第七章 界定政策问题和建立政策议程—政策过程的启动

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1 第七章 界定政策问题和建立政策议程—政策过程的启动
第七章 界定政策问题和建立政策议程—政策过程的启动 关键问题 政策问题是如何界定的？ 为什么界定政策问题具有十分重要的意义？ 什么是政策议程？政策问题如何进入政策议程？ 教育领域的领导们如何才能跟踪和影响政策过程的各个阶段？

2 政策过程中的感觉与现实 科学家彼纳.莫勒希尔(Benno Muller-Hill, 1988)曾经向人们描述了
一则高中时代的有趣的故事，这个故事说明，人们对现实的感觉是如何 受到其他人影响的。在学校的科学课程的教学中，科学教师在操场上放 置了一台望远镜，要求学生透过望远镜进行观察，并预料同学们应该能 够看到行星及其卫星。第一位学生声明无法看到那颗行星，但在老师告 诉他如何矫正望远镜后，这位同学说可以清楚地看到行星了。其后，好 几位同学都说通过望远镜可以清楚看到行星及其卫星。然而，在希尔前 面的一位同学却坚持说，他什么也看不到。那位老师很生气，并亲自通 过望远镜观察，这时，教师脸上浮现奇怪的表情。老师忘记取下望远镜 的镜头盖了!实际上根本就没有学生看到行星和卫星。同学是否是假装 看到行星和卫星，从而避免尴尬(和较低的分数)，或者同学们实际上只 是认为望远镜镜头上一些灰尘的片断或几缕光线就是行星，就我们需要 讨论的问题而言，并没有关系，重要的是，人类具有强烈欲望，认为自 己能够感觉自己应当感觉到的东西。无视我们周围的人所接受的关于现 实的定义，以及无视我们周围的人期望我们接受的关于现实的定义，同 样十分困难。

3 　理解人类的这种倾向，在政策过程的最初两个阶段，即政
策问题界定和政策议程建立，有着特别重要的意义。如果一 个政策问题没有得到很好的界定，就不会被看成是重要的问 题，如果没有被大多数人认为是重要的问题，就不会受到广 泛关注并进入政策议程，如果没有进入政策议程，无疑也就 不会成为正式的政策内容。尽管这两阶段如此重要，相对而 言，一般公众却对之并不熟悉，包括学校领导者们，原因是 这两个阶段的发生是悄悄的，没有引起媒体注意，人们的主 要精力集中于政策制定和政策实施这些更容易被人们觉察的 阶段，然而，政策问题界定和政策议程建立在整个政策过程 中是最为重要的两个环节，对政策过程后继的阶段具有不可 逆转的影响。

4 启动政策过程：政策问题界定 界定政策问题是指政策过程的一个阶段，在这一阶段，人们将某一社会问题转换成一种政府能够处理的政策问题。这一阶段没有特定的规则和程序，主要是通过书面和口头的方式传递和转换。在这一阶段，人们应该形成一幅政策问题的引人注目的图景，使其与富有感染力的标志相连，以便赢得社会公众的广泛支持。富有智慧的政策问题界定能够争取政治支持，减少反对的力量，限定争论的方向和范围，为后继的人们能够看得见的阶段提供一个好的开端。

5 区分社会问题和政策问题 在思考政策问题界定的时候，区分社会问题和政策问题具有十分重要
　在思考政策问题界定的时候，区分社会问题和政策问题具有十分重要 的意义。这个世界总是充满生活中面临的各种不愉快的、不方便和困难 的情境。所有的教育者也都知道，学校同样充满各种问题，然而，老师 们或者是把这些问题看作是无法避免无法消解的生活的一部分，或者是 视其为琐碎的麻烦事，而不是把其理解为需要政府面对的政策问题。 　图7.1列出了学校经常面对的5类常见问题。绝大多数教育工作者会认 同这些问题的存在，但不会感到需要迫切解决这些问题。然而，图7.2 所列的5类问题已经转换成政策问题。与一般的问题不同，政策问题具 有争议性，暗含着问题的解释和问题的价值基础，以及政府应当对之采 取何种立场的理解。图7.3所示5个政策问题就是能够从图7.1中第二个 问题派生出的政策问题—激发学生学习动机。在政策界定阶段，对某一 问题的理解常常相互冲突，引发人们热烈的讨论。尽管如此，在讨论 后，通常只有两、三种理解会得到认可，成为有效的问题界定。这些 “获胜者”也将由于其支持者高超的界定技巧而赢得更多的认可。

