第一章 绪论

社会保障是什么？ “社会保障”一词源于英文“Social Security” , 原意是指“社会安全” ，最初使用于美国1935年的《社会保障法》。关于社会保障的概念，世界各国理论界有着不同的理解和解释。

社会保障是什么？ “社会保障”——广泛定义 一个社会通过正式和非正式的制度为国民提供安全保障。 “社会保障”——一般意义 社会保障是国家通过立法并依法采取强制手段对国民收入进行再分配，对暂时或永久失去劳动能力及因各种原因造成生活困难的社会成员提供基本生活保障，以保证劳动力的再生产、社会安定、经济有序进行的措施、制度和事业的总称。

社会保障主要组成部分 中 国 的 社 会 保 障 体 系 养老保险 医疗保险 失业保险 社会保险 工伤保险 正式的 制度安排 贫困人口救济 社会救济 贫困人口救济 自然灾害救济等 福利服务 职工福利 社会福利 社会优抚 国家抚恤 退伍安置 退休安置 非正式的安排 社会互助 个人储蓄

十七大前改革难点——中国社会保障制度的差距 中国社科院发布的2007年社会保障绿皮书指出2006年“社会保障”首次取代“下岗就业”问题，成为我国城市居民关注的首要社会问题。目前中国离人人享有社会保障的目标还有很大差距，存在五大差距： 没有惠及全民。 在社会保险制度中，覆盖面最大的是基本养老保险制度，但参加该制度的在职职工加上机关事业单位职工还不到2亿人，相对于近2．8亿城镇从业人员、4．2亿第二产业和第三产业从业人员以及7．6亿全社会从业人员的总数来说，养老保险的覆盖面分别只有70%、45%和25%左右。另一方面，占中国劳动力绝大多数的农民工、乡镇企业工人和农民却几乎与社会保障制度无缘。国家社保基金的供给严重向城市倾斜，占35%的城市人口得到近80%的社保基金。

横向比较总量水平低。 财政社会保障支出主要是指社保支出中政府所承担的部分。根据这一口径，2004年财政社会保障支出为3440．26亿元，仅占GDP 的2．15%。从国际上看，在发达市场经济国家的公共财政体系中，社会保障及福利方面的公共消费或者说收入支持方面的支出是政府最主要的支出项目，占财政支出的比重一般高达30%-50%，占GDP的比重也大都在10%-30%之间。

医疗保障体系两极分化。 急剧上涨的医疗费用和不完善的医疗保障体系，是中国百姓近年来最关心的问题之一。第三次全国卫生服务调查发现： 城市享有城镇职工基本医疗保险的人口比例为30．2%、公费医疗4．0%、劳保医疗4．6%、购买商业医疗保险占5．6%，没有任何医疗保险占44．8%； 在农村，参加合作医疗的人口比例为9．5%、各种社会医疗保险占3．1%、购买商业医疗保险占8．3%、没有任何医疗保险的占79．1%。

医疗保障体系两极分化。 目前医疗保障体系的主要弊端在于：医疗保障体系两极分化。一方面，目前我国超过一半的人口还没有医疗保障，就是已经有了医疗保障的人，其保障水平也比较低；另一方面，对特殊群体存在保障过度的现象。中科院调查报告显示，中国政府投入的医疗费用中，80%是为850万以党政干部为主的群体服务的。据监察部、人事部的资料，全国党政部门有200万名各级干部长期请病假，其中有40万名干部长期占据干部病房、干部招待所、度假村，一年开支约为500亿元。　

保障基金不能随着人走而流动。 目前，受保障主体只有在政府、国有企事业单位就业，才能享受完整的失业、医疗、退休这三大保障。尽管一些民营企业也给职工上保险，但非常不规范。这样，一旦离开体制内而到体制外发展，这三大保障就没有了，保障基金不能随着人走而流动。这就是为什么一些国有单位的下岗职工宁可领取救济金，也不愿到民企就业的深刻原因。

社保基金管理混乱。 随着“上海社保基金案”等一批涉及各地社保基金大案的曝光，以及专项审计结果的披露，社会各界对于社保基金的管理安全又提出了强烈质疑。之所以屡屡出现这么多的违规违纪问题，其根源并不是监管不严之类的表面现象，而在于没有形成一个市场经济条件下实现保值增值目标的管理体制和运营模式。

