主講人：謝哲勝教授 國立中正法律學系暨研究所教授

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1 主講人：謝哲勝教授 國立中正法律學系暨研究所教授
從文林苑事件探討都更法律爭議 主講人：謝哲勝教授 國立中正法律學系暨研究所教授

2 主 題 一、文林苑事件對於都市更新條例之影響 二、人民、政府及建商之權利義務關係 三、未來都更修法之方向 四、結論

3 文林苑事件記事 91年10月28日：台北市政府依都市更新條例第6條第2款規定，公告劃定「文林苑」及其附近地區（捷運淡水線西側）為「更新地區」。 96年5月1日：台北市政府核准該「更新地區」原土地所有權人申請的都市更新事業概要。 97年1月4日：樂揚建設股份有限公司以實施者身分舉辦公聽會。 97年6月11日：樂揚建設股份有限公司擬具《（文林苑）都市更新事業計畫及權利變換計畫》報請台北市政府審議。 97年9 月26日~10月25日台北市政府辦理《（文林苑）都市更新事業計畫及權利變換計畫》公開展覽30日。 97年10月23日：台北市政府假台北市士林區公民會館舉辦《（文林苑）都市更新事業計畫及權利變換計畫》公聽會； 98年2 月23日；台北市政府審查《（文林苑）都市更新事業計畫及權利變換計畫》。 98年5 月4 日：台北市政府審查《（文林苑）都市更新事業計畫及權利變換計畫》，決議修正後通過。 98年6 月16日：台北市政府核定准予樂揚建設股份有限公司（實施者）實施《（文林苑）都市更新事業計畫及權利變換計畫》。 98年10月27日：臺內訴字第 號訴願決定駁回（案號：第 號）。 98年10月27日：臺內訴字第 號訴願決定駁回（案號：第 號）。 98年10月28日：臺內訴字第 號訴願決定駁回（案號：第 號）。 98年10月30日：臺內訴字第 號訴願決定駁回（案號：第 號）。 99年5月26日：臺北高等行政法院判決駁回（98年度訴字第2467號）。 100年6月30日：最高行政法院裁定上訴駁回（100年度裁字第1582號）。 101年3月28~29日：台北市政府強制拆除王家。

4 一、文林苑事件對於 都市更新條例的影響 （一）都市更新的目的 （二）文林苑事件涉及都市更新條例的條文 （三）文林苑事件爭議
一、文林苑事件對於 都市更新條例的影響 （一）都市更新的目的 （二）文林苑事件涉及都市更新條例的條文 （三）文林苑事件爭議 （四）文林苑事件後對於都市更新的影響

5 （一）都市更新的目的 為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，特制定本條例。（都市更新條例第1條）
都市更新是指在都市計畫範圍內，為促進都市土地有計畫的再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，依「都市更新條例」所定程序，實施重建、整建或維護措施。

6 （二）文林苑事件涉及都市更新條例的條文 第6條 有下列各款情形之一者，直轄市、縣（市）主管機關得優先劃定為更新地區：
一、建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足，有妨害公共安全之虞。 二、建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共交通或公共安全。 三、建築物未符合都市應有之機能。 四、建築物未能與重大建設配合。 五、具有歷史、文化、藝術、紀念價值疸，亟須辦理保存維護。 六、居住環境惡劣，足以妨害公共衛生或社會治安。

7 （二）文林苑事件涉及都市更新條例的條文 第10條
經劃定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄，申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准，自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業，或委託都市更新事業機構為實施者實施之。 前項之申請，應經該更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過十分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過十分之一之同意；其同意比例已達第二十二條規定者，得免擬具都市更新事業概要，並依第十五條及第十九條規定，逕行擬具都市更新事業計畫辦理。