6 图7.1 学校面临的5种常见问题 许多教师和校长士气低落，相当痛苦 激发学生的学习动机相当困难。 许多学生因为搬家在学期中期转学。
沉醉于电视和电脑游戏的儿童感到学校生活枯燥。 人们常常浪费教育资源。

7 图7.2 基于图7.1编制的5个政策问题 教师和校长士气低落的起因是其无法掌握主要的专业决策，应当支持校长赋予教师和校长更多的决策权力。
图7.2 　　基于图7.1编制的5个政策问题 教师和校长士气低落的起因是其无法掌握主要的专业决策，应当支持校长赋予教师和校长更多的决策权力。 如果学生必须保持C或更高的平均成绩才能获得驾驶执照，那么其在学校中的学习动机水平将会提高。 应当立法禁止那些有孩子在学校读书的家长在学期中期搬出其孩子所在的施教区。 应当只允许教育性的和励志性的媒体接触18以下的孩子。 如果学校必须进行生源竞争，那么学校将会更合理地使用资源。

8 图7.3 与学生学习动机相关的5个政策问题 如果学生必须保持C或更高的平均成绩才能取得驾驶执照，那么其学习动机水平就会提高。
图7.3 与学生学习动机相关的5个政策问题 如果学生必须保持C或更高的平均成绩才能取得驾驶执照，那么其学习动机水平就会提高。 如果美国学校恢复体罚，那么学生的动机水平将会极大地提高。 如果实施全美统一教学质量标准和全美统一评估，那么学生将会更加努力地学习。 如果教师在教学中利用学生熟悉的事例，组织更多的学生熟悉的活动，学生的学习动机问题将会减少。 如果学校规模较小，学生能够认识教师，并能相互熟识，学生的学习水平将会提到提高。

9 教育政策规划和研究团体 问题界定是一种智慧过程，同样的道理是问题界定必须发生于特定的地方和可以界定的时间。在美国，几乎所有教育政策问题都是依赖一些松散相联的机构，这些机构就是教育政策规划和研究团体。

10 资助教育政策研究和改革的部分基金组织 安妮.凯丽基金会(Annie Casey Foundation) 卡耐基基金会
丹辐斯基金会(Danforth Foundation) 德威尔特.沃伦斯基金会(Dewitt Wallace-Reader’s Digest Fund 福特基金会(Ford Foundation) 科龙格基金会(Kellogg Foundation) 李利捐赠基金(Lily Endowment) 麦克阿瑟基金会(MacArthur Foundation) 普沃慈善委托基金(Pew Charitable Trusts) 洛克菲勒基金会(Rockefeller Foundation) 斯宾塞基金会(Spencer Foundation)

11 研究教育政策的组织(思想库) 美国企业研究院(American Enterprise Institute)
布鲁金斯学院(Broookings Institution) 经济发展委员会(Committee for Economic Development) 经济政策研究所(Economic Policy Institute) 遗产基金会(Heritage Foundation) 哈德森学院(Hudson Institute) 曼哈顿学院(Manhattan Institute) 兰德公司(RAND Corporation)

12 教育政策研究的大学成员 哈佛大学 斯坦福大学 密歇根大学 宾夕法尼亚大学
威斯康星-梅德森大学(University of Wisconsin-Madison ）

