国家公务员制度 主讲：蒋松芝 中文系

课程主要教学内容 一、对公务员制度的一些基本理论的了解 二、了解国家公务员报考的程序 三、掌握公务员考试的各类题型 四、明白公务员面试应该注意的地方

国家公务员制度理论 8课时 公务员实践部分占20课时 练习与模拟测试 4课时 课时设置 国家公务员制度理论 8课时 公务员实践部分占20课时 练习与模拟测试 4课时

考核方式： 平时成绩+期末考查=课程成绩 平时成绩占30%（到课率、作业、听课情况） 期末考查占70%

第一章公务员与公务员制度

一、公务员的范围 二、西方国家公务员制度概述 二、我国公务员制度及其建立 三、建立国家公务员制度的意义 四、国家公务员制度的基本原则 五、中西方公务员制度的特点 六、国家公务员制度的实施对象和机关

公务员，是指在各级政府机关中，行使国家行政职权，执行国家公务的人员。 “公务员”一词，是从外文“civilservant或者civilservice”翻译过来的。英文原意是“文职服务员”、“文职仆人”，有人直译为“女王的仆人”，有人意译为“文官”或者“文官制度”，也有人译作“公务员”“公务员制度”，有人译作“文职公务员”，或许这种译法更符合原意。

美国则称为“政府雇员”（governmental employec）。日本在二次世界大战前称“文官”，战后改称为“公务员”。法国直称为“公务员”。联邦德国称为“联邦公务员”或“联邦官员”。当今世界，许多发达国家以及一些发展中国家都纷纷仿效英美等国，建立起自己的公务员制度，把政府中从事公务活动的人员成为“公务员”

公务员的范围 在国外，公务员的概念有大有小，范围不尽一致，大致说来有三种类型： 第一种是小范围的，公务员仅指中央政府中非选举产生和非政治任命的事务官，不包括由选举或政治任命产生的内阁成员及各部政务次官、政治秘书等政务官。这种范围同国家公务员法规的适用范围相一致，英国及许多英联邦国家基本属于此类。

英国的公务员（一般称为文官）包括中央政府系统中上自常务次官、下至清洁工等工勤人员在内的所有工作人员，是所有不与内阁共进退，经公开招考、择优录用，无过失可长期任职的文职人员（即常任文官），但不包括经选举产生 或政治任命的政务官、企事业单位和自治地方的文职人员、法官与军官等。

第二种是中等范围的，中央人民政府的所有公职人员，包括政务官与事务官都称为公务员，但适用于国家公务员法规的只是事务官。美国基本属于此类。美国把公务员称为“政府雇员”，“政府雇员”是范围很广的一种称谓，它包括了除军事人员以外的所有政府雇员。

美国公务员分为广义与狭义两类。广义的公务指除军事人员以外的行政部门的所有联邦雇员，不包括立法、国会、司法、军队的工作人员。狭义的公务员仅指职业文官，即行政部门的所有文职人员，包括职类人员（如政府文官，政府雇用的律师、医师，邮政系统人员等）和非职类人员中的部分例外人员（如工作重、待遇低的劳动人员等）。可见，美国的职业文官比英国的文官范围广，人数多。

第三种是大范围的，把从中央到地方政府机关的公职人员、国会除议员以外的工作人员、审判官、检察官、国有企业和事业单位的工作人员统称为公务员，并由“国家公务员”和“地方公务员”之别，有“特别职”与“一般职”之分。“一般职”公务员是指政府系统中非选举产生和非政府任命的工作人员，是国家政府系统中的事务官，即非选举产生和非政治任命的政府工作人员，适用于国家公务员法规的，只是“一般职”的国家公务员。日本、法国基本那属于此类。法国公务员是指在中央机关及其所属机关、地方行政机关、公共企事业单位被任命为常任官员的工作人员。

