、保险业务相互渗透、交叉的发展趋势,又可以避免监管真空或重复监管,合理利用监管资源,提高监管效率。

53 分 业 监 管 的 “五宗罪” 一、银行、信托、证券、保险之间业务的混合削弱了分业监管的基础
——以中国为例 一、银行、信托、证券、保险之间业务的混合削弱了分业监管的基础 不同种类金融机构提供具有替代性的金融产品,扩大了银行、信托、证券、保险之间混业经营的基础。按照中国人民银行《商业银行中间业务暂行规定》的规定:商业银行可以进行包括金融衍生业务,各类投资基金托管业务,各类基金的注册登记、认购、申购和赎回业务,代理证券业务,代理保险业务等。这些中间业务与证券、保险业务密切相关,并具有一定的替代性。与此同时,证券公司股民保证金账户在一定程度上又具有银行储蓄的功能。此外,在保险业方面,自1999年10月以来,新的险种不断涌现,这些新的保险业务,既具有投资功能,又具有储蓄功能,现行的分业监管显然力所难及,丧失了它发挥作用的基础。

54 二、分业监管难以综合评价混业金融机构特别是金 融集团的风险
二、分业监管难以综合评价混业金融机构特别是金 融集团的风险 各个监管机构在法律上是独立的平级主体,不存在上下级的关系,监管协调的机制非常缺乏(尤其在基层)。各个监管机构的目标也不尽一样,有的注重的是消费者保护,有的是注重审慎目标,当对混业金融机构(集团)有多重目标要求,又只受某一机构监管时,单个监管机构很难承担其他监管者的工作和职责。特别是金融集团中某一实体的风险受其他实体的影响很大,只对集团某一实体有监管权的机构很难评估它的真实风险。一旦出现危机,一方面各监管机构互相推卸责任;另一方面,连锁的损失又使社会公众对监管者的能力、权威产生怀疑,不利于提高监管者的社会威信。

55 三、金融创新导致监管重叠和监管缺位并存 金融监管的综合性要求在监管的覆盖范围上,既要防止发生监管空缺,又要避免出现重复监管,提高金融监管效率。随着金融创新的发展,各个金融机构的界限越来越模糊,很难区分它们是什么类机构,也就难以对它们实行监管定位。现行分业监管过程中,大都采取机构性监管,实行业务审批制方式进行管理。当不同金融机构业务日益交叉时,一项新业务的推出通常需要经过多个部门长时间协调才能完成,人为拖延了新产品上市时间。此外,有的新金融业务处于不同金融机构业务边缘,成为交叉性业务。如储蓄保险是一种既包括储蓄功能又包括保险功能的业务品种。对于这些新业务,既可能导致监管重复,也可能出现监管空缺。

56 四、分业监管不符合成本效率原则 金融监管的有效性要求监管体制要具有低成本、高效率的特点。金融监管的直接成本包括维持监管活动的费用,间接成本是被监管行业的执行成本。在分业监管体系下,各监管者可能对混业机构产生重复检查和报告要求,这一方面加大了监管者活动的成本,另一方面也加重了被监管者的执行成本。同时,由于监管信息不能充分共享,监管资源浪费和稀缺并存的问题也令人担忧。

57 五、分业监管不利于监管的国际化 随着电子计算机在金融领域的普及应用,一方面提高了银行业运作效率;另一方面由于国际金融机构、金融工具以及金融市场之间的密切联系和相互依赖,大大增加了金融风险跨国传递和金融危机国际蔓延的途径、机会和速度。这不仅可以通过一系列具体的国际性银行危机事件直观地表现出来,而且目前的世界银行体系也似乎在动荡中显得更加脆弱了。可见,在金融国际化的现实情况下,金融监管国际化是一种客观的必然要求。目前我国国内的三足鼎立的分业监管是很难适应监管国际化要求的。

58 整合式金融监管的合理性 (1)强有力的金融监管能确保金融统计数据和其他金融信 息的真实、准确和及时,这是制定正确货币政策的前提。
第一,中央银行货币政策职能的发挥本身就需要监管职能的配合。 (1)强有力的金融监管能确保金融统计数据和其他金融信 息的真实、准确和及时,这是制定正确货币政策的前提。 (2)强有力的金融监管能确保金融机构的稳健运行和金融体系的稳定,这是建立货币政策有效传导机制的关键,是有效实施货币政策的关键。 (3)中央银行的银行监管职能可以使其利用自身的权威性和超然地位全面充分地获取制定检验货币政策所必需的信息,降低其货币政策职能的信息收集成本。

59 第二,中央银行货币政策的实施有利于银行 监管。
第二,中央银行货币政策的实施有利于银行 监管。 货币政策的一些工具或手段,如存款准备金、公开市场业务等在一定程度上可为金融监管所利用,同时,货币政策目标的实现也有利于促进金融监管工作的顺利开展。

60 第三,整合式监管有助于银行监管摆脱行政 干预。
第三,整合式监管有助于银行监管摆脱行政 干预。 凡是那些在中央银行以外成立综合监管机构的国家,一般要通过立法解决监管机构的独立性,以及通过向监管对象收费解决资金来源问题。但是,发展中国家很难做到这点。相比之下,由于货币创造功能,中央银行的资金来源总能得到最起码的保证。这种超然独立性可以使银行监管摆脱财政预算的压力,资金的独立使得其监管行为不必受行政干预,从而保证监管的中立性、客观性。

61 最后,统一的监管结构有利于银行监管的国际交流。
中央银行在与其他各国中央银行、国际金融组织如国际货币基金组织、世界银行、国际清算银行等之间的往来与合作,会促进各国在银行风险管理、监管文化、监管技术、制度建设等方面的相互交流和借鉴,并由此加强本国银行监管的有效性和超前性,做到防患于未然确保金融体系的安全。

