經濟弱勢兒童的生活困境及 脫貧方案的省思 鄭麗珍 99年3月31日

經濟安全觀點的變遷 匱乏觀點（lack）：生物或物質需求的最低 標準，是一種絕對貧窮的測量。 剝奪觀點（deprivation）：和其他階級與地 區相對照的匱乏，是一種相對貧窮。 社會排除（social exclusion）：多面向的 排除，不只是低所得與失業，也包括教育機 會、健康、歧視、公民權等。

社會排除與所得貧窮 Narrow focus Wider focus Static framework Dynamic framework Income poverty Deprivation (multi-dimensional) Poverty as ‘non participation’ Exclusion as extreme deprivation Exclusion as a process affecting participation in several dimensions Income mobility / poverty dynamics Dynamic framework

歷年低收入戶人口與戶數變動

台灣貧窮人口比率 四口之家 貧窮門檻 中位所得 1／2 BNB 基本需求預算法 FCSU 預算乘數法 貧民率 4.86 3.37 3.67 貧戶率 5.76 4.39 5.28

低收入戶家庭結構分佈 資料來源：1994、2001、2004年低收入戶生活狀況調查報告，內政部統計處

兒童貧窮的測量 「兒童」指的是18歲以下的未成 年人，約佔總人口 數的四分之一。12歲以下兒童佔總人口的16.04％。 12-18歲兒童佔8.58％。 相對貧窮線：家戶收入中位數的百分之五十以下者， 一般兒童貧窮率為6.3％，有兒童家庭的貧窮率為 4.1％。 官方貧窮線：每人每月平均消費支出的百分之六十， 一般兒童貧戶率為1.5％，有家庭兒童貧戶率為2.1 ％。

兒童局93年統計資料推估 人數 佔0-12歲兒童百分比 貧窮線以下 36,953人 1.08% 1～1.5倍貧窮線 148,498人 4.34% 1.5～2.5倍貧窮線 177,240人 5.18% 合計 362,691人 10.6%

台灣兒童貧窮率的分布 1979年至1988年間，貧窮率變化不大 從1989年起，貧窮率明顯增加 1993年達到最高點 1995年後貧窮率因少子化之故有明顯下降 資料來源：李秀如、王德睦(2008)。多面向的台灣兒童貧窮趨勢：SST指標的應用及分解。臺大社工學刊，18，191-230。

台灣兒童貧窮的不均度 1980年代末期至1990年代初期，不均度最小，兒童之間貧富不均的情況最不明顯。 1995-2000年，以及2004-2005年間，不均度明顯增加，顯示台灣兒童在這些期間貧富差異的程度有擴大的現象。 資料來源：李秀如、王德睦(2008)。多面向的台灣兒童貧窮趨勢：SST指標的應用及分解。臺大社工學刊，18，191-230。

兒童貧窮的影響後果 家庭收入直接影響兒童智慧能力與學習成就， 但對問題行為與身心健康影響不確定 家庭收入對幼兒期、兒童期的影響較青少期 明顯 家庭收入比家庭結構、家長教育更能預測子 女智慧能力與學習成就，但影響效果僅達一 定程度 親子代間的社經地位會複製，導致代間貧窮 的惡性循環

家庭收入對個別孩子的影響路徑

經濟弱勢孩童缺乏平等的生活機會 社經地位及五歲兒童的學習 資料來源：Lee, Valerie E., and Burkam, David T.(2002) Inequality at the starting gate: Social background differences in achievement as children being school. Figure1.3, p18. Economic Policy Institute, Washington, DC.

經濟弱勢孩童缺乏平等的生活機會 社經地位及五歲兒童的學習 資料來源：Lee, Valerie E., and Burkam, David T.(2002) Inequality at the starting gate: Social background differences in achivement as children being school. Figure1.3, p18. Economic Policy Institute, Washington, DC.