13 政策主张的推广：校本管理(site-based management,SBM)
　校本管理的形成和推广很好地说明了教育政策规划 与研究团体(EPPRC)的学者们是如何工作的。在20世 纪90年代早期，奥格瓦(Ogawa, 1994)分析了多个全、 国性的教育组织出版的文章、会议材料和印刷品内 容，试图追寻校本管理运动的发展轨迹，访问了32位 人士，发现校本管理这一概念最初起源于几位20世纪 70年代任职于全国教育协会（National Institute of Education）的人士，这些人士与哈佛大学有着相 当紧密的关系。

14 　在这些人士看来，促进教师的专业化是改 进美国教育的一种重要途径。接着，时任全 美教师联盟(the American Federation of Teachers, AFT)主席的阿尔斯汉克(Al Shanker)对校本管理给予 了极大的关注，并在20世纪80年代说服了全美教师联 盟的一些地方分部，将校本管理列入分部的工作规划。 　1985年，全美州际教育协会(Education Commission of the States, ECS)主席向卡耐基基金 公司总裁建议，卡耐基基金会应该介入教育与经济关 系的研究。

15 其后，卡耐基基金会确立了教育与经济研究项目，作为
　其后，卡耐基基金会确立了教育与经济研究项目，作为 项目的一项内容，卡耐基教育与经济论坛成立了，在论坛框 架之下，教学专业化专门工作小组也问世。这个专门工作小 组开展了一项教学研究，其研究报告汇集为一篇题为《准备 好了的国家》的(A Prepared Nation)报告，并于1986年公 布。同年，全美州长协会(the National Governors’s Association, NGA)发表了一份题为《追求结果的时代》 (Time for Results)。两份报告均主张，校本管理是实行教 学专业化的有效途径，两份报告均引用倡导校本管理的全美 教师联盟三个地方分部为例，论证校本管理的正确意义。

16 接着，卡耐基教育与经济论坛建立了一个言论社，不同
　接着，卡耐基教育与经济论坛建立了一个言论社，不同 的发言人可以通过这个机构向教师协会、教育组织和实业团 体递交各种报告。卡耐基教育与经济论坛还安排地方报纸和 电视报道各种报告的内容。奥格瓦(Ogawa)指出，1986的这 些事件铸就了校本运动的里程碑式的时代。1986以后，全美 的各种教育组织，包括美国学校管理者协会(the American Association of School Administrators, AASA)、美国高 中校长协会(the National Association of Secondary School Principals, NASSP)、美国初等学校校长协会 (NAESP)和两个全国性的教师组织(全美教师协会和全美教师 联盟)开始支持校本运动的活动。

17 　1988年，全美州长协会(NGA)获得卡耐基基金会资助，召
开了校本管理学术会议。到了1990年，理论性刊物和实践性 的刊物不断地刊登论述校本管理的文章，这些文章的大多数 作者都与教育政策研究联盟(the Consortium for Policy Research in Education, CPRE)保持着联系，而这个组织的 成员之一就是哈佛大学。奥格瓦(Ogawa，1994，p.545)告诉 人们，我们面前“有着一种非官方的政策环境，在这个环境 中，实业家启动和推进教育政策变革”。毫无疑问，在本书 中，这个非官方的政策环境就是教育政策规划和研究团体 (EPPRC)。

18 有效政策问题界定的组成要素 一个政策问题界定是否能够顺利进入政策议程，受到多种因素的影响，其中界定政策问题的技巧是最为重要的因素之一。在以下的内容中，我们将描述有效政策问题界定的基本要素。

19 主张 如果我们希望将一个问题转换成政策问题，那么就必须在这个问题上表明特定的主张。主张是指一种特定的声明，源自我们对某一问题及其本质和原因的一般理解。一个问题包含的主张至少应当告诉人们导致问题的致因(Best, 1989a, 1989b)。例如，图7.2中的第5个问题“如果学校必须进行生源竞争，那么学校将会充分利用资源”，实际上暗示了两个主张：(1)学校没有尽力有效地利用资源；(2)缺少竞争是导致学校效率低下的原因。

