公务员制度 Civil Service System 管理学院 吴海燕

参考书目 中华人民共和国公务员法（ 2006 年 1 月 1 日施行） 公务员制度概论 ，谭功荣 ，北京大学出版社， 2007 公务员制度教程，舒放、王克良，中国人民大学出版社， 2008 公务员制度，陈振明，福建人民出版社， 2007 现代政府与公务员制度，张觉文，四川人民出版社， 2000 公务员制度的理论与实践，田培炎，中国社会科学出版社 ， 1993 国家公务员制度教程，徐颂陶，中国人事出版社， 1996

第一章 绪 论

理解公务员制度 Understanding civil service system 1 基本精神与特点 Basic spirits and characteristics 2

公务员制度的重要作用 Roles of the civil service system 完成国家和政府使命的必要工具和手段 政府实施其施政目标的主要载体 政府存在合法性的具体体现 在现代国家体 系中的地位

第一节 理解公务员制度 Understanding the Civil Service System 起源与发展 Origin and development 公务员与公务员制度 Civil servants and civil service systems 二 一

1. 公务员的定义 传统 Traditional 现代 Modern 称为 “ 文官 ”(civilian) 是与其他专职服务于国家的机构相对应 的，如军队、司法与警察等 称为 “ 公共雇员 ”(public employee) 或 “ 政 府雇员 ”(government employee) 是指代表国家从事社会公共事务管理、 行使国家行政权力、履行国家公务的公 职人员 一、公务员与公务员制度 Civil servants and civil service systems

公务员的范围 小范围型 中范围型 大范围型 指中央政府系统中非选举产生和非政治任命的常任官员。英 国及英联邦诸国大致属于这种情形。 将政府系统中的所有官员统称为 “ 公务员 ” ，包括部长、副 部长、助理部长、独立机构的长官等政治任命官员和行政 部门的其他文职人员。美国、德国等属于这种类型。 把所有国家机关（包括立法、司法、行政三大系统）的工 作人员以及公共企事业单位的所有人员，都划入公务员的 范围，但区分为国家和地方公务员两种。日本、法国是这 种类型的代表。

尽管西方国家公务员划分的办法、标准等不 同，但一个共同点就是，依据产生方式的不 同，将公务员分为政务类（ Political Civil Servants ）与事务类（ Career Civil Servants ） 两大类，其中，事务类（或称业务类）公务 员就是政府系统中非选举产生和非政治任命 的公职人员，这是公务员的主体，通常也是 公务员法的适用范围。 共同点 （ commo n)

公务员：是指依法履行公职、纳入 国家行政编制、由国家财政负担工 资福利的工作人员。 （《公务员法》第二条） 我国公务员的范围

它主要包括： （ 1 ）中国共产党机关的工作人员。 包括中央和地方各级党委、纪委的专职 领导成员；中央和地方各级党委工作部 门和纪检机关的工作人员以及街道、乡、 镇党委机关的工作人员。 我国公务员的范围

（ 2 ）人大机关的工作人员。 包括全国人大常委会委员长、专职副委员长、 秘书长、专职常委，地方各级人大常委会主任、 专职副主任、秘书长，乡镇人大专职主席、副 主席；各级人大常委会工作人员；各级人大专 委会办事机构工作人员。 （ 3 ）行政机关的工作人员。 包括各级人民政府的组成人员，各级人民政府 工作部门及派出机构的工作人员。 我国公务员的范围

（ 4 ）政协机关的工作人员。 包括政协各级委员会主席、专职副主席、秘书长； 政协各级委员会工作机构的工作人员；政协专门 委员会办事机构的工作人员。 （ 5 ）审判机关的工作人员。 包括最高人民法院、地方各级人民法院的法官、 审判辅助人员和行政管理人员。 我国公务员的范围

（ 6 ）检察机关的工作人员。 包括最高人民检察院、地方各级人民检察院的检 察官、检察辅助人员和行政管理人员。 （ 7 ）民主党派机关的工作人员。 包括八个民主党派和地方各级委员会主席（主 委）、专职（驻会）副主席（副主委）、秘书长； 中央和地方各级委员会职能部门和办事机构的工 作人员。 我国公务员的范围

一、公务员与公务员制度 2 ．公务员制度的涵义 Civil Service System 公务员制度，就是对行使国家权力、执行国家公 务的人员等依法进行科学管理的一系列法规体系 和管理体制的总称。 公务员制度可以被视为一种制度化结构、规范与 程序的体系，其目的在于实现公共服务中人力资 源的组织动员 。 作为国家政治与行政制度的重要组成部分，公务 员制度包括对公务员义务与权利，分类管理，考 试录用，培训，考核，升降与任免，工资、福利 与保险，辞职、辞退与退休，申诉、控告与仲裁 等一系列具体的制度安排。

二、公务员制度的起源与发展 西方公务员制度确立的标志 常任职业公务员制度的建立 公开考试、择优录用制度的建立

二、公务员制度的起源与发展 英国的实践 美国的实践 我国的实践 1853 年 《诺斯科特 — 特里威廉报告》 “ Northcote- Trevelyan Report” 现代公务员制度的 基本框架 年 《国家公务员暂行条 例》 年 《国家公务员暂行条 例》 2006 年以后 《公务员法》 1883 年 《彭德尔顿法》 “Pendleton Act ” 美国公务员制度的 基本法

二、公务员制度的起源与发展 1 ．现代公务员制度的确立 —— 英国的 实践 英国的公务员制度起源于政务官与事务官 的分离。 实行官职考试补缺制度是英国公务员制度 的标志。 英国政府颁布的两个枢密院令宣告了公务 员制度的建立。