家扶基金會93年度「扶助家庭及兒童生活狀況調查」 主要照顧者基本資料 N=6,861 變項 變項值 百分比 婚姻 單親 69.16％ 已婚同居 離婚分居 喪偶 未婚 分住兩地 27.45％ 28.92％ 37.20％ 3.04％ 0.94％ 教育 低教育程 度65.40％ 小學以下 國初中 高中職 大專以上 28.84％ 36.56％ 26.08％ 3.03％ 子女數 2-3名 71.13％ 1名 2名 3名 4名 5名以上 9.58％ 36.80％ 34.33％ 12.01％ 5.19％ 變項 變項值 百分比 工作人口 每戶至少1人 無工作人口 1人 2人 3人以上 12.13％ 71.98％ 12.45％ 2.51％ 工作類型 臨時/體力工 65.83％ 自雇者 技術工 私人企業雇用 非技術/體力 臨時雇用 農林漁牧 攤販 其他 7.60％ 8.28％ 18.72％ 22.77％ 36.06％ 5.91％ 4.11％ 2.28％

扶助兒童經歷的經濟缺乏項目N＝7,108 項目 百分比 物質性的提供不足 1.全家共用一間浴廁者(住宅提供) 67.30% 2.少於三雙好的鞋子(衣著提供) 64.43% 3.家中成員有共用一個房間的情況(家庭設備) 60.12% 4.家中沒有自費購置的電腦設備(家庭設備) 59.14% 社會性的提供不足 1.過去一年未曾接受過才藝教育(教育提供) 69.13% 2.兒童過去一年內未曾參加營隊活動(休閒提供) 67.15% 3.過去一年未曾全家出遊(休閒提供) 61.17%

受訪家戶的經濟資源特性 變項 變項值 百分比 月均收 2萬以下佔7成以上 1萬以下 1-2萬 2-3萬 3-4萬 4萬以上 25.46% 50.68％ 18.26％ 2.29％ 0.38％ 收支平衡 主觀感受收入不足 有儲蓄 不夠用 30.92％ 0.93％ 66.97％ 低收入戶 非低收入戶 53.45％ 44.94％ 住宅所有權 約一半擁有自有住宅 自有 租賃 配住 其他（含借住） 47.90％ 34.99％ 1.04％ 15.25％ 變項 變項值 百分比 扶助年限 四分之一的長期福利使用者 1年以下 1-2年 2-3年 3-4年 4-5年 5年以上 19.35％ 15.73％ 14.67％ 12.72％ 10.02％ 25.00％ 15歲以上少年工讀 否 貼補家用 繳交學費或生活支出 其他 70.69％ 7.53％ 17.89％ 1.44％ 幼年受助 3.11％表示仍有代間貧窮疑慮 不曾 政府補助 民間補助 94.63％ 1.94％ 1.17％

貧窮兒童的經濟來源與消費型態 零用錢有無 20位中有17位有零用錢。983.3元/月 零用錢用途 吃、娛樂、文具 慢慢存、克制慾望、請朋友支援 性別、都市化程度之零用錢差異 （a）男孩為女孩的2倍 （b）台北地區為台東地區的3.5倍左右 打工經驗 （a）項目：稿費、串珠、排荖葉、豐年祭、跑腿 （b） 給媽媽用或自己用，有的剛好是興趣 家長給零用錢的看法和作為 （a）處理早、午餐才給 （b）不給固定零用錢是因收入不穩定 （c）肯定給零用錢的重要，但盡可能節省

致貧因素的解釋 1.個別化因素:心理特質,福利誘因,人力資本 2.文化因素:福利文化、區位集中效果 3.結構因素:社會階級的複製,雙元勞動力市場,制度性的歧視對待,區位經濟發展結構,鉅視的經濟政策等導致的發展機會受限 4.不可測因素:運氣不好,不幸事件,天生條件

貧窮的世代循環

社會救助人員的致貧觀點 兒童貧窮不單純是兒童本身的經濟缺乏，應該是源自家庭收入的不足。 大多仍以個人歸因的方式，常從家長的個人特質或就業與否來描述貧窮的原因。（單親、未婚、藥酒癮、失業等）