20 事实 在提出问题时，我们必须为问题中的至少一个主张提供充分的描述性材料作为主张的证据。最好的事实是那些广为人知的趣闻轶事、令人反感的事件和统计数据，尤其是那些官方公布的主要统计资料。例如，倘若确认学校浪费令人无法容忍，那么就应该栩栩如生地描述某一学区为其督学提供豪华设施，或者运用官方数字说明，某一学区教育经费中实际上用到课堂教学中的比例是如何地少得可怜。

21 解决问题的方案 得到有效界定的政策问题通常包含现实的和可行的解决问题的方案。现实的解决问题方案在政治上是可行的，在经济上是人们能够承受的。人们已经提出多种形式的择校方案，期望藉此在教育中引进竞争，改善学生的学习成绩，更有效地使用学校经费。在当前，保守主义观念非常流行，同时公众抵制增加税收，适逢这样的社会形势，择校方案便成了拥有广泛社会支持的解决问题的方案。

22 表述 好的政策问题界定应当是用强有力的语言表述的，这样的语言使政策问题深深地扎根于价值、希望、恐惧和抱负之中。具有感情色彩的语言和表述，包括声明某一政策问题在整个国家生活中具有重要意义，例如提升军事安全和经济增长，能够强化政策问题迫切性。运用一些比喻描述政策问题，能够发挥同样的效果，如果能够从医学、家庭、战争、或体育运动中吸收一些比喻描述政策问题，那么效果尤佳。对许多人来说，支持择校的理由就是择校与体育的竞争精神，以及美国的自由主义和个人主义价值观念相联。

23 广泛的感召力量 界定得十分完善的政策问题总是潜在地受到广泛的支持。那些界定得很好的问题通常相当宽泛而不是十分具体，对大多数公民来说有着十分重要的意义，关系到未来和现在，并且是用普通人的语言而不是专业术语表达的。就这些标准而言，择校问题的界定只能说是差强人意，然而，变换这些标准，这一问题的界定就可能相当完善。择校问题是一个具体问题，对学龄儿童的父母来说十分重要—几十年来，这一群体的规模在人口统计学上一直在缩小。在这一问题上，教育券、学区间开放、特许学校等等术语，都是一些技术性很强的术语。这些术语的产生，部分原因可能是掩饰为什么在过去的40年中择校运动的发展如此缓慢。

24 政策界定的限制 虽然任何问题都能发展成为政策问题，并包容许多界定政策问题的基础，但是，人们看到的情形始终是，一些政策问题的界定比之其他一些政策问题的界定更有可能使问题本身进入政策议程，在这里，观念、价值和意识形态有着特别重要的作用，决定和制约着人们能够或愿意提出何种问题，对之提出何种解释和解决方案。

25 政策议程 无论教育政策规划和研究团体(EPPRC)中的人们如何富有智慧地界定政策问题，也无论研究型大学的教授们从事了多少研究来支持政策变革，但这样的变革不会走得很远，而始终是象牙塔中激烈地争论着的热闹话题。如果人们希望政策问题真正成为政策内容，必须使政策问题进入政策议程，这一过程并不是自动地发生的，也不是轻而易举地获得的。

26 政策议程定义 政策议程涵盖某一具体政策领域中人们认真讨论的所有问题。广义地说，教育政策议程包括专业学术会议、教育期刊、优秀的教育工作者、大众传媒、一般公众和政府官员讨论的所有问题。然而，政治科学家们区分了多种类型的政策议程。通常，某一政策问题只会出现于一个或两个政策议程之中，而不是出现于所有政策议程之中。如果人们希望某一政策问题转化为官方政策，就必须最终使其进入政府政策议程。