8 （二）文林苑事件涉及都市更新條例的條文 該條例第22條第1項規定：
「實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，其屬依第10條規定申請獲准實施都市更新事業者，除依第7條劃定之都市更新地區，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過二分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過二分之一之同意外，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過五分之三，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過三分之二之同意；其屬依第十一條規定申請獲准實施都市更新事業者，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過三分之二，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過四分之三之同意。但其私有土地及私有合法建築物所有權面積均超過五分之四同意者，其所有權人數不予計算。」該條立法理由，係基於強制參與之作法，以消除衰敗頹舊，改善居住環境，促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，以增進公共利益

9 （二）文林苑事件涉及都市更新條例的條文 第25條之1
以協議合建方式實施都市更新事業，未能依前條第一項取得全體土地及合法建築物所有權人同意者，得經更新單元範圍內私有土地總面積及私有合法建築物總樓地板面積均超過五分之四之同意，就達成合建協議部分，以協議合建方式實施之。對於不願參與協議合建之土地及合法建築物，得以權利變換方式實施之，或由實施者協議價購；協議不成立者，得由實施者檢具協議合建及協議價購之條件、協議過程等相關文件，按徵收補償金額預繳承買價款，申請該管直轄市、縣（市）主管機關徵收後，讓售予實施者。

10 （二）文林苑事件涉及都市更新條例之條文 第36條
權利變換範圍內應行拆除遷移之土地改良物，由實施者公告之，並通知其所有權人、管理人或使用人，限期三十日內自行拆除或遷移；屆期不拆除或遷移者，實施者得予代為或請求當地直轄市、縣（市）主管機關代為之，直轄市、縣（市）主管機關有代為拆除或遷移之義務；直轄市、縣（市）主管機關並應訂定期限辦理強制拆除或遷移，期限以六個月為限。其因情形特殊有正當理由者，得報經中央主管機關核准延長六個月，並以二次為限。但應拆除或遷移之土地改良物為政府代管或法院強制執行者，實施者應於拆除或遷移前，通知代管機關或執行法院為必要之處理。 前項因權利變換而拆除或遷移之土地改良物，應補償其價值或建築物之殘餘價值，其補償金額由實施者查定之，代為拆除或遷移費用在應領補償金額內扣回；對補償金額有異議時，由直轄市、縣（市）主管機關核定之。

11 （三）文林苑事件的爭議分析

12 （三）文林苑事件的爭議分析 1、違憲爭議 （1）都更條例相關條文據說有人已準備提釋憲，我表示贊同，大法官應勇於受理並儘快通過解釋，然後接受法學者們檢驗。

13 （2）都更條例強制不同意的地主參與都更是合憲的，簡單檢驗如下： 1. 正當性：都更是為了增進公共利益（都更1）具有正當性。 2
（2）都更條例強制不同意的地主參與都更是合憲的，簡單檢驗如下： 1. 正當性：都更是為了增進公共利益（都更1）具有正當性。 2. 必要性：如因少數地主不同意都更，因而放棄都更，等於放棄都更的公共利益，因而有必要限制不同意地主的土地所有權。 3. 比例性：限制地主的權利如使地主負擔過重，或其所受負擔與其所受利益不成比例，即違反比例性。如能採取侵害較小的方式達到同一效果，則應採取侵害最小方式，否則也違反比例原則。 都更條例採取權利轉換方式，固然限制了少數地主不參加都更的自由，但其因都更後所轉換的權利，理論上形同都更前的權利，因此，並無負擔過重的問題。所以爭點在是否有侵害較小的方式，可以達到同一都更效果，在此似乎也無法想像可以其他方式達到同一都更效益。

14 （三）文林苑事件的爭議分析 2、執法爭議 執法爭議是事實問題，未接觸事證即妄加評論，是非常不負責任的。就事實認定在無明確事證顯示法官事實認定有誤前，我相信法官，而不相信官僚、奸商和刁民，之前我是以法官的事實認定為立論基礎，相信本案市府並無違法。 如有人認為市府違法，應舉證並向監察院和檢察官告發，或提國家賠償訴訟，追究官員違法責任。在找不出市府違法之處之前，推定市府依法行政。