國內降低兒童貧窮風險的福利措施與輸送系統 主責單位 政策名稱 普及或資產調查 二、福利服務 行政院勞委會 經濟弱勢戶就業服務—希望之路試辦計畫 無資產調查 勞工子女希望之路—導航計畫 資產調查 多元就業開發方案 特殊勞工家庭支持服務計畫 內政部社會司 辦理單親家庭子女課業輔導 內政部兒童局 失業家庭兒童短期照顧服務實施計畫 單親、隔代及原住民等危機家庭子女外展服務計畫 外籍及大陸配偶家庭子女外展服務計畫 高風險家庭關懷輔導處遇實施計畫 外籍配偶及弱勢家庭兒童學前啟蒙服務計畫 三、實務補貼 職業訓練券 幼兒教育券

台灣在降低兒童貧窮風險的措施 福利以現金補助為最多，實務補貼其次，福利服務、税制優惠、社會保險則較少 給付對象皆有資格審查條件，多以身份別來區隔，例如低收入戶、單親 給付架構有一定申請程序，如主動申請、自備資料、排富條款 主責機構龐雜，各自為政

台灣在降低兒童貧窮風險的輸送狀況 低收入戶資格門檻太嚴苛，取得低收入戶資格不易 中低收入戶的福利津貼補助趨向多頭馬車，整合不易 直接服務的提供與福利輸送的困境

美國降低兒童貧窮風險的福利措施與輸送系統 主責單位 政策名稱 普及或資產調查 一、透過優惠稅制 聯邦 Child Tax Credit 資產調查 Child and Dependent Care Tax Credit 無資產調查 Earned Income Tax Credits 州 State Income Taxes and Credits 二、社會保險 聯邦、州 Medicaid Public Health Insurance for Children Unemployment Insurance 三、現金和實物補助方式 TANF Child Care and Development Fund Subsidies Food Stamps Section 8 Housing Vouchers 四、福利服務 Head Start & Early Head Start Child Support Enforcement Family and Medical Leave 福利服務多 元化 整合性較低 聯邦制定基 本規定，州 彈性調整、 執行

英國降低兒童貧窮風險的福利措施與輸送系統 主責單位 政策名稱 普及或資產調查 一、透過優惠稅制 中央 Child Tax Credit 資產調查 Working Tax Credit 二、現金補助 Child Benefit 無資產調查、普及式福利 Housing Benefit和Council Tax Benefit 三、福利服務 Sure Start Child Support 無資產調查 New Deal for Lone Parents 整合性較佳 較有普及性的政策規劃

小結 10.6％兒少面臨經濟匱乏，僅2.1％取得低收資格，8.5％的「近貧人口」需要提供中低收入戶的津貼給付和福利服務協助。 規劃濟貧方案不應忽視家長的身心健康狀況、就業所得高低，以及兒少生活中的社會性缺乏。 美國濟貧方案多元化；英國福利措施較整合與普及；台灣以現金補助為主，輔以實務補貼、福利服務，且福利給付皆有資格審查。

解決兒童貧窮的前提原則 兒童貧窮並非兒童自己造成的 兒童貧窮與其生活的家庭與家長息息 相關，不要考量值得幫助與否 兒童未來的福祉與生活機會立基於早 期的身心發展，及早介入越好 物質滿足後，親職功能發揮也重要

解決兒童貧窮的策略 所得維持：維持家戶基本消費能力 就業輔導：提昇家長的勞動參與率 全民健保：保證每位兒童都有健保 啟蒙教育：及早促進兒童身心發展 親職教育：提供家長家庭支持服務 資產累積：增進兒童資產的形成

啟蒙教育：3-6歲是幼兒成長的關鍵期 及時介入讓弱勢兒童擁有平等的生活機會 發展心理學的研究顯示，腦部發展在人類出 生後五年最為活躍與快速，因此認知與情緒 的學習在此階段最具有關鍵性。 兒童發展專家提出腦部發展彈性論，很容易 受到生活環境品質的影響，故環境剝奪會阻 礙後續的潛能發展。 資料來源： Nelson, C. A. (1999) How important are the first 3 years of life? Applied Developmental Science, 3(4), 235-238. Shonfoff J. P. (2009) Mobilizing science to revitalize early childhood policy. Issues in Science and Technology, 26(1), 79-85.)