27 政策议程类型 综合性政策议程(the systemic agenda)。综合性政策议程是广义的，囊括了政府部门之外的所有人士正在讨论的问题。学校领导如果希望明确教育领域中的综合性政策议程，那么就应该浏览一些教育期刊的目录，翻阅近期出版的《教育周刊》谈论的话题，并且加上大众传媒正在关注的所有热闹话题。

28 专业性政策议程(professional agenda)
专业性政策议程的主要内容是那些不同利益团体、教育政策网络、教育协会和学术水平精深的教育专业工作者们讨论的问题。学校领导们在参加本领域的学术会议和翻阅近期出版的文献时经常性地碰到这些问题。

29 传媒性政策议程(the media agenda)

30 公众性政策议程(public agenda)
这一议程的主要问题是普通公众关注的问题。与上述两种议程相比，公众性政策议程更为简明。公众性政策议程在很大程度上受到大众传媒的影响，这样的情形即便不是永恒的，那么也是经常性的。总的说来，专业性政策议程、传媒性政策议程和公众性政策议程组成了综合性政策议程。

31 政府政策议程(governmental agenda)
政府政策议程主要包括政府官员在特定的时期内认真对待的话题或问题系列(Kingdon, 1995, p.3)。这一议程中的政策问题是政府官员正在认真讨论的问题，或者是已经列为政府部门将会采取措施的问题。显然，教育领域中有着许多政府的政策议程，既有联邦政府的政策议程，也有全美50个州政府的政策议程，而且每一项政府政策议程都包括多种要素，诸如供立法机关确认或通过的法律草案、备审案件目录中的或正在审理中的法庭案例，以及政府机关即将作出的决定。

32 各种议程之间的相互关系 理解政策议程的一个最重要的内容是进入政策议程具有高度竞争性，正因为如此，一些政策问题界定永远不会进入政府、公众、媒体的政策议程。 原因很简单，政策议程的“容纳能量”极为有限(Hilgartner & Bosk, 1988)。一般公众中的绝大多数人没有时间让自己去了解所有问题，更不用说讨论这些问题了。报纸和网站接受文献的容量也是有限的，电视和广播报道教育新闻的时间更为有限，更主要的是，立法机关、法院和行政机关的资源十分有限，没有可能审议人们想到的所有提案，听证所有案例，或者对所有争议进行裁决。

33 一种典型的情形是，绝大多数政策问题处于专业性的政策议程，这一环节中的政策问题超过了其他环节累积的政策问题的总和。有时，一些政策问题也会从专业性政策议程中流向传媒性政策议程，并从这里进一步弥漫为公众性政策议程中的问题。政策制定者们—非常清楚政策系统之中的专业性、传媒性和公众性三种政策议程—从中选择一些愿意对之采取积极行动给予支持的问题。需要清楚的是，其他形式的政策议程运动模式同样存在。

34 进入政府政策议程：择校的故事 一个新主张在进入政府政策议程受到处理之前，在成为官方政策之前，通常会被束之高阁，无人问津，度过漫长的潜伏期，并且在这一过程中逐渐失去活力。择校就是一个典型的例证。1962年，芝加哥大学教授米尔顿.弗里德曼(Milton Friedman)首先提出择校问题，其后，在整个20世纪60年代，这一主张都被视为一种专业性极强的同时也是古怪的主张。

35 然而，到了20世纪70年代早期，虽然弗里德曼是一位非常著名的保守主义者，一些激进的自由主义者仍然对其择校主张发生了兴趣。当时，由于这一主张仍然处在专业性的政策议程之中，克里斯托弗.杰尼克斯和杰姆斯.柯尔曼(Christopher Jenks & James Coleman)等一些学者借鉴了择校主张，对之大加提倡，使其成为帮助贫困的父母和促进儿童教育机会平等的武器。当时，联邦政府资助了加尼福利亚州的阿拉姆.洛克区(Alum Rock)的一项实验性的择校方案，这一主张因此迅速地从专业性政策议程转入政府政策议程。这一小规模的试验性的方案很快就被普遍地看作是一种失败，并被政府政策议程迅速抛出，然而却保留在专业性政策议程之中。

