貿易救濟案件有關行政訴訟爭 點之探討 靜宜大學法律系 教授兼主任 林克敬

什麼是貿易救濟行政訴訟？ 司法機關依法從事實和法律兩方面對行政機關已 經作出的貿易救濟行為是否合法和適當進行再判 斷，並作出判決。 WTO 則稱這種貿易救濟行政訴訟為司法審查 （ judicial review ）。

為什麼需要貿易救濟行政訴訟？ 當主管機關決定對於進口商品實施或不實施反 傾銷等貿易救濟行為，將對外國產業或本國產 業的競爭地位產生重大的影響。為糾正行政機 關之錯誤決定，有必要賦予行政相對人請求司 法介入審查之權利。

兩面為難的貿易救濟主管機關 主管機關 決定實施 貿易救濟 進口該商品廠商 認為權利受損 提起行政訴訟要求 司法介入審查 決定不實施 貿易救濟 本國產業認為 未得到適當保護 提起行政訴訟要求 司法介入審查

貿易救濟行政訴訟兩大爭點 司法審查範圍問題：貿易救濟行政行為是財政 部關稅稅率委員會與經濟部貿易調查委員會協 力做成，對於貿委會的前階段調查認定，可否 納入司法審查範圍對其提起行政訴訟要求撤銷？ 司法審查標準問題：貿易救濟決定是主管機關 依其專業做成，法院應否尊重其判斷餘地？應 否有依審查標準來劃分法院審查之界線？

司法審查範圍：貿易救濟多階段行政處分 之「前階段認定」法院可否審查？ 我國貿易救濟必須由 貿委會調查是否造成 國內產業之損害，並 將結果通知財政部關 稅稅率委員會，若有 則決定實施貿易救濟 行為，若無則結案。 此種由兩機關協力做 成決定即為多階段行 政處分。 經濟部貿委會調查 認定有無造成損害 財政部關稅稅率委員會 決定是否實施貿易救濟

司法審查範圍問題：行政相對人可以對貿委會調查 認定不服提起訴訟請求撤銷嗎？，或者；法院可以 審查貿委會的調查認定嗎？ 經濟部貿委會調查 認定有無造成損害 財政部關稅稅率委員會 決定是否實施貿易救濟 司法審查 之範圍？

學說見解：早期持傳統嚴格之行政處分要件 前階段行政機關 之認定通知另一機關 後機關依其認定做成 行政處分並通知人民 該行政處分改變 法律地位人民受拘束 此認定並未改變人民 法律地位，不具法效 性，非行政處分，不 得對此起訴請求撤銷

學說見解：晚近較注重人民權利保障， 認定其為行政處分，可開放救濟管道 前階段行政機關 之認定通知另一機關 後機關依其認定做成 行政處分並通知人民 該行政處分改變 法律地位人民受拘束 最後決定之機關必須 尊重前階段行為且無 法變更者，若已使當 事人知悉，前階行為 屬確認處分，應容許 當事人對前階行為提 起行政救濟。

實務見解：臺北高等行政法院 91 年度訴字第 41 號判決 被告經濟部、貿委會之調查認定（依行為時課徵 辦法第 9 條第 2 項由貿委會行之）有無危害中華民 國產業，尚未對外發生否准課徵反傾銷稅申請或 課徵反傾銷之法律效果，該等法律效果必俟被告 財政部決定後始發生。被告經濟部及貿委會僅係 參與被告財政部否准課徵反傾銷稅申請或課徵反 傾銷處分作成過程，係多階段行政處分中作成對 外不生法律效果行為者，其認定傾銷對國內產業 造成實質損害，或有實質損害之虞，並非行政處 分。原告起訴要求撤銷該調查認定，此部分不合 法。

實務見解：臺北高等行政法院 91 年度訴字第 1138 號判決 依據行為時平衡稅及反傾銷稅課徵實施辦法（下 稱「課徵辦法」）第三條、第九條、第十條、第 十三條之規定，貿委會通知原告及財政部等，指 涉案國印尼進口產品未對國內產業造成實質損害， 亦無實質損害之虞一節，顯係其法定職權所作之 行政處分，此項行政處分，在課徵辦法已明定其 為獨立之處分，並已通知原告等。 倘不認其為具法效性之行政處分，則行政法院縱 認該處分具有瑕疵，亦僅得撤銷財政部之行政處 分，而不得撤銷貿委會之處分，其結果行政法院 判決之效力將不及貿委會之原處分，而財政部又 非貿委會之上級機關，亦不能命令貿委會按行政 法院判決意旨為適法之調查，其結果將使產業調 查進入進退兩難之窘境。

實務見解：最高行政法院 94 年判字第 1932 號判決 經濟部貿易調查委員會僅有對於有關該進口貨物 補貼或傾銷有無危害中華民國產業之調查權限， 亦即對於行政處分作成前，關於課徵平衡稅或反 傾銷稅之申請案件部分事實認定之主管機關，並 非就課徵平衡稅或反傾銷稅之申請案件，對於申 請人有准駁之權限，其初步調查認定結果，對於 申請人或已知之利害關係人並不直接發生法律上 之效力，其既不直接發生駁回申請之效力或結案 之效力，亦不直接發生課徵平衡稅或反傾銷稅之 效力，其並非行政處分，不得對其提起撤銷訴訟。

小結：學說對司法審查範圍之見解 早期學說幾乎都嚴格遵守行政處分之要件，特別 是從「對於人民直接發生法效果」來觀察，多階 段行政處分中之前階行為僅係行政內部之預備階 段，對人民不直接發生法效果，非屬行政處分， 不在司法審查之範圍。 晚近學說則有放寬趨勢，認為站在保護人民權利 之觀點，多階段行政處分中之前階行為，若符合 行政處分之要件，而最後決定之機關必須尊重前 階段行為且無法變更者，且已使當事人知悉，應 容許當事人對前階行為提起行政救濟。