美國「Head Start」兒童福利服務內容 美國政府透過不同的資產條件限制，將瀕臨貧窮線的家庭涵蓋在扶助範圍內，並以多元管道輸送各項濟貧方案 透過學校與社區提供貧童在發展與學習過程中全面性的扶助，從立足點拉抬兒童的身心發展與學習成就 Head Start 1965創立 服務對象:0-5歲 親職參與 早期教育 早期兒童 發展扶助 營養 身心理 健康 提供低收入戶家庭學齡前兒童綜融性方案，滿足各方面成長需求，協助做好就學準備，希望打破貧窮循環 資料來源：鄭麗珍(2006)，扶助經濟弱勢兒童及少年政策規劃之研究，內政部兒童局委託研究報告

美國「Head Start」兒童福利服務成果 短期效果 父母對方案滿意度90％以上，70％的父母每週讀書給孩子聽次數增加。 80％的孩子獲得適當醫療。 90％的孩子獲得適當的牙齒保健治療。 有情緒及行為問題的孩子有90％獲得治療。 算數技巧 43% 字彙能力 32% 字母認識 70% 兒童發展能力 增加幅度 社會技巧 10% 精細動作 43% 健康狀況 82% 資料來源：U.S. Department of Health & Human Services (2002)

美國「Head Start」兒童福利服務成果 長期追蹤 追蹤23歲時Head Start參加者比不參加的控制組有較高比例的高中職生及大學畢業生，後來的工作收入因此也較高 就非裔美國人參與者的比較，發現參與者的犯罪率也較控制組為低，與參與者的手足(未參加方案)比較，也有較高比例的高中職生畢業生及較低的犯罪率 資料來源： Graces, E., Thomas, D., and Currie J. (2002) Longer-term effects of head start. The American Economic Review, 92(4), 999-1012.

幼兒啟蒙方案掌握幼兒關鍵期 讓台灣貧童擁有平等的生活機會 幼兒啟蒙方案借鏡先進國家，掌握成長關鍵期，除了提供貧童幼兒發展課程、經濟援助外，更著力於親職教育方面的支持，扶助更全面性 教養子女 實作練習指導 親職教育 托育津貼補助 幼兒各方面發展課程 課後輔導 建立支持網絡

推展兒童資產累積模式的理由 有限制的經濟安全網─＞積極性福利主義 一個世界兩個台灣─＞包容性的福利模式 財富分配大於收入分配不均─＞直接訴求 財富分配不均議題 少子化與老人化趨勢─＞代間移轉弱

資產累積推動政策（英國） 英國-兒童信託基金（Child Trust Fund） 新工黨上台後提出資產累積政策，成為英國社 福第四大支柱，成立普及式兒童信託基金 每位新生兒於出生與七歲時可得到政府基金移 轉，低收兒童會得到更多移轉，此政策兼具所 得再分配效果 政策目的有三：保障經濟安全、拓展生活機會、 培養自我決策。誘因包含：免稅利息所得、七 歲存款給付與理財教育

英國信託基金（Trust Fund） 基金來源 投資管理 預期效果 開戶贈與 （政府） 選擇投資商品 儲蓄、基金 與股票 兒童 信託基金 　　兒童 　信託基金 18歲前家長為 法定監護人 以7%回收率與 2.5%通膨，每 月儲蓄15磅， 則帳戶可累積 5,684-6140磅 保障未來 經濟安全 額外存款 （退稅） 做出 投資決策 拓展增進 生活機會 7歲贈與 學校進行 理財教育 培養 自我決策 私人贈與 （免稅優惠）