36 在20世纪的80年代，保守主义者罗拉德.里根(Ronald Reagan)当选总统。在专业性的政策议程和许多支持他的保守主义团体推动之下，里根发表演讲，赞同教育券(vouchers)，再次将择校列入政府政策议程。不久，两种择校方案成为提交国会的法案，其后，不断地提交，不断地受到否决，一时间，择校方案似乎总是面临失败。但是，在20世纪80年代，明尼苏达和俄亥俄等州不仅将择校问题列入政府政策议程，而且使几种择校方案成为政府政策的内容。那时以来，3个州实施了公立学校教育券方案，37个州采用了特许学校政策。就这样，择校方案没有生机地在不同的政策议程中躺了大约30年时间，却在20世纪的最后十年迅速地进入政府政策议程，并成为官方教育政策的内容。

37 公共机构官员与政策议程 择校这一新的教育主张，从被界定到专业性政策议程，接着被列入不同的政府政策议程的故事，向世人昭示了许多政策问题是如何最终进入政府政策议程的。在这一过程中，主要的政治领袖人物，特别是总统和州长，以及杰出的立法机关的议员，通常扮演十分重要的角色。这些人士经常性地发表演讲，召开新闻发布会议，因而能够吸引人们注意某一特定的政策问题，并对之保持高度关注。更主要的是，这些政治领袖的公众形象总是通过媒体的新闻事件表现出来，因而能够很容易地将某一政策问题引入媒体性的政策议程。

38 进入政策议程的其他通道 政策问题也可以通过其他途径进入政府的政策议程。有时，某一突发事件发生，突然之间使一个尚未引人关注的问题突显出来，或者使其发生戏剧性的表现形态，从而成为人们关注的中心。突发事件特别有可能使一些与健康和安全相关的问题走上舞台中心。

39 存留于政策议程之中 尽管进入各种政策议程相当困难，脱离政策议程却是一件 相当容易的事情。实际上，所有政策议程都具有明显的不稳
　尽管进入各种政策议程相当困难，脱离政策议程却是一件 相当容易的事情。实际上，所有政策议程都具有明显的不稳 定性，人们在一月份热切地关注的问题，到了六月份就可能 忘记了。一旦某一问题淡去，重新恢复人们的兴趣十分困 难，因为这一问题现在似乎已经过时。在政治科学家们那 里，这种人们熟悉的现象被称之为“问题关注周期”：在各个 政策领域，一些问题突然在所有政策议程中成为巨大的关注 目标，接着同样突然的是，这些问题滑出了所有人的思维。 产生这种不稳定现象的部分原因是大众传媒喜新厌旧，部分 原因是社会大众有着猎奇的偏好。但是，在淡出政策议程后 几年，一些过去的问题可能以某种稍微不同的形式和一种新 名称，重新进入政策议程。

40 问题和活动 选择目前的一项政策问题界定。辨别这一政策问题的赞成意见和支持这些意见的依据，接着说明如何有效地对这一政策问题界定及其主张提出责疑。 选择目前的一项政策问题界定。辨别这一政策问题的赞成意见和支持这些意见的依据，接着说明如何重新界定这一政策问题。 辨别你所在的州或学区的一项悬而未决的政策问题。在你看来，这一政策问题为何悬而未决？在你所在的政策环境中，这一悬而未决的政策问题暴露了什么样的阻碍政策制定的因素？