二、公务员制度的起源与发展 《诺斯科特 — 特里威廉报告》 （《关于建立常任公务员 制度的报告》（ Report on the Organization of the Permanent Civil Service ）。该报告认为，当时英国的 公务员制度不足以为政府吸收优秀人才，要求确立公开 竞争的考试制度，择优录用，废除个人恩赐制和政党分 肥制。该报告还建议：（ a ）建立自治的准司法机构 —— 公务员委员会，实行公开竞争考试制，以确保官员招募 时的正当行政（ Proper Administration ）；（ b ）行政 事务分为决策类与执行类，根据不同的事务类型采用不 同的考试法；（ c ）对决策类公务员的考试，主要考察其 一般知识的基本掌握，而不实行专门技能的考试。内容 包括作文、历史、希腊语、拉丁语、数学、自然科学等。 该报告所提出的原则确立了现代公务员制度的基本框架。

二、公务员制度的起源与发展 1855 年 5 月，英国以枢密院（ Privy Council ）的名义颁 布了公务员制度改革的第一个正式法令 —— 《关于录用 王国政府公务员的枢密令》，其主要内容有：第一，设 立中央 “ 公务员委员会 ” （ Civil Service Committee ）， 负责考试事务。第二，公务员委员会审查应考者的年龄、 身体、品德、能力。第三，公务员任命以公务员委员会 发给的证明书为据。

二、公务员制度的起源与发展 1870 年 6 月，英国政府颁布了第二号枢密院令，对公务 员的考试、录用、等级结构等重要原则作了进一步确立 和完善。内容包括：第一，实行公务员的考试任用制。 第二，公务员分为高低两级。第三，扩大了财政部的人 事行政管理权。第四，对已持有公务员委员会颁发的任 用证明书及由各部大臣推荐的任命者，不适用考试。第 五，列举适用考试制的对象和范围，等等。 至此，英国公务员制度在因循《诺斯科特 — 特里威廉报 告》基本精神的基础上初步确立起来了。

二、公务员制度的起源与发展 2 ．现代公务员制度的发展 —— 美国的 实践 克服官吏制度中腐败现象是美国建立公务员制度 的直接起因。 美国公务员制度是从建立考试录用制度开始的。 《彭德尔顿法》奠定了美国公务员制度的基础。 1883 年 4 月通过签署，这个法律确立了公务员制 度的一些基本原则，它的出台，标志着美国公务 员制度的形成。

二、公务员制度的起源与发展 《彭德尔顿法》的主要内容： 总统经参议院同意，任命三人组成全国人事委员 会，其中与总统属同一党派的不得超过二人。三 名委员不得兼任任何其他官职。 规定了人事委员会的职责。 制定有关考试的具体规定并统一管理公务员考试 事务。 对本法令及实施细则的执行情况及委员会议员、 主考人员的活动情况进行调查并提出报告。

二、公务员制度的起源与发展 3 ．现代公务员制度的实施 —— 我国的实践 年间的人事管理模式特点 国家对全国的人才资源实行计划配置。 采取单一层级化结构，按级别对干部进行管理。 干部选拔主要采取领导推荐的方式。 干部的工作、生活所需的一切物质资料都由国家负责 提供。

二、公务员制度的起源与发展 3 ．现代公务员制度的实施 —— 我国的实践 弊端 干部队伍笼统庞杂，缺乏科学分类，造成党政不分、 政企不分、政事不分。 管理权限过于集中 。 管理方式陈旧单一 。 管理制度很不健全 。

二、公务员制度的起源与发展 3 ．现代公务员制度的实施 —— 我国的实践 我国公务员制度建设始于 1980 年代，已有 20 多年的 发展历史，大致经历了三个阶段。 第一阶段是酝酿与过渡时期（ 1982 年 年） 第二阶段是试行与建立时期（ 1989 年 年） 第三阶段是发展与完善时期（ 2006 年以后）

第二节 公务员制度的基本精神与特点 公务员制度的基本精神 Basic spirits of the civil service system 西方公务员制度的主要特点 The main feature of western civil service system 一 二 三 我国公务员制度的主要特点 Main characteristics of the civil service system in China

“ 竞争精神 ” 与 “ 常任原则 ” 的统一 “ 法治精神 ” 与 “ 中立原则 ” 的统一 “ 专业精神 ” 与 “ 分类原则 ” 的统一 “ 科学精神 ” 与 “ 人本原则 ” 的统一 “ 民主精神 ” 与 “ 效率原则 ” 的统一 基本精神 Basic spirits 一、公务员制度的基本精神 Basic spirits of the civil service system

实行 “ 两官分途 ” Execution of "two officials separately" 坚持 ” 政治中立 ” Adherence to "politically neutral" 强调 “ 功绩主义 ” Emphasis on "merit system" 实施统一管理 Implementation of "unified management" 二、西方国家公务员制度的主要特点 The main feature of western civil service system

公务员队伍的领导 — 党管干部的原则 公务员范围的界定 — 它不仅包括行政机关的工作人 员，而且也包括中国共产党机关、人大机关、政协机 关、审判机关、检察机关和民主党派机关的工作人员 公务员队伍的宏观管理 — 分类管理和统一领导 公务员的选拔任用 — 公开、平等、竞争、择优 公务员的管理监督 — 监督约束和激励保障 三、我国公务员制度的主要特点 Main characteristics of the civil service system in China