第九講：變遷中的我國 國家安全威脅

一、前言 國家安全威脅區分為傳統的軍事、外交等安全威脅，以及非傳統安全威脅。此兩種威脅的根源，來自於冷戰結束以來國際戰略環境變遷與威脅性質的演變。傳統國家安全概念關切國家如何免於外來的軍事威脅，以及如何免於政治性的壓制或脅迫，關切領土完整、國防安全和政治獨立自主等議題。

非傳統安全威脅是指國家內部性的非軍事威脅因素，除了經濟或社會的人為侵害之外，還源自於大自然形成的天然災難，如地震、風災、水災、火山爆發、海嘯及其引發的後續衝擊。如2004年年底的南亞大海嘯，造成28萬人死亡，其傷亡人數足以和傳統中型規模的韓戰或越戰人數相比。美國911事件之後，國際恐怖主義攻擊成為各國國家安全的主要威脅，加上全球化造成非傳統安全威脅的擴散與提升，各國更為重視非傳統安全威脅對國土安全的影響。

二、非傳統安全威脅的國際性趨勢 （一）傳統安全威脅的非傳統化發展 1.大規模毀滅性武器的擴散：特定地區的大規模毀滅性武器以及彈道飛彈的急速擴散，已威脅到射程範圍區域內國家安全，造成國際安全環境的不安，對特定國家安全形成嚴峻挑戰。國際恐怖主義的盛行，加上某些國家聲言不放棄核武，企圖藉由大規模毀滅性武器進行威脅或嚇阻，造成核子武器被誤用或是被非理性國家及恐怖組織誤用的機率大增。在這種情況下，一旦大規模毀滅性武器被輕率使

用，將造成極大殺傷力與嚴重後果。以美國為首的西方各國則積極透過聯合國與國際社會力量，希望藉由不同制裁手段，遏止大規模毀滅性武器的使用與擴散。

2.國際恐怖主義的攻擊：911事件後，恐怖主義攻擊對國家安全環境造成嚴重影響，不僅成為各國重視的威脅，恐怖主義組織的跨國組織能力及滲透能力，高於一般犯罪組織的組織運作，不局限於本國境內進行，而是在國際知名地點製造國際事件，透過無遠弗屆的媒體穿透力，強力凸顯政治訴求，使許多國家難以有效因應與防範。例如國際恐怖組織在印尼旅遊勝地峇里島策畫的爆炸案、英國倫敦爆炸案、西班牙馬德里爆炸案，都造成國際社會驚慌。

此外，資訊科技的發達使網路化國際恐怖主義組織獲得更易於發展的聯繫管道和工具，各國安全單位更難以有效防堵。因此，當恐怖主義在成員組合、支持來源、活動範圍、受害對象及影響層面超越國界，或出現跨國合作犯罪的現象，不僅加重恐怖活動的威脅與損害效果，更增加事前防範與後續調查的困難度。

（二）政治安全因文化與宗教因素複雜化：政治安全以往只偏重基本人權與自由、內政穩定與族群融合等議題，目前政治安全問題則偏重領土主權爭議與種族衝突問題。這些議題因文化與宗教問題的介入，而更為複雜化。領土主權爭議與領海重疊問題，以印度與巴基斯坦的喀什米爾邊界問題、南海諸島的主權爭議為主。另外，種族、宗教衝突及分離意識則形成政治紛爭的另一亂源。

不同種族、宗教所造成的隔閡與衝突，逐漸形成分離主義而引發地區戰亂的例子，如以色列與巴勒斯坦的戰亂、印度恐怖攻擊案與巴基斯坦恐怖組織的複雜糾葛；土耳其與伊拉克庫德族的獨立爭執等，仍持續影響區域安全。宗教狂熱者的偏執行徑，可能對國際安全環境造成極大危害及影響。以往全球恐怖活動皆由部分狂熱國家暗中協助、策動，現已轉由某些區域國家從中支持，成為國家安全的威脅。

