水土保持法中「連續處罰」及「限期改正」制度之法律研究

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1 水土保持法中「連續處罰」及「限期改正」制度之法律研究
許宏達&陳重光 高志文 蔡雅如

2 前言 連續處罰制度之性質 連續處罰制度之現況 連續處罰制度之檢討 連續處罰與限期改正 限期改正制度之現況 限期改正制度之檢討 結論 2

3 前言 「連續處罰」為我國行政法規中特有的裁罰制度，於環保法規中尤其常見。因過去行政強制執行制度闕漏不全，不僅「怠金」的數額過低，難以切實督促違反法律義務之人履行，且因缺乏公法上金錢給付義務之執行規定，致無法貫徹公權力之弊，連續處罰制度應運而生。 3 3

4 連續處罰制度之性質 種類 按次連續處罰 按日連續處罰 按件連續處罰 水土保持法第三十三條 水汙染防治法第四十條 強制汽車責任保險法第四十三條
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5 目的 法律性質 藉由不斷的處罰，迫使行為人履行其公法上義務。 水土保持的事前保護或已破壞之水土保持的事後恢復。
連續處罰規定在性質上較接近行政法理上之「執行罰」(李建良，1998)。 「執行罰」，行政機關對於不履行法定作為或不作為義務之人，以強制手段促使其履行義務，或產生與履行義務相同之事實狀態。 「秩序罰」，行政機關為維持行政秩序，對於違反行政法之義務者所為之制裁。 5

6 「秩序罰」須嚴格遵守「一事不二罰」之法理，大 法官釋字第五○三號解釋文：「…違反作為義務行 為，…處罰種類相同者，如從其一重處罰已足達成 行政目的時，即不得再就其他行為併予處罰」。法 務部行政罰法第二十四條規定：「一行為違反數個 行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最 高之規定裁處…處罰種類相同者，從一重處罰已足 以達成行政目的者，不得重復裁處」。 6

7 連續處罰制度之現況 水土保持法第三十五條規定:「本法所定之罰緩，由直轄市或縣(市)主管機關處罰之」。就現行法而言，僅地方主管機關得裁處罰緩，中央主管機關並無該項權限。惟目前送行政院之水土保持法修正草案(通盤檢討版)則增列中央主管機關有處罰之權限。 7

8 全國二十一縣市中有七縣市分別以「公告」或「府內簽准內規」方式訂定違反水土保持法之查報取締罰鍰裁罰標準:
依違規「面積」、「次數」(台北市、台中市) 依違規「次數」(台北縣、新竹縣) 依違規「開發利用程度」、「類別」、「次數」(台中縣、屏東縣) 依違規「開發利用類別」(南投縣) 8

9 連續處罰制度之檢討 多數縣市未定有裁罰標準 對內部而言:
可做為行政機關執法人員開立處分書時判斷罰緩額度一個可供參考、避免人為因素的客觀依據。 對外部而言: 客觀標準，具可預測性，受處罰人清楚明瞭違規情節及受罰金額間之關連，避免不必要的糾紛。 未定有裁罰標準的縣市，於連續處罰時，大多是以累進方式，遇情節重大者，則改以專案方式為較重處罰。 9

10 裁罰標準未能公告周知 全國訂有裁罰標準的縣市中，大多以「府內簽准」的方式，將該標準作為執法人員內部之參考依據，屬單純行政內規性質，而未對外公告周知。一般民眾(尤其是違規受處罰者)，理應使其瞭解究竟行政機關是如何裁罰的，因此裁罰標準應改以機關「令」或「公告」的方式發布並以刊登公報、網站之方式讓一般民眾瞭解，以符法制。 10

11 比例原則的遵守 行政程序法第七條規定:「行政行為，依下列原則為之: 一、應有助於目的之達成。 二、應選擇對人民損害最少者。
三、損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。 執法人員對於裁處罰緩的金額具有裁量權時，應注意 (1) 是否有助於遏止水土保持破壞之行為。 (2) 是否與違規情節相符。 (3) 是否與違規行為人所獲(或所失)之利益顯失均衡。 11

12 連續處罰之實效性 「處罰」本身只是一種手段，而非目的。
應著重於違規義務人所涉及義務履行之內容是否得以實現，若發現無法達成強制履行之行政目的，或遇有急迫情形而須立即處理者，應改以直接強制或即時強制之方式，ex:勒令停工、歇業或代履行等。 常有民眾以為針對處分書提起訴願即可延後罰鍰之繳納，訴願法第九十三條第一項規定:「原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止。」 欠款未繳，仍可依據行政執行法移送法務部行政執行署所屬各地行政執行處強制執行。 12

13 連續處罰與限期改正 連續處罰與限期改正之關聯
為保障義務人之權益，現行水土保持法連續處罰之規定，均要求於每次處罰前，應以書面先行限期要求違規義務人履行其法定義務，待期限屆至仍未履行者，始得再行處罰。 水土保持法施行細則第二十八條：「主管機關依本法第二十二條至第二十四條及本法第三十三條規定限期改正者，應以書面載明地區、改正事項及完成期限，送達水土保持義務人。」 13

14 限期改正之目的 「限期改正」之規範目的主要係要求違反行政義務之人，於一定期間內自行改正先前的違法行為或已造成之違法結果。而其基本理念在於告知行為人已違反行政法上之義務，且其行為已有礙行政秩序，督促行為人儘速改善並回復或實現至義務履行之狀態。 主管機關先行要求行為人自行限期改正，屆期不改正者，始予處罰，此種作法具有一種緩衝的效果，既可避免直接損害當事人權益(罰鍰)，又可節省寶貴行政資源之無謂運用(代履行)。 14