資產累積推動政策（美國） 美國-兒童儲蓄基金（KIDS Account Fund） 美國兩黨的參眾議員共同提出America Saving for Personal Investment, Retirement and Educational Act 2004 (ASPIRE 2004)，協助家 庭累積兒童資產，預防未來的貧窮。 政策目的有三：養成儲蓄習慣、增進理財知 能、拓展生活機會。

美國兒童儲蓄基金（KID Funds） 基金來源 投資管理 預期效果 自動存款給付 （普及性給付） 兒童 儲蓄基金 隨通貨膨脹5年 調整一次 　　兒童 　儲蓄基金 隨通貨膨脹5年 調整一次 以7.6%回收率 與300每月儲蓄 ，每則帳戶至 18歲可累積 20,000美元 18歲前不提撥 高等教育除外 養成 儲蓄習慣 補充存款給付 （中低收） 選擇投資方案 累積基金 拓展增進 生活機會 配合存款給付 （1：1配合款） 進行 理財教育 增進 理財知能 私人贈與 （免稅優惠）

資產累積推動政策（加拿大） 加拿大-教育儲蓄基金( RESP ) 提供2個聯邦政府儲蓄補貼，分別是Canadian Education Saving (CESG)與Canada Learning Bond (CLB)，利用原有儲蓄工具RESP (教育儲蓄計畫)進行 儲蓄。 CESG基金：適用於17歲以前學童，為了鼓勵投資高 等教育，只要RESP存款超過2,000加幣則可獲得20% 配合款，低收家庭存款每超過500加幣可獲得額外配 合款20％，中收家庭存款每超過500加幣可獲得配合 款10％。 CLB基金：適用於21歲以前學童，每位可獲得500加 幣開戶存款存入RESP帳戶，領取兒童津貼補助者政 府每年額外存入100加幣，最高可補助15年。

資產累積推動政策（新加坡） 新加坡-兒童資產累積政策 資產累積是該國福利政策的主軸，例如CPF，自1993年起繼續規劃三項兒童資產累積政策，例如： Edusave Scheme Account(1993)：6-16歲，每位在學學 生皆有帳戶，10年內政府會存入4,000新幣；若孩童表 現優異或低收，則政府會加撥款項，當16歲離開學校， 餘款需進入PSE Baby Bonus Scheme(2001)：適用0-6歲，主要目的為提 升婦女生育率，款項只能用於托育、幼稚園、特殊教 育或早療，有餘款需進入PSE Post-Seconary Education Account(2005)：目的為讓家庭 投資孩子的繼續教育，讓孩子能夠取得高等教育。 PSE的存款是由上兩個存款所存入，可享有政府2.5% 的利率保證，餘款進入CPF

新加坡兒童資產累積政策 基金來源 方案內容 ESA 1993 適用6-16歲，10年內存入 4,000新幣。低收與優異兒 童可獲更多補助 Edusave Endowment Fund 1993 (50億) 　 BBS 2001 適用0-6歲，目的為提升婦 女生育率。僅能用於托育 、早療與教育 　 PSE 2003 適用16歲後，帳戶指定用 於高等教育投資人力資本。 有餘款存入成人公積金 來自ESA與BBS 的帳戶餘款

資產累積推動方案（韓國） 韓國-兒童發展帳戶（Child Development Account） 2007年實施CDAs，適用18歲前，目的在縮短貧富 差距。 2007年先實施於孤兒與機構安置兒童，2008年擴 及低收兒童，2009年擴及工作貧窮家庭的兒童， 期待到2010年包含所有中低收入兒童，約占50% 韓國兒童。 採用1：1相對配合款，每位兒童可獲得30,000韓 圜（30美元）的配合款，孤兒與機構兒童會獲得 更多。政府預計在2010年加碼，在兒童出生與7歲 時贈與200,000韓圜，鼓勵家庭協助兒童累積資產。