（三）經濟全球化形成安全問題：經濟全球化的趨勢，使經濟競爭逐漸取代政治與軍事競賽，但其中仍有許多對立因素。例如，國與國之間貧富差距持續擴大，使各國猜忌日深，對全球政治、經濟、社會發展形成潛在威脅。亞洲曾發生金融危機，雖早已消弭，但在全球經濟前景不明朗的情況下，也可能捲土重來，對政局不穩、負債增加的國家，形成嚴重挑戰。另外，可能因為高估經濟成長與稅收，過度樂觀投資與財務決策，所導致的泡沫經濟，可能在部分國家重新發酵，如不及早防範，輕則造成一國衰敗，重則引發連鎖效應，成為區域或國際的金融危機。

經濟競爭將大幅取代軍事對立成為新世紀國際戰略規畫的主要戰場，例如國際貿易、國外投資、境外移民、國際金融、運輸通訊管道等，以及連帶產生的販毒、人口買賣、海盜、武器走私與戰爭物資擴散等跨國組織犯罪問題，成為引起國家經濟安全的亂源。如美國2008年次級房貸的風暴，不僅重創美國經濟，也影響全球股市與房市。

（四）其他潛在安全問題：除了上述威脅之外，尚有其他潛在的安全議題，如地球暖化問題，造成氣候失常或水位上升，關係全球環境變遷及可能造成的災難；國際簽署「京都議定書」限制二氧化碳排放，雖已於2001年11月達成協議，但能否產生規範作用，尤其是工業國家的排放量，仍須予以關注。另外，跨國組織犯罪如毒品販賣、人口買賣、海上劫掠、國際恐怖主義攻擊、難民潮、走私武器與戰爭物資等非法交易，造成國家及地區的混亂，甚而危及區域整體安全，滋長全球不安情勢。

三、影響我國國家安全威脅要素 （一）傳統安全威脅 1.政治威脅：中共對臺將外交、兩岸與國內政治和經濟問題，融合成為政治或非軍事手段，企圖達成「不戰併臺」目的。近年更明顯將防獨置於促統之上，並藉國際力量向我施壓。中共認為以往處理兩岸問題都是被動應付，無法主導未來趨勢，為扭轉此現象，中共主動出擊，圖謀主導兩岸政策發展。如推動「反分裂國家法」，希望透過立法，將兩岸未來走向規範在有利於中共的方向，並為將來採取軍事行動尋求合乎國際法的政治戰略優勢。中共對臺政策從2008年起，採取進一步的軟性基調，以擴大兩岸統合的戰略框架。

中共認為美國是影響兩岸關係的關鍵，因此透過「經美制臺」手段，拉攏美國對臺施壓，未來中共會更加擴大及靈活運用各項策略，要求美國暫停對臺軍售。鑑於我國內部政治陣營壁壘分明狀況，更積極強化區分打擊策略，先縮小打擊面，以獨派人士為打擊重點，積極拉攏非獨人士，刻意加以區分打擊與運用，企圖營造利於軍事打擊的政治戰略優勢。上述種種手段，已對我國政治安全造成影響。

2.外交威脅：中共從未改變封鎖及孤立我國國際活動空間的作法，在一個中國的框架下，無論是政府或非政府國際組織或會議，中共採取的排擠與封殺動作從未停歇，手段包括對我友邦的政治威脅、經濟利誘、外交施壓、誤導國際文宣媒體等。中共並企圖透過各種外交手段，達到封鎖我國際活動空間、孤立我國外交地位，對我國最基本的安全已產生嚴重危害。目前兩岸提倡外交休兵，其實也是緩和中共外交打壓的策略之一。

3.軍事威脅 （1）不對稱作戰能力：中共鑑於本身與西方國家現代軍力差距，除不斷更新傳統軍備之外，更積極發展「不對稱作戰能力」，企圖以不對稱優勢打擊敵軍潛在致命弱點，或以突襲行動取得首戰決勝優勢。 （2）常規武力現代化：中共近年對於常規武力現代化也極為重視。例如：空軍方面，持續自俄羅斯購進先進空中預警機、蘇愷27型、30型戰機及自行研製高性能戰機；海軍方面，則陸續向俄羅斯購進現代級驅逐艦與K級潛艦，並自行建造驅逐艦、潛艦與航空母艦。預估未來中共海、空軍力，在質的方面可能在2010年超越我國。