主要内容 社会保障的理论界定 社会保障的学科性质与理论框架 社会保障的目标与功能 社会保障的特征与原则 社会保障的意义

第一节 社会保障的理论界定 国外对社会保障概念的界定 第一节 社会保障的理论界定 国外对社会保障概念的界定 1 国际劳工组织：通过一定的组织对这个组织的成员所面临的某种风险提供保障，为公民提供保险金、预防或治疗疾病、失业时资助并帮助他重新找到工作。 2 德国：建立社会保障将有利于促进社会公平和社会安全，认为社会保障是对竞争中失败的那些人提供基本的生活保障。

3 英国：贝夫里奇在《社会保险及相关服务》里勾画出了一个比较完整的现代福利国家蓝图，社会保障被赋予普遍性和公平性原则，是社会进步的组成部分。 社会保障的目标是：消除贫困，国民在失业、疾病、伤害、老年以及家庭收入锐减、生活贫困时候予以生活保障。

4 美国：最初对社会保障的理解早年仅仅局限于对老年、残疾及遗嘱的生活保障，后来扩展到各项社会保险及家庭津贴。 社会保障：根据政府法律而建立的项目，给个人谋生能力中断或丧失以保险，还为结婚、生育或死亡而需要某些特殊开支提供保障。为抚养子女而发给的家属津贴也包括在其中。

国外对社会保障概念的界定 由于社会一直在发展，不同的国家有着不同的社会保障，由于背景和价值取向的不同，不同的学者对社会保障的理解也是不同的。

内地学者——郑功成的定义 社会保障：在中国，社会保障是各种社会保险、社会救助、社会福利、军人福利、医疗保障、福利服务以及各种政府或者企业补助、社会互助等社会措施的总称，包括： 1 依法建立。 2 突出以人为本。以改善和保障国民生活为宗旨。 3 具有经济福利性。收益者所得大于所费。 4 属于社会化行为。

第二节 社会保障的学科性质 与理论框架 社会保障的学科性质： 社会保障在中国归入为公共管理一级学科。

社会保障多学科特点的性质： 1 从资金筹集到支付来看属于国民收入分配与再分配的性质，属于经济学的范畴。 2 为社会稳定服务，是国家强制实施的社会政策，属于政治学范畴。 3 解决社会特定问题，属于社会学范畴。 4 实践上，社会保障关系只能由独立的法律部门来调整和规范，并需要运用统计学、管理学和保险学的知识。

社会保障学基本理论框架： 社会保障学的任务：揭示和阐明社会保障制度产生与发展的一般规律和特殊规律，为决策提供依据。

基础理论：一般理论与规律 社会保障的政策问题：社会保障各个子系统以及具体保障项目的产生、发展运行规律，表现为政策研究。 社会保障的管理理论问题：社会保障以政府为主体，它面向全体国民，提供可供分配的资源，需要强化管理。比如社会保障法制理论，社会保障财务理论，社会保障管理体制等。

第三节 社会保障的目标与功能 社会保障的目标 1 帮助国民摆脱生存危机。 2 满足国民的生活保障需求，不断改善和增进国民的福利。 第三节 社会保障的目标与功能 社会保障的目标 1 帮助国民摆脱生存危机。 2 满足国民的生活保障需求，不断改善和增进国民的福利。 3 实现整个社会的和谐发展。

社会保障的功能 1 稳定功能。 人们在生活和工作中会经历各种风险：老龄化、自然灾害、工业事件与职业病、疾病、失业等，这些风险单靠个人力量是无法避免的。 通过建立社会保障，国家为社会成员的基本生活乃至生活中断提供保障，使之从危机中摆脱出来，其次则是能满足社会成员对安全和发展保障的需要。

2 调节功能。 政治上：调节和缓解矛盾，如阶层之间的矛盾。 经济上：公平和效率，分配和再分配之间的关系，还可以保障经济的持续发展。 社会领域里：调节“高收入和底收入者、在职和退休人员、就业者和失业者、健康者和疾病者等” 3 促进发展功能。 社会保障由事后、被动的补救性机制转变为事前的、主动的机制；社会保障资金的扩大对发展的影响，如资本市场的稳定等。