41 正反辨论：是否真正存在教育危机？ 正方：任何愿意正视现实的人们都无法否认美国面临教育危机。20世纪那糟糕的60年代以来，学术标准一再降低，学生在那些学习能力考试和学习能力倾向考试中的成绩垂直下降。在所有的国际比较研究中，美国学生的表现都相当糟糕；倘若美国学生在这些国际比较中能取得平均成绩，而不是现在的该死的名列倒数，就可以看作是美国教育的巨大成就，并且值得祝贺。我们的学校现在不再是安全的地方了，看着成群结队的黑帮成员在校园里游荡，寻找可以欺负或抢劫的对象，学生和教师都在担心自己的生命。近来，许多学校甚至在学校大门入口的地方装上了金属探测器，在学生进入校门时检查其是否携带武器。最后值得一提的是，学校建筑物的状况令人吃惊，墙面四处涂鸦，污秽不堪，基本设施破烂。孩子们在这样的环境中怎么可能学好？在当今全球经济体制中，所有这些问题的存在深深地侵蚀着美国的竞争实力。

42 反方：美国社会存在着危机，却不是教育危机，而是经济危机。人们的实际收入已经25年停滞不前，中产阶级家庭购房压力很大，支付子女接受高等教育的负担沉重，贫富差距持续扩大。美国贫穷儿童的比例比其他任何一个发达国家都要高。人们经常性地淡视一些指标，我们现在却清醒地意识到这些指标的存在。几十年来，税收入不敷出，社会保障系统日益恶化，城市的内城日渐萧条，沦为穷街陋巷和作科犯罪的中心，几乎没有人愿意在这样的地方生活、工作或购物。同样，由于缺少经费维护，我们曾经引以为豪的高速公路系统坑坑洼洼。现在把这些问题想当然地归因于学校，而学校实际上是整个社会的缩影。政府和实业的领袖们轻率地谈论教育危机，希望我们因此忽略真正的经济危机，这样，是教育者而不是他们需要对危机承担责任。修复我们的经济，学校自然得到改善。 你是如何理解上述争论？

43 新闻故事分析： 使学校更有效率 政府官方统计数据没有试图评估学校的效率，更主要的是，人们对如何评估学校“产出”，现在争论特别激烈。
然而，倘若假定测验分数是评估教育产出的合适的标准，那么公立学校的产出就是日益不妙。哈佛大学经济学家卡罗琳(Caroling M. Hoxby)算出，在 年间，生均1000美元可以帮助17岁少年在全美教育进步评估(the National Assessment of Educational Progress)中的数学课程考试中“购买”63分，而在 年间，同样数额的货币却只能购买39分。这一趋势同样表现于其他考试和其他年龄段的孩子身上。需要说明的是，所有计算均依据1999货币价值，以便扣除通货膨胀的因素。

44 如何解决产出不断下降的问题？卡罗琳认为，如果父母亲享有更多的选择学校的机会，那么产出将会上升。因为择校迫使学校追求效率，留住学生。例如，在波士顿和匹兹堡这样的地铁系统发达的设立多个学区的城市，父母们能够很容易地移居不同的居住区，并把自己的孩子迁往新的学区，而在其他地方，一些历史悠久的私立学校也是父母们在公立学校系统之外的一种选择。 卡罗琳比较可以择校和无法择校的地方的学生考试成绩，得出了竞争使得公立学校更有效率的结论。她算出，倘若美国地铁发达的城市中公立学校之间有着充分的竞争，并且私立学校数量可观，那么公立学校的产出将会上升28%。她还通过研究发现了在密尔沃基和亚里桑拉等地方实施的教育券等新的择校方式具有提升公立学校产出的效应。

45 问题 运用一句话说明本文中出现的教育政策问题界定。 本文作者的主张是什么？请辨别文中出现的非正式的主张。 作者提出了什么论据支持自己的主张？
在你看来，《商业文摘周刊》为何相信读者会对卡罗琳的研究感兴趣？ 批驳文中陈述的政策问题，运用你了解的证据重新界定文中的问题，并提出解决办法。