62 THE END 谢 谢 ！ 观 赏 周晓敏 陈蔚文 田 媛

63 改革后的监管体系 美联储（FRB) 银行控股公司 货币政策 证券业务 保险业务 银行业务 行业自律组织 各州保险监督局 全美保险监督官协会
OCC,FDIC,OTS,FRB SEC

64 创立一个跨机构的“金融服务监管委员会”以控制经济中的系统风险，委员会成员包括联邦储备委员会主席以及证券和交易委员会、商品期货交易委员会、联邦储蓄保险公司等监管机构人员。
与此同时，该方案允许委员会根据企业财务健康情况加强监管力度，包括强制企业重组、限制高管薪酬、出售业务甚至拆分破产。为打破企业“大到不能倒下”的神话，方案要求向大型金融机构征收费用，建立1500亿美元基金，用于处理拆分“问题企业”事宜。

65 牵头式监管 所谓牵头式监管，即指为适应混业经营的发展趋势，在监管银行、证券、保险的几家监管机构中由一家机构牵头监管，负责协调各监管机构之间的关系。

66 混业监管 所谓混业监管，即是把一国金融业（包括银行业、信托业、保险业、证券业）作为一个相互联系的整体统一进行监管，一般由单一的金融监管机构独家承担监管的职责，不再针对银行、证券、保险等金融分支行业设立专业的监管机构。 分业监管 所谓分业监管，即是根据金融业内不同的机构主体及其业务范围的划分而分别进行监管的体制，一般由多个专业的监管机构对银行、证券、保险等金融分支行业分别进行专业化监管，共同承担监管责任。

67 金融机构自身监管的缺失 如果所有金融机构的管理者都认定，当自身的规模达到一定程度的时候（即too big),不论出了多大的问题，政府绝不会放任不管（never fall)。换句话说，为了维护整个金融市场乃至整个经济的稳定，即使担着浪费纳税人的钱的罪名，政府也一定会出手相助。 这种认定是可怕的，它意味着这些庞大金融机构的内部监管几乎全部失效，管理者们有充分的动机和激励去不顾风险地扩大业务，增大规模。只要在出问题之前把自己变得足够大，即使在变大的过程中存在巨大的风险和漏洞也是没有关系的。最终总会有政府，也就是纳税人替他们买单。而他们早就赚够了几辈子也花不完的钱，享受生活去了。 在这一过程中，市场配置资源的作用被扭曲了。本该因为风险控制不力而遭到市场淘汰的机构，却因为其他因素无法淘汰，而与高风险相伴随的高收益，他们又照收不误。

68 消费者监管的缺失 金融机构总是存在侥幸心理的，我们原本也不用指望他们能和圣徒一样严守规矩，只要还有关心自身资产安全的消费者在监督他们，他们就不敢过于嚣张，两者之间的博弈达到一个均衡的状态。 但是在金融机构达到to big的状态之后，这种均衡关系被打破了。 消费者心中认定，这些“巨无霸”金融机构发生状况时，政府一定会出手相助，为了选举，他们的资产总能得到很好的补偿；即使机构倒闭了，他们的财产也不会受其牵连。 原本在金融衍生产品如此复杂的今天，要弄明白自己购买的资产到底是什么，有多大的风险等问题就不那么容易，需要消费者花费较大的成本去学习相关知识。再加上这样的认定，消费者就再无动力去监督这些机构的日常经营，甚至不再关心自己所购买的金融产品到底是什么，风险有多大，只要推销员宣传的收益足够高，他们就会毫不犹豫地购买。

69 在前两种监管缺失的情况下，我们清楚地看到，对这类to big to fall 金融机构的监管重任就全落在政府的肩上了。
而在本次改革之前，政府的监管责任也没有很好的完成。一是现有体制的问题，导致监管重复和监管真空以及权力寻租现象客观上存在；二是主观上问题，为了保持美国金融业在世界范围内的竞争力，美国政府对金融产品的创新采取放任甚至鼓励的态度，却并不认真审查其中蕴藏的风险，或者即使认识到了风险也不愿去纠正，因为伴随高风险的，常常是令人无法抗拒的高利润。 在所有监管都缺失的情况下，风险日益累计，终于由次级债券这一最后的稻草，压垮了看似强大的美国金融产业。

70 历史常常惊人的相似，让我们回到这部分开头的那段话。神奇的事情发生了，只要把刚才那段话中的几个词替换一下，它就可以用来很好地描述今天美国的情形。
"众所周知的 大危机，对美国经济造成了毁灭性的打击,金融体系陷入极度混乱之中，危机前银行混业经营的模式广受诟病，而金融监管不力也被认为在危机中起到了推波助澜的作用。因此，当 美国开始从危机中恢复时，美国政府决定改革其金融监管体制，相继推出了一系列严厉的金融监管条例,其中以 的 影响最为广泛，美国由此进入了 下的严格监管时期。" 1929年 2007年 1933年 2009年 1933年 2009年 《格拉斯—斯蒂格尔法案》 《众（参）议院金融改革法案》 混业经营 分业经营

71 在这次金融危机中，类似五大投行，美国国际集团（AIG），两房集团（房利美，房地美）之类的大型复杂金融机构，真的达到了to big to fall的境界。尽管奥巴马把顶风分享高额薪酬的高管们恨得牙痒痒，但仍旧无奈地一次又一次拨款援助。 在这样的背景之下，无论是众议院还是参议院版本，把加强系统性风险的监管（也就是加强对系统性金融机构的监管）摆在首要位置，也就毫不奇怪了。