各國儲蓄帳戶設計的特色比較 對象 國家 帳戶設計 普及式 英國 美國 加拿大 新加坡 1.目的：教育投資、青年發展 2.設計：提供儲蓄帳戶、理財教育、 相對 配合款（低收） 3.誘因：開戶補助金、稅務優惠、 基金收益 選擇式 香港 韓國 1.目的：教育投資、縮短貧富差距 相對配合款（低收） 相對配合款

各國儲蓄帳戶執行分工的特色比較 對象 國家 執行分工 普及式 英國 美國 加拿大 新加坡 1.財政部：帳戶管理、相對配合款 2.銀行：提供儲蓄帳戶、金融產品服務 3.金融管理單位：銀行商品行銷、風險管理、糾紛處理 4.教育部：理財教育 選擇式 香港 韓國 1.主責單位：社會福利部門 2.委託民間部分或非營利組織：帳戶執行管理、理財 教育與其他發展方案

台灣兒童資產累積的方案 台北市 台北縣 高雄市 屏東縣 家扶 出人頭地 青蘋果 伴我童行 旭日發展帳戶 築夢發展帳戶 幸福安心帳戶 方案名稱 項目類別 台北市 台北縣 高雄市 屏東縣 家扶 出人頭地 青蘋果 伴我童行 旭日發展帳戶 築夢發展帳戶 幸福安心帳戶 自立釣竿方案 方案內涵 實際開戶數 70 81 189 60 51 198/1079 學歷 高中/大專 國小 國中/高中 大專 儲蓄金額/月 2000~4000 1000~3000 500~2000 3000 1000~4000 目標 教育投資 就業準備 高等教育 首度購屋 創業投資 社會服務

國內兒童資產方案的執行情形 對象 執行分工 選擇式 台北市 台北縣 高雄市 屏東縣 1.執行單位：社會救助科、社會工作科（1） 2.帳戶設計：1：1相對配合款、2-3年儲蓄期 3.投資目的：就業準備、高等教育 4.教育課程：理財教育、親子關係、公共服務 家扶基金會 2.帳戶設計：1：1相對配合款、1年儲蓄期

兒童資產累積推動方案（台灣） 臺北市－出人頭地發展帳戶 2003-06舉辦，企業基金會贊助109位就學的青少 年進行儲蓄方案，方案最後有70位完成，共儲蓄 959萬，輔以配合款共達1,890萬。 方案參與者多使用存款於高等教育及創業或技能 檢定，方案參與者自陳在生涯決策與親子關係有 顯著改善，方案具有心理性與社會性的福利效果。 方案深度訪談自陳會進行生活理財，如打工或減 少開支與增加儲蓄；並說明理財教育課程非常有 幫助。

台灣(台北)出人頭地發展帳戶 基金來源 投資管理 方案成效 出人頭地 發展帳戶 可選擇三種儲 蓄模式 方案參與者為 在學青少年 用於 　出人頭地 　發展帳戶 可選擇三種儲 蓄模式 方案參與者為 在學青少年 用於 高等教育 生涯決策與 親子關係改善 民間相 對配合款 累積 創業資本 進行 生活理財 參與 技術檢定 增加未來經濟 安全感

未來普及帳戶規劃期待 普及性方案必須有「社會性資產」課程，並使課程彈性化，適用於弱勢家庭 人力配置需反應方案設計需求 單純儲蓄：人力需求較低 連結相關課程的套裝方案：需有專責人力 方案推行需對弱勢家庭採行精緻化、漸進化服務模式

未來普及性帳戶設計建議 協助弱勢家戶長（如工作媒合、提高配合款比例），確保穩定儲蓄 帳戶用途指定、設立監督機制，並由政府或金融體系協助家戶進行帳戶管理 針對弱勢家戶，修正或放寬金融體系開戶規定 執掌單位建議：財政部統籌帳戶管理、教育部進行理財教育、兒童局與內政部管理弱勢家戶群體

報告完畢