4 互助功能。 社会保障资金来源渠道多样：税收、缴费和捐赠，被支付给需要者和受保障者，本质上是一种风险分担机制。 除了资金上相互帮助之外，以社区为基础的社会福利和社会服务也是成员之间相互帮助，体现了成员之间的互惠互助。 5 其他功能。 预防风险：通过事先的制度建设和资金筹集预防风险，比如养老保险、医疗保险等。 控制风险：通过救灾济贫来解决社会成员的生存危机，及时控制风险。

第四节 社会保障的特征与原则 社会保障的特征 公平性特征 保障范围的公平性：不分保障对象的民族、性别、职业和地位。 第四节 社会保障的特征与原则 社会保障的特征 公平性特征 保障范围的公平性：不分保障对象的民族、性别、职业和地位。 待遇的公平性：只为国民提供基本的生活保障。 保障过程的公平性：缩小收入分配，解除成员的后顾之忧。

社会化特征 制度的开放性： 筹集资金的社会化：税收、企业缴费、个人缴费 服务的社会化：充分利用各种社会组织来实现目标，比如社区、邮局、银行等。比如医疗保险、民政救济等 管理和监督的社会化：一些发达国家把部分社会保障事务委托给非政府组织管理，比如慈善组织等，政府和民众进行监督。 福利性特征 对于单个成员来说，其在社会保障支出要小于在社会保障的收入。

法制规范性特征 第一，资金的筹集规模大，涉及国家、企业和个人，必须以法律的形式进行规范来完成这样的任务。 第二，作为一个持续的、稳定的利益调整机制，必须用法律来保障各方的权利和义务 多样性特征 第一，各个国家的社会保障制度差别很大。 第二，在一个国家社会保障制度也有很多的差别。比如中国的合作医疗制度。 第三，保障项目的多样化。 第四，水平结构 的多样化。比如失业保险和救济贫困的待遇就不一样。

刚性发展特征 保障项目逐渐增多，保障措施逐渐制度化，保障水平逐渐提高。 主要原因： 社会风险日益扩大 国民对社会保障的需求日渐增多 国家财政支付能力逐渐增强

社会保障的基本原则 公平原则 社会保障是公共产品，要维护社会公平，缩小贫富差距。公平原则要求： 第一，打破身份限制，确保每个社会成员获得社会保障权益。尤其是弱势群体利益。 第二，建立全民覆盖的社会保障体系，使国民普遍享受到社会保障。当然，这里有一个循序渐进的过程。

与社会经济发展相适应原则 第一，不同的社会具有不同的风险特征和结构，因此需要不同的社会保障项目。比如农业社会和工业社会的差别。 第二，社会保障制度需要财力支持。 责任分担原则 政府包办和企业办都会损害该制度的健康发展，计划经济时期的中国，其他国家，还有过高社会保障带来的激励问题。 普遍性与选择性相结合原则

普遍性与选择性相结合原则 普遍性原则：《贝弗里奇报告》提出，国家在建立社会保障时，不仅要考虑到贫困阶层的情况，而且要使整个国民都能享受到相应的社会保障和福利。普遍性原则符合社会保障制度社会公平、公正的追求，并为各国所认可。 选择性原则：对一些强调效率优先和财力有限的发展中国家来说，有选择的安排社会保障的项目、对象范围、筹集资金方式和对于等。 其他原则。 互助互济原则 法制原则

第五节 社会保障的意义 第一，突出以人为本，章显人道主义，是人类文明发展进步的重要成果与推动力量。 第五节 社会保障的意义 第一，突出以人为本，章显人道主义，是人类文明发展进步的重要成果与推动力量。 面向低收入者的社会救助项目，面向劳动者的各种社会风险项目、面向全体国民的各种社会福利，保障国民的基本生活、解除后顾之忧，缩小收入差距，是人由家庭人转化为社会人的必要条件，最终必然促进整个社会的和谐健康发展。

第二，社会保障维护并创造着公平 的竞争环境，促进着经济社会的正常发展。 疾病风险、工伤风险 单位保障和社会保障 第三，社会保障不断增进着国民福利。 收入再分配增进社会福利 医疗保险、住房保险，如我们的住房公积金项目

第四，社会保障能够为其他相关政策的实施提供配套。 医疗保险与卫生事业改革 全积累的养老基金与资本市场的发展 生育政策与社会保障（如我国的少生快富工程） 灵活就业与社会保障 第五，社会保障能够创造就业机会，改善社会产业结构。 社会保障事业需要大量的人员