从世界各国公务员范围大小分析，在一般意义上，公务员就是指从事国家公共事务的人员。它具有以下共同点： （1）涵盖范围：各国公务员都有比较确定范围，但无一例外的，都把各国行政机构的工作人员放在公务员之列。在此之外，有的国家包括了立法和司法机构的工作人员，还有的国家扩大到军事机构的人员，也有的扩大到所有国家公共企事业机构。 （2）活动性质：各国公务员都要求从事公务和公共事务活动。 （3）承担职责：各国公务员的职责都是为国家和为国民服务。服务对象是广泛的，不是某个特定的集体或组织。

我国公务员的定义 公务员法对公务员范围做出了明确界定：即公务员“是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。(比较《公务员暂行条例》） 具体范围：《公务员法》 1.中国共产党机关地工作人员 2.人大机关地工作人员 3.行政机关地工作人员 4.政协机关地工作人员 5.审判机关地工作人员 6.检察机关地工作人员 7.民主党派机关地工作人员

具体范围： 《公务员暂行条例》P2 一类是各级人民政府的组成人员。他们是由国家权力机关选举或决定任命。中央包括国务院组成人员，地方包括省、地、县、乡等人民政府组成人员。 一类是除各级人民政府组成人员以外的公务员。（即通过考试录用的人员）

参照管理： 公务员法又明确规定，根据一百零六条规定：法律、法规授权的具有公共事务管理职能的在对公务员范围进行明显界定的同时，事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照公务员法进行管理。

第二讲公务员制度

1.公务员制度，是对公务员进行管理所依据的法律、法规和规章的总称。 2. 所谓公务制度，是国家人事管理制度发展的现代形态。

列宁说过：“国家一直是从社会中分化出来的一种机构，是由一批专门从事管理、几乎专门从事管理或主要从事管理的人组成的一种机构。人分为被管理者和专门的管理者，后者高居于社会之上，称为统治者，称为国家代表。”

西方国家公务员制度产生的历史条件 一、公务员制度产生的经济条件 产业革命 资本主义工业的发展

二、公务员制度产生的政治条件P15 （一）恩赐官职制 1688-1714 （二）政党分肥制

1714年，从乔治一世继承王位开始，英国确认了责任内阁制 乔治一世（1660年—1727年）

分肥制由来 美国第七任总统安德鲁.杰克逊（1829年—1837年）

三、公务员制度产生的思想文化条件

英国国家公务员制度的建立 1.常任制原则的确立 政务官和事务官区分

2.考任制的确立 17世纪英国东印度公司

我国公务制度的建立 一、人事制度改革的必要性 （一）干部制度的终身制 一是领导干部职务的终身制 二是国家干部待遇的终身制 （二）干部职业的铁饭碗 品位等级 （三）干部管理没有实现法制化

二、国家公务员制度的建立 （一）《国家公务员暂行条例》 （二）《国家公务员法》

三、与原来人事制度相比的特点 （一）体现了分类管理的原则 （二）具有竞争激励机制 （三）具有新陈代谢机制 （四）具有廉政保障机制 （五）具有勤政保障机制 （六）具有健全的法规体系

四、与外国公务员制度相比的特点 （一）必修坚持党的基本路线 （二）必修坚持党管干部的原则 （三）必修坚持德才兼备的用人标准 （四）必修坚持为人民服务的宗旨 （五）我国的公务员不存在“政务官”与“事务官”的划分。

三、建立国家公务员制度的意义 1.建立国家公务员制度，有利于实现分类管理。 2.建立国家公务员制度，有利于加强廉政建设。 3.建立国家公务员制度，有利于增强政府机关的生机和活力。 4.建立国家公务员制度，有利于促进政府机关人事管理的科学化、法制化。

国家公务员制度改掉了传统的人事管理制度的管理模式单一，缺少法制，缺少竞争机制等弊端，有利于调整人员结构，提高政治、业务素质，保证机关工作人员队伍的优化，从而提高国家行政机关卓有成效地担负起组织经济建设和管理国家行政事务的职能部门，以适应社会主义市场经济体制的建立和改革开放、发展社会生产力的需要。

廉政建设的关键是提高队伍素质和加强制度约束，国家公务员制度正是为廉政建设提供了保障机制。通过考试、考核、培训、交流来提高素质；通过义务、纪律、回避、申诉、控告促进廉洁奉公；通过法制化的管理，防止人治现象。