15 （三）文林苑事件的爭議分析 3、個別問題 （1）公益的定義 有人提出一個公益定義「公益不是整個社群或其中大部份成員利益的總合，而是「各個成員事實上利益，經由複雜的交互影響過程，所形成理想的整合狀態」。 在多元社會須持續的透過公開討論形成共識，而不是由公權力主體片面決定，都市更新建設美好的景觀當然是增進公益，但在過程中社會秩序保障個人利益，也是維護公益的一環。」並主張它是通行的法學上見解，主張為「通行的法學上見解」應負舉證責任。法律和各級法院及大法官所認同的公益，就是「整個社群或其中大部份成員利益的總合」。

16 （三）文林苑事件的爭議分析 （2）以文林苑王家為例 ①都市更新區域 ②都市更新單元劃定後 ③事業計畫核定發佈實施後
上述時機點，王家可否將自己的房子重新申請建照，自行改建？

17 （三）文林苑事件的爭議分析 （3）據報導，本都更案在事業計畫核定發佈實施後到「拆屋」，歷時兩年八個月，應該有一年的時間是建商與「異議住戶」的協調時間，另外一年八個月扣除「訴訟、訴願」的時間，台北市政府是否有積極作為？？

18 （三）文林苑事件的爭議分析 （4）都更受害者聯盟是什麼樣的組織？？ 合法公權力或正當權利行使的結果有無受害可言？ 有無政治動機？

19 （三）文林苑事件之爭議分析 （5）王家是否為牟取「額外利益」的釘子戶；中國時報報導中似乎提到王家某一成員在「建築師事務所」任職，這樣的背景對都更的流程應該不陌生才對，可是對媒體，王家一再表示自己不懂都更法令，這似乎不合乎常理。

20 （四）文林苑事件後對於都市更新的影響

21 （四）文林苑事件後對於都市更新的影響 1、都市更新之利與弊 （1）優點 ①改善市容 ②房地產升值 ③改善街道狹窄情況 ④改善居住環境
（1）優點　　 ①改善市容 ②房地產升值 ③改善街道狹窄情況 ④改善居住環境 ⑤改善觀光區景點環境

22 （四）文林苑事件後對於都市更新之影響 1、都市更新之利與弊 （2）缺點 ①稅賦增加 ②對民眾財產權的影響 ③不願參與者的權益受到剝奪
④都市貧民區的遷移 ⑤破壞既有文化 ⑥原地主的土地持份減少

23 （四）文林苑事件後對於都市更新的影響 2、影響都市更新之修法範圍 （1）多數決的適用範圍 （2）參與都更意願的表達方式
（3）地方政府執行強制拆除的妥適性 （4）估價制度的公正性 （5）容積獎勵的公平分配

24 （四）文林苑事件後對於都市更新的影響 3、房地產之變化
理論上，都市更新既是取決於都會地區的政府對居住環境的改善，整頓市容的考量，也是城市居民之居住要求，因此，都更案通常會帶動附近房價上揚的結果，唯其前提必須有可供都市更新的舊案可供考量，因此，在都市更新的前提下，在都更案相對較多的都會地區，其符合都市更新需求的老舊房舍或公寓之售價，應符合供需理論而呈現逐漸上升的情形。 惟若根據台北市在文林苑都更案發生後的過去一年中(民國100年6月-101年6月)，其房地產市場的老舊房舍之價格變動情形來做考量並做比較，當會發現，在台北市的12個行政區域的老舊公寓價格之變動過程中，各區雖然漲跌互見，但卻呈現跌多漲少的情形，亦即台北市的老舊公寓價格下跌的比例反而比上升者為多。

25 （四）文林苑事件後對於都市更新的影響 4、對於其他都更案的影響 5、都市更新的經濟分析

26 二、人民、政府及建商的權利義務關係

27 （一）人民、政府及建商的權利義務關係 1、主導單位 （1）中央政府
台灣的都市更新事務之中央主管機關為內政部，內政部營建署設有都市更新組，專責處理都市更新業務。 （2）地方政府 國內的都市更新事務之地方主管機關中，因其所在地區是否為直轄市而有不同。