（3）資訊作戰：中共積極研發新型電子戰裝備，希望藉此形成電子戰戰場的局部優勢，並於戰時奪取制電磁權。在資訊戰能力上，2010年時，中共可具備癱瘓敵人指、管、通、情關鍵科技及散播高難度網路病毒能力；擁有電磁脈衝武器系統及邏輯炸彈；另外成立資訊作戰模擬中心及建立資訊作戰部隊等，使中共具打擊臺灣軍隊士氣及癱瘓我指揮中樞的能力。 （4）精準攻擊：美國軍方評估2010年左右，中共巡弋飛彈50％精準到著彈點在5～10公尺內，彈道飛彈可精準到30～45公尺內，將對我政、軍指揮設施構成嚴重威脅。

（二）來自中共的非傳統安全威脅 1.經濟威脅：近年來兩岸經貿交流的快速成長，使我國對大陸貿易依存度逐年攀升，顯見大陸已對我產生「磁吸作用」，可能造成延緩臺灣產業升級、產業空洞化及對外貿易出口面臨大陸產品競爭的結果。在國際經貿關係上，我國一直被排除於區域內經濟整合的運作，在中共強力阻撓下，我國在東亞區域的政府組織會議中，除亞太經濟合作會議（APEC）幾乎被摒棄於外，對外經濟活動空間一直受到擠壓。面對此一趨勢，我國未來在發展中的東亞經濟圈，亦將可能失去重大經濟利益與優勢。

2.統戰威脅：近十餘年來，隨著兩岸互動交流頻繁，中共對我統戰活動增加許多不同內涵，在兩岸交流日漸回溫的情況下，中共統戰活動可以在民間合法的架構下進行，並且在兩岸氛圍和戰難分的情況下，更難認清中共的統戰企圖。中共以維護主權與領土完整為目的，並以此作為發展國際關係與外交的重要原則，打壓臺灣外交生存空間，將臺灣問題定義為內政問題，作為兩岸談判的限制框架，藉以鞏固中國極權統治基礎，提供合法性的藉口。

3.融合恐怖主義攻擊的非傳統軍事威脅：中共強調結合軍事與非軍事手段的各項軍事威嚇行動，是一種軍事威脅結合恐怖主義手段的策略運用。按照恐怖主義的界定，中共動輒以戰術導彈部署威懾臺灣，以針對性軍事演習宣誓不放棄對臺動武，或以「非和平手段」進行攻擊等暴力威脅行動，皆企圖使國人心生畏懼，藉以達成不戰而降的政治目的。這樣的企圖與手段完全合乎「國家型」或「政府型」恐怖主義特質。更何況中共在戰略思維中融入有關「超限戰」與「不對稱戰」觀念的內涵，在本質上就是恐怖主義攻擊的具體實踐。

（三）其他非傳統安全威脅：由於兩岸交流活動頻繁，開放大三通，使兩岸格局呈現渾沌狀況，利於非傳統安全威脅的運用與發展。兩岸之間亦競爭亦對立、亦合作亦衝突、亦冷戰亦妥協，造成敵我意識不明顯，中共對我威脅內涵，從傳統軍事外交擴大或轉移到非軍事層面。

1.海上航道安全：我國經濟仰賴對外出口貿易，故海洋航道是我國經濟發展的生命線。由於臺灣海島地形與離島戰略價值，使往來其間交通航道重要性大增，如遭遇共軍襲擊或恐怖主義攻擊，對以經貿為主的我國而言，將造成嚴重影響，更凸顯海上航道安全的重要性。

2.毒品犯罪：毒品問題不僅影響國家社會治安的穩定，也造成經濟與社會問題，非法毒品交易雖然祕密進行，但對經濟、政治、社會與環境造成的嚴重後果，卻顯而易見。毒品與直接間接犯罪行為有密切關係，面對組織性的毒品犯罪，採取禁制作為效果有限，臺灣地區有關毒品犯罪問題日益嚴重化、複雜化與多樣化，必須整合不同部門的功能與資源，方能克竟全功。