建立国家公务员正常的退休制、实行部分职务聘任制、规定不同职务的最高任职年龄、采取辞职辞退等办法，增强了机关的生机和活力。

四、国家公务员制度的基本原则 1.公平竞争原则 2. 功绩原则 3.监督约束与激励保障并重的原则 4.分类管理的原则

五、中西方公务员制度的特点 西方国家公务员制度的特色 我国公务员制度的特色

西方国家公务员制度的特色 西方公务员制度是西方国家在行政管理领域长期探索与实践的成果。它的建立实现了全体公民进入政府工作和担任官职的权利；它的成功运作开辟了行政管理法治化的新时代，并成为人类文明宝库中的共同财富。 现代公务员制度最早起源于英国，至今已有150年的历史。公务员制度是西方国家政党制度的直接产物：

政党轮流执政的结果，造成政府所有工作人员“与政党共进退”，使政府工作经常处于一种不稳定的状态，因此，有必要建立起一支独立于党派之争的稳定的业务类公务员队伍。由于西方国家公务员制度的产生有其相似的经济、政治、文化背景，并且各国相互吸收和效仿，因此，各国公务员制度尽管有许多细微差别，但都具有以下共同特色，体现了现代西方宪政的理念和行政管理的法治要求。

1.实行分类管理。西方国家公务员制度普遍实行“两官分途”，即将公务员分为政务类公务员与业务类公务员。政务类公务员实行任期制，由民选产生或由政府首脑任命，负责政党政策在政府工作中的贯彻执行；业务类公务员实行常任制，多数通过考试录用，主要负责执行政府的日常业务。两者不得相互转任。政务类公务员的产生和管理办法与业务类公务员不同，两者或者各自独立适用不同的法律，或者在同一部法律中分别独立规定

2.保持政治中立。西方国家既要坚持“政党轮流执政”，又要避免“政党分赃”的腐败现象，因而特别强调业务类公务员得保持政治中立：必须忠于政府，不得带有党派倾向和其他政治倾向，不得参与党派活动，同时其管理也不受政党干预。英国在公务员的内部纪律中规定，公务员“不得参加政党和担任政党机构的官员，或为政党从事政治活动”，“不得发表政治言论，表明自己的政治观点，不得发表批评政府的政策和措施的意见”等。

美国在1883年施行的文官制度法（亦称《彭德尔顿法》）中规定：“文官在政治上必须采取中立态度，禁止参加竞选等政治活动，禁止进行金钱授受”，“文官须忠实于政府，对现行政体和政治组织，不得产生怀疑”。日本国家公务员法规定：“公务员不得为政党和政治目的谋求接受捐款及其他利益，或者不得以任何方式参与这些行为”，“公务员不得作政党或政治团体的负责人、政治顾问或有同等作用的成员”。

3.贯彻公开、平等、竞争原则。公开、平等、竞争的原则源于近代西方国家民主宪政的思想文化基础，也是在公务员制度中落实宪法规定的公民权的基本要求。该项原则体现在公务员制度的各个环节上。“平等”主要表现在不能有“与生俱有”的差别歧视，如家庭出身、性别、种族、政治信仰等，但对一定职位所需的技能、资历、学识等资格条件，得普遍作出一定的要求，从而保证平等与竞争的有机结合。美国1979年施行的文官制度改革法规定：“保证人人机会均等，经过公开的竞争性考试，只根据能力、知识、技能来决定录用和提升”。日本国家公务员法规定：“一切官职都对考试成绩优秀者敞开大门”，“国民不分民族、信仰、性别、社会身份、家庭出身、政治见解和政治所属关系，在本法面前一律平等”。