28 （一）人民、政府及建商的 權利義務關係 （3）執行依據
一般而言，早期台灣的都市更新主要是以1998公布的《都市更新條例》為依據，而都市更新條例第一條：為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，特制定本條例。 （4）執行情形 早期台灣的都市更新大多以市地重劃方式進行，其主要目的在擴展都市計畫用地，就地重建的案例相對較少。主要的執行案例包括台北市的信義計畫區、內湖五期重劃區、中華路拓寬，新板橋車站特定專用區、淡水淡海新市鎮、新莊頭前副都心、林口新市鎮，以及台中市的七期重劃區等。

29 （一）人民、政府及建商的權利義務關係 2、都市更新案的辦理 （1）政府辦理(公辦) ①一般劃定
由政府主管機關就都市之發展狀況、居民意願、原有社經關係及人文特色等，進行調查及評估後劃定更新地區。 ②優先劃定 建物老舊或居住環境惡劣，可能妨礙公共運輸或安全者、古蹟或歷史建物等有保存價值者以及基於重大建設之目的者，得優先劃定為更新地區。 ③迅行劃定 已發生或為預防天災人禍之發生以及配合重大建設者，得視實際情況，迅行劃為更新地區 。

30 （一）人民、政府及建商的權利義務關係 （2）民間辦理(自辦) ①原住戶自辦：都更所需經費以土地向銀行抵押融資為主。
②與建商圈地：都更所需經費由建商以賣預售屋方式籌措。 ③另外，建商圈地常衍生出與部份原住戶不願意加入都更的糾紛。

31 （二）文林苑事件後三者之間的關係 1、政府的態度 （1）中央政府：行政院修法 （2）地方政府：依法行政 （3）「公共利益」之界定

32 （二）文林苑事件後三者之間的關係 2、人民 （1）多數決的疑義 （2）權利變換是否公平 （3）房價的漲跌

33 （二）文林苑事件後三者之間的關係 3、建商 （1）對都更產生疑義 （2）不相信政府所頒布的法令 （3）投資是否有利可圖 （4）獎勵容積的變化

34 三、未來都更修法方向

35 一、緣起 本修正草案由內政部於101年6月14日陳報行政院審查，經行政院召開6次會議於101年11月7日審查通過，101年11月29日提行政院第3325次院會報告通過，並於101年12月7日函請立法院審議；共計修正55條，新增19條，刪除1條，修正後條文共計85條。修正重點包括強化都市更新與公益性及都市計畫之連結、強化資訊公開與民眾參與、健全公有土地參與都更機制、檢討多數決強制機制、改進權利變換機制及降低更新實施風險等6項。

36 二、修法重點 （一）強化都市更新與公益性及都市計畫之連結(修正條文第1條及第21條)
（二）強化資訊公開與民眾參與：（修正條文第5條、第6條、第27條及第31條） （三）健全公有土地參與都更機制：（修正條文第11條至19條、第43條及第44條） （四）檢討多數決強制機制：（修正條文第20條、第35條、第36條、第46條、第55條及刪除現行條文第25條之1） （五）改進權利變換機制：（修正條文第48條至第50條） （六）降低更新實施風險：（修正條文第53條、第61條及第78條）

37 （一）強化都市更新與公益性及都市計畫之連結(修正條文第1條及第21條)
1.加強都市更新落實都市計畫與保障居住者權益之立法目的。 2.明定未經政府劃定之更新地區，有不符都市機能、妨礙公共安全、公共交通、公共衛生之情形者，始得由民間自行申請劃定更新單元及核准事業概要。 3、增訂更新單元劃定基準，應經都市計畫委員會審議通過後實施之規定。

38 （二）強化資訊公開與民眾參與：（修正條文第5條、第6條、第27條及第31條）
1.增訂資訊公開及通知送達之方式，以維護民眾權益。 2.為鼓勵更新單元內所有權人積極維護其權益，增訂得組織都市更新促進會並得以都市更新基金補助其作業費用之規定。