小結：實務對司法審查範圍之見解（一） 一個判決認為貿委會之調查結果為行政處 分（肯定說），另外兩個判決則不認為是 行政處分（否定說）。在理由方面，該三 個判決均援引「平衡稅及反傾銷稅課徵實 施辦法」，否認說認為貿委會之行為不具 有對外之法效性，並非行政處分。至於肯 定說則僅提到，「依據課徵實施辦法已明 訂其為獨立之處分」，但並未說明是哪一 個條文，似乎不太能清楚理解其推論過程。

小結：實務對司法審查範圍之見解（二） 持肯定說之臺北高等行政法院民國 91 年度 訴字第 1138 號判決，已被上級審最高行政 法院民國 94 年判字第 1932 號判決廢棄，最 高行政法院在判決的權威性上當然高於高 等行政法院，因此，看起來實務上對於此 一問題似乎較偏向非行政處分說；也就是 認為司法審查之範圍應不及於貿委會的前 階段產業損害調查認定。

小結：實務對司法審查範圍之見解（三） 不過；在比較最高行政法院民國 90 年度 判字第 2392 號判決對於欠稅限制出境之 見解，又認為財政部通知境管局限制欠 稅人出境，欠稅人可對財政部的通知提 起行政爭訟，似乎在不同案型，該院之 見解亦不相同。

三個法院判決比較表 貿委會之調查認定是否 具法效性？ 是否為行政 處分？ 可否起訴 要求撤銷 臺北高等行政 法院 91 年度訴 字第 41 號判決 不具法效性非行政處分不可起訴 要求撤銷 臺北高等行政 法院 91 年度訴 字第 1138 號判 決 具有法效性 ：倘不認其具 法效性，則行政法院判決之效 力將不及於貿委會，財政部又 不能命貿委會另為調查，使產 業調查陷入進退兩難之窘境。 是行政處 分 可起訴 要求撤 銷 最高行政法院 94 年判字第 1932 號判決 不具法效性： 貿委會僅 有損害調查權並無對申請貿易 救濟案件准駁之權 非行政處 分 不可起 訴要求 撤銷

司法審查標準：我國之貿易救濟相關法規，對於司法審查之審查標 準亦無明文。但行政訴訟訟法第 4 條第 2 項之規定：「逾越權限或 濫用權力之行政處分，以違法論」，似可作為「貿易救濟案件有關 行政訴訟」之審查標準， 惟法院如何認定行政機關是否「逾越權 限」或「濫用權力」仍為一難題。貿易救濟行政行為是主管機關的 專業判斷，法院應否尊重？審查應寬或嚴？ 經濟部貿委會調查 認定有無造成損害 財政部關稅稅率委員會 決定是否實施貿易救濟 司法審查 寬嚴程度？ 行政訴訟訟法第 4 條第 2 項： 「逾越權限或濫用權力之行政 處分，以違法論。」具有審查 標準之性質，但因條文過於抽 象，不具有實務操作性。

學說見解：原則上對於不確定法律概念全面審查，例外特殊情 況承認行政機關判斷餘地，僅作有限度審查 不確定法律概念 原則上全面審查 例外僅做有限度審查： 1. 不可替代之決定：例如上級首長對所屬公務員之考績判斷 2. 由獨立的專家及委員會做成的評價決定 3. 預測決定：例如開發土地之環境影響評估 4. 計畫的決定 5. 高度專業技術性及政策性之決定：例如公平交易法關於獨 占之認定

實務見解：臺北高等行政法院 91 年度訴字第 3720 號判決 對於行政機關適用不確定法律概念所為之決定， 行政法院原則上應就其事實認定、法律解釋及涵 攝為全面之審查，僅於有特殊狀況或對特別事項， 為避免牴觸事理或法律邏輯，始例外不為審查或 僅為有限度之審查。所謂之「判斷餘地」，應僅 存於不確定法律概念對個案之涵攝，而不及於其 解釋，即使在行政機關之判斷餘地範圍內，行政 法院仍得審查其認定事實有無錯誤、有無遵守相 關之程序規定及有無遵守一般之評價標準，包括 有無事實認定方法矛盾、理由不備及評價基礎不 足。

實務見解：臺北高等行政法院 91 年度訴字第 41 號判決 對中華民國產業有無造成「重大損害」（實質損 害）或「有重大損害之虞」（有實質損害之虞） 應容許行政機關有一定程度之判斷餘地。惟即使 在行政機關之判斷餘地範圍內，行政法院仍得審 查其認定事實有無錯誤、有無遵守相關之程序規 定及有無遵守一般之評價標準，包括有無事實認 定方法矛盾、理由不備及評價基礎不足。

實務見解之歸納分析 對貿易救濟行政行為均肯定行政機關有判斷餘地 縱使行政機關有判斷餘地，法院仍能介入審查 ， 審查之標準有三： 1. 對於認定事實有無錯誤。 2. 有無遵守相關之程序規定。 3. 有無遵守一般之評價標準，包括有無事 實認定方法矛盾、理由不備及評價基礎 不足。

結語 我國貿易救濟相關法規並未明文規定司法 審查之範圍及標準，行政訴訟法第 4 條第 2 項雖具有審查標準之性質，但因條文過於 抽象，不具有實務操作性。實際運作過程 衍生不少爭議，建議應於相關法規中，明 確規定司法審查之範圍及標準，讓主管機 關與相關產業能有清楚的規則可資遵循。