15 限期改正之法律性質 就內涵而言，限期改正的法律概念即為行政執行的「告誡制度」，亦即行政機關於採取間接強制處分前，需先為書面通知並預先指定期間規定義務人履行義務之措施。 告誡：以書面限定相當時間履行，並載明不依限履行時將予以強制執行之意旨。 告誡內容至少必須包括「限期履行義務」及「告以不依限履行義務將科以怠金之意旨」。 15

16 限期改正制度之現況 水土保持法中的「限期改正」主要有三處: 第二十二條第一項 第二十三條第一項 第三十三條第二項 16
第三十三條　有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰： 　一、違反第八條第一項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第二十二條第一項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。　　　　　　　　　 　二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。 前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。 第二十二條　山坡地超限利用者，或從事農、林、漁、牧業，未依第十條規定使用土地或未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護者，由直轄市或縣 (市) 主管機關會同有關機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施不合水土保持技術規範者，得通知有關機關依下列規定處理： 　一、放租、放領或登記耕作權之土地屬於公有者，終止或撤銷其承租、承領或耕作權，收回土地，另行處理；其為放領地者，所已繳之地價予以沒入。 　二、借用、撥用之土地屬於公有者，由原所有或管理機關收回。 　三、土地為私有者，停止其開發。 第二十二條第一項 第二十三條　未依第十二條至第十四條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規，應令其停工、強制拆除或撤銷其許可，已完工部分並得範者停止使用。 第二十三條第一項 第三十三條第二項 16

17 限期改正制度之現況 第二十二條規定對於違規「農業使用」者，必須先踐行「限期改正」之程序，需違規行為人屆期不改正或實施不合水土保持技術規範，始得依第三十三條第一項第一款加以處罰。 第二十三條第一項規定對於違規「非農業使用」者，「限期改正」之程序則需與第一次處罰同步進行；至於第二次以後的處罰(即連續處罰)，則需先踐行「限期改正」程序。 17

18 限期改正制度之檢討 依據第二十三條第二項規定可否「限期改正」
水土保持法第二十三條第一項之「限期改正」制度，於同條第二項中並沒有相同的規定。就其立法原意，乃因第二項所規範的違規態樣，係未擬具水土保持計畫而為開發行為，既無水土保持計畫可言，自無要求改正之標準，故而無從要求違規之水土保持義務人為改正之行為。 按水土保持法第二十三條第二項雖未明文規定主管機關得要求違規水土保持義務人「限期改正」，然為收管理之效，避免破壞水土保持之狀態持續，就執行面而言，卻有要求改正之需要；但最高行政法院卻有不同看法。 第二十三條第一項 未依第十二條至第十四條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規，應令其停工、強制拆除或撤銷其許可，已完工部分並得範者停止使用。 第二十三條第二項 未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。 18

19 依第二十三條第二項規定可否「限期改正」 此問題在水土保持法通盤檢討修正版中將「限期改正」制度補上，但需等法院三讀通過；目前處理違反水土保持法第二十三條第二項之行為，除依法開立處分書外，應以另函通知水土保持義務人於一定期限內依據水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護。該函屬法律上「觀念通知」之性質，通知水土保持義務人遵守水土保持法第八條之法定義務，並告以如未依規定辦理者，將依同法第三十三條第一項第一款規定處罰。而主管機關為前開「通知」時，依據行政程序法第五條規定，得指定明確之事項「建議」水土保持義務人遵守。 19

20 法律明確性的問題 行政機關為限期改正之處分時，其改正事項之內容應具體明確，以符法律明確性之要求。按行政程序法第五條規定：「行政行為之內容應明確」。 實務上地方主管機關執行水土保持法第三十三條規定，對於水土保持義務人施以連續處罰時，其限期改正之通知多僅簡略記載「應全面實施植生、覆蓋…」或「依據水土保持技術規範做好水土保持之處理與維護」等，然而水土保持技術規範不僅條文眾多，內容亦具高度專業性，如僅籠統記載限期改正事項，不僅其實效性令人存疑，亦與法律明確性之要求不符。 20

21 結論 水土保持法中連續處罰與限期改正制度，業已行之有年，此項制度對於水土保持具有極大之貢獻。
因行政機關執行上未臻細緻，或因相關法制配套措施不完備，亦或是民眾守法意識不足，以致於相關制度無論在執行面或規範面均有須加強之地方。 「法律分析」只是觀察事物的眾多方法之一，盼能經由相關法律問題的分析，釐清部分盲點，並作為將來修法之參考。 21

22 謝謝聆聽 22

23 第二十三條　未依第十二條至第十四條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規，應令其停工、強制拆除或撤銷其許可，已完工部分並得範者停止使用。 未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。 已完工道路或設施之養護，準用前二項之規定。

24 第三十三條　有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：
一、違反第八條第一項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第二十二條第一項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。 二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。 前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。 第一項第二款情形，致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施者，處六月以上五年以下有期徒刑，得併科新臺幣六十萬元以下罰金；因而致人於死者，處三年以上十年以下有期徒刑，得併科新臺幣八十萬元以下罰金；致重傷者，處一年以上七年以下有期徒刑，得併科新臺幣六十萬元以下罰金。

25 第八條　下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：
一、集水區之治理。 二、農、林、漁、牧地之開發利用。 三、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。 四、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。 五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。 六、防止海岸、湖泊及水庫沿岸或水道兩岸之侵蝕或崩塌。 七、沙漠、沙灘、沙丘地或風衝地帶之防風定砂及災害防護。 八、都市計畫範圍內保護區之治理。 九、其他因土地開發利用，為維護水土資源及其品質，或防治災害需實施之水土保持處理與維護。