4.实行功绩制。功绩制强调的是实实在在的工作成绩，而不是年资高低、亲疏关系、党派关系等其他因素。它要求必须按照公开考试的成绩录用公务员，必须按照工作的成绩提升公务员。功绩制体现了“任人唯能”和“奖优罚劣”的思想，实现了担任政府职位“机会均等”的原则。德国公务员资历条例规定：“公务员的录用、任用、授职、提职、晋升，只能依据公务员的资格、胜任工作的能力和工作成绩来决定”，“工作成绩就是按照工作要求对公务员的劳动成果所作的评定”。美国文官制度改革法规定：“工作成绩良好者继续任职，工作成绩不好者必须改进，工作达不到标准者予以解职”。日本国家公务员法规定：“公务员的任用，依照本法和人事院规则的规定，根据考试成绩、工作成绩或者其他能力的考核结果进行”，“政府机关首长必须对所属公务员的工作进行定期评定，并根据评定结果采取适当措施”。

5.保障公务员权利。西方国家公务员制度都很重视保障公务员的合法权利。公务员除享有一般公民的权利以外，还享有保障公务员身份的特殊权利，主要包括：就职平等权、合理报酬权、职业培训权、带薪休假权、辞职权、申诉权等。为保障公务员的合法权利，各国一般都在公务员制度的有关规定中对公务员的权利和义务进行明确规定，并设立专门的机构受理侵犯公务员权利的事宜，如英国设有“功绩制保护委员会”、日本设有“公平审查委员会”、法国设有“对等委员会”等。此外，许多西方国家还建立了公务员工会，充当公务员的利益代言人，就公务员的权益问题与政府谈判，如美国的联邦公务员，就有三家工会组织。西方国家通过这种权利保障制度，有效地防止了行政长官滥用职权处分公务员的行为，维护了公务员的合法权利。

我国公务员制度特色 我国国家公务员制度是根据我国的国情建立的，同时又改革了传统的人事制度的弊端，因此它既不同于西方文官制度，也不同于我国传统的人事管理制度。   1、同传统的人事管理制度比较，国家公务员制度的特点与西方文官制度比较，有以下几点不同： （1）我国公务员制度坚持和体现了党的基本路线，而西方文官制度则标榜“政治中立”。在《国家公务员暂行条例》的总则中，明确规定“国家公务员制度贯彻以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线。”这说明我国公务员制度是党的组织路线，而西方文官不得参加党派活动，不得带有政治倾向。

（2）我国公务员制度坚持党管干部的原则，而西方文官制度要求公务员与“党派脱钩”。我国公务员制度根据党的组织人事路线、方针、政策制定，坚持党对人事工作的领导。各级政府组成人员的国家公务员是由各级常委及其组织部门负责考察，依法由各级人民代表大会及其常务委员会选举或决定任免。西方文官制度对公务员的管理强调“与党派脱钩”，公务员职务晋升不受政党干预。

（3）我国公务员制度强调德才兼备，西方文官制度缺乏统一的，全面的用人标准。国家公务员在录用中采用公开考试、严格考核、对思想政治方面要求严格。在晋升中注重思想政治表现和工作实绩。因此坚持德才兼备标准是国家公务员制度的重要特色。

（4）我国公务员制度强调全心全意为人民服务的宗旨。国家公务员不是一个独立利益集团，而西方文官是一个单独的利益集团。全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，我国公务员的考核、奖惩、晋升等都要考察其为人民服务的精神。西方文官制度中的公务员，可以通过自己的工会等组织同政府谈判，最大限度维护自己的利益。

六、国家公务员制度的实施对象和机关 1.国家公务员制度实施对象  国家公务员制度实施的对象：为各级行政机关中除工勤人员以外的工作人员；其它行使国家行政职能、从事行政管理活动的事业单位中除工勤人员以外的工作人员；国家行政机关中从事党群工作的人员。

2.实施国家公务员制度的机关 实施国家公务员制度的机关 ：一是指中央，为国务院办公厅各部委、直属机构、办事机构、部委管理的国家局及其派出机构；国务院直属的行使政府行政职能的事业单位；国务院议事协调机构和临时机构所设立的办事机构；上述机构的离退休干部管理机构。二是在地方，为各级人民政府及其部门、派出机构等。

思考问题： 1.P2  2.国家公务员和国家公务员制度的涵义？ 3.建立国家公务员制度的意义是什么？  4.国家公务员制度的基本原则有哪些？  5.国家公务员制度有哪些特点？

谢谢