39 （三）健全公有土地參與都更機制：（修正條文第11條至19條、第43條及第44條）
1.明定經主管機關同意實施更新之其他機關（構），得經公開評選委託都市更新事業機構實施都市更新事業；並增訂公開評選之申請、審核及爭議申訴規定。 2.為避免公有土地被以小吃大，明定公有土地達一定規模者，原則應由政府主導開發。 3.公產如有合理利用計畫無法併同更新事業實施者，經各級都市更新審議會通過者，得排除於都市更新事業之範圍。

40 （四）檢討多數決強制機制：（修正條文第20條、第35條、第36條、第46條、第55條及刪除現行條文第25條之1）
1.為增加事業概要之代表性，爰修正限制事業概要之申請主體及提高其應取得同意之門檻(詳如下)，並採以審議方式進行實質審查。 ◎都市更新會：1/10 (人數、產權) → 3/10 ◎都市更新事業機構：1/10 (人數、產權) → 5/10 2.為避免都市更新事業計畫審議修正幅度較大，影響所有權人權益，爰明定經各級主管機關審議認有重大調整者，得要求重行公開展覽。

41 3.為減少實施爭議，加強民眾權益之保障，適度提高都市更新事業計畫應取得同意之門檻(詳如下)及修正所有權人撤銷同意書之條件限制。 ◎迅行劃定更新地區：1/2(人數)；1/2(產權) → 2/3 ◎優先劃定更新地區：3/5(人數)；2/3(產權) → 3/4 ◎自行劃定更新單元：2/3(人數)；3/4(產權) → 4/5 ◎產權達一定比例人數免計：8/10 → 9/10 4.增訂實施者請求主管機關代為拆遷時，主管機關應先進行調處之程序，及不服調處結果，得提起行政訴訟之機制，以有效推展更新事業進行，並保障土地改良物所有權人、管理人或使用人之權益。 5.刪除多數決協議合建及政府代為徵收後讓售予實施者之規定，回歸權利變換強制分配之立法精神，以維護民眾權益。

42 （五）改進權利變換機制：（修正條文第48條至第50條）
1.明定權利變換專業估價者之選定方式，增加權利人得共同指定估價者之規定，並建立主管機關得委託專業估價者協助複核之機制。 2.明定土地所有權人所需負擔費用除得以更新後房地折抵外，亦得改以現金給付之，以滿足所有權人不同需求。 3.明定不願或不能參與分配者，其補償應以更新後應分配之權利價值計算之，以維土地所有權人權益。

43 （六）降低更新實施風險：（修正條文第53條、第61條及第78條）
1.採權利變換強制實施之都更案，須於建物全數拆除後，始得辦理預售，並明定違反時之處罰規定。 2.為保障參與更新事業之所有權人權益，明定都市更新事業機構或都市更新會及出資者應將所需資金以信託方式專款專用，以降低實施風險。

44 三、修法效益 本次修法使都市更新機制更加嚴謹，然而是否有助，推動都市更新及提升都市地區的環境品質，有待評估。
（一）強化都市更新之公益性、必要性及程序正義，以取得多數決強制實施之正當性。絕對多數決？ （二）改進權利變換機制，使都更權益分配更臻公平合理。原權利變換有有缺點？ （三）將資訊公開、通知送達及同意書取得方式法制化，積極保障民眾知的權利。 （四）建立實施者、所有權人退場機制，並降低都更實施風險。 （五）擴大政府主導都更之能量，並保有公產參與或實施都市更新之彈性，積極維護公產權益。代理成本？ （六）解決實施者實務執行所遭遇困難與爭議，降低不確定性，以利計畫推展。

45 四、結論

46 （一）都市更新的「公共利益」 （二）「多數決」的課題與界定 （三）單元劃定 （四）估價的公正 （五）容積獎勵制度是否合法公平 （六）都更是否符合公平效率

47 謝謝聆聽