3.資訊科技安全：資訊科技與發展是國家經濟發展的指標。資訊科技愈發達，對資訊安全維護的依賴愈深。更何況資訊安全威脅來源廣泛，如何做好國家資訊與通訊安全建設，降低數位落差，使全民權益、經濟發展與國家安全獲得保障，是現今各國資訊安全最迫切的難題。

4.金融安全：如果兩岸關係惡化，中共以經濟為手段，對我經濟發展進行破壞性抵制或金融不正常限縮作為，輕則造成社會動亂，重則影響國家安全。如果中共以超限戰模式對我金融資訊運作系統實施破壞，將使金融體系受到重大影響。

5.大規模傳染病：兩岸交流及開放三通使原本受到臺灣海峽隔絕的各種傳染性疾病，增加散布到臺灣的管道。如果再度爆發口蹄疫與SARS等大規模傳染性疾病，勢必增加經濟與社會成本，必須統合農政及衛生部門力量妥為因應。全球化趨勢下各項非傳統安全威脅因素也隨之突破以往的地理區域阻隔，在全球流竄。如禽流感不僅在亞洲國家傳出災情，目前連非洲及北歐也傳出禽類動物感染的案例，使候鳥的飛行路線成為恐怖疾病的可能傳染路徑。

6.重大災害：由於氣候及地理因素，我國曾發生多次震災、風災、水災及土石流等天然災害，破壞程度可比擬大規模毀滅性武器，不僅造成人民生命財產安全，也影響國內治安及穩定。人為災變則以核電廠事故最為嚴重，不僅對人員生命財產安全造成重大影響，也將重創我國經濟。

7.非法移民：海岸線開放及臺灣經濟發展的需求，使偷渡事件急遽增加，嚴重危及我國國境安全。如果偷渡客從事各項情報特工或犯罪行為，更成為我國政治、經濟與國家安全的隱憂。非法移民來源複雜，不僅形成治安與社會問題，更易成為恐怖份子或共軍遂行潛伏、破壞攻擊的管道。

8.糧食安全：由於氣候變遷、能源短缺與生質能源發展的影響，造成國際糧價上升，也使非洲及拉丁美洲發生糧食危機。在全球化趨勢下，我國雖可維持95%稻米自給率，但在玉米、小麥及大豆自給率甚低的情況下，容易受到國際糧價波動的影響。糧食屬於戰略物資，必須充分儲備，方能因應緊急狀況時的需求。政府應制定短期與長期糧食政策，善用我國農業發展的科技與優勢，對糧食安全採取各項預防性安全作為。

9.社會安全：受到經濟發展遲緩，以及貧富差距擴大的影響，國內社會安全與穩定也受到波動。族群與意識型態對立，每逢選舉受到政治人物激化與操弄，似無緩和跡象；民眾對大陸政策統獨未來走向的差異觀點，容易被媒體及國會誇大成為政治對立的議題。另外，失業問題導致自殺與犯罪案件頻傳，對社會安全與穩定造成重大影響，而光怪陸離社會病態現象的發生，也讓民眾感受社會安全的危機。

四、結語 如何反制與因應非傳統安全威脅是國家安全政策的重要內涵，但須有效兼顧不同層面事務的發展，運用全國政府與民間資源，建立總體防衛力量，才能達成保衛國家安全的目的。尤其必須以全民國防整合國防部門以外的政府機構，並動員民間特有專長與資源，以有效因應非傳統安全威脅。

以全民國防為核心的國家安全危機處理機制，不僅是國家安全的要素與重要後盾，更可作為危機處理的基礎與後援。除了平時與災害防救體系結合，遂行緊急應變功能外，戰時可有效支援軍事作戰，進而發揮外攘強敵、內防災害的功能。透過嚴密的防衛動員體制，推動與達成全民國防，才能有效捍衛國家安全。