大城市交通可持续发展之路 刘小明 北京市交通委员会主任 郭继孚 北京交通发展研究中心副主任 布局与模式选择 用地 刘小明 北京市交通委员会主任 郭继孚 北京交通发展研究中心副主任 布局与模式选择 用地 结合北京城市发展，交通发展，总结出交通问题，进行反思。国际经验介绍，指出交通的不足。 然后就是总规和纲要 人口、土地、环境、水，城市规划从前的四大要素，现在应该把交通纳入。交通的方式决定于城市规模，交通占地是有限的，

世界发达国家的城市曾经普遍经受了工业化时期交通拥堵，目前部分发展中国家也正面临经济快速发展伴随的交通拥堵问题。处于社会经济现代化、城市化、机动化快速发展阶段的中国大城市也不例外出现了交通拥堵。借鉴国际先进经验并结合中国实际情况，我们应对城市交通发展的思路是坚定而且可持续的： 在坚持不懈地扩充交通基础设施容量的同时，更关注城市交通发展的结构调整与有效管理，走集约化、信息化、节能环保的道路。

主要内容 一、历史回顾与问题剖析 二、交通可持续发展之路 三、北京交通的重大举措

一、历史回顾与问题剖析 1.1 对城市交通拥堵的再认识 1.2 北京交通发展历程 1.3 北京城市与交通发展的问题与挑战

1.2 对城市交通拥堵的再认识 城市交通拥堵是经济持续高速度增长的必然结果 上世纪60、70年代，美国、欧洲和日本的经济处于持续高速度发展阶段，机动车辆高速度增长，交通设施跟不上日益增长的交通需求，城市交通拥堵严重。

交通拥堵与混乱，路网平均车速仅8公里/小时 60年代，东京奥运会（当时有150万辆机动车） 交通拥堵与混乱，路网平均车速仅8公里/小时

70年代中期，东京的机动车拥有量260万辆，因为交通拥堵而遭遇的“通勤地狱”

东京轨道交通内乘客拥堵不堪，交通部门不得不设专人推乘客上车（1975年） 东名高速公路排队长龙（1973年）

60年代巴黎的交通拥堵

60年代伦敦交通拥堵 柏林50年代的交通拥堵

1.12 北京交通发展历程 新中国成立以前，北京市交通以步行、轿马、人力车为主，城市机动化远未开始。

1.1 北京交通发展历程 新中国成立后到七十年代，城市生产和生活主要依靠卡车、公共汽车，其他交通方式均未发展。

1.2 北京交通发展历程 改革开放以来，经济发展促进私人交通方式发展，首先发展起来的是自行车和出租车。 1.2 北京交通发展历程 改革开放以来，经济发展促进私人交通方式发展，首先发展起来的是自行车和出租车。 八十年代，前三门大街上的车流与自行车流，北京第一条地铁1981年9月正式运营

1.2 北京交通发展历程 进入九十年代，由于经济的迅速增长，国家汽车产业的推动，城市交通需求迅猛增长，私人机动车使用越来越频繁，交通拥堵逐渐加剧

应对交通拥堵的各种措施 国际大都市的主要途径 源头引导——将公共交通与用地发展紧密结合 设施建设——重视公交地铁和物流配送等集约型设施和枢 纽建设 运营服务——注重网络整合和票价优惠 需求管理——通过经济手段对小汽车拥有和使用进行控制

1974年，东京正式提出建设以公共交通尤其是轨道交通为主的城市交通体系，最终实现了轨道交通引导城市发展的典范 东京加速地铁建设 1974年，东京正式提出建设以公共交通尤其是轨道交通为主的城市交通体系，最终实现了轨道交通引导城市发展的典范 东京：轨道主导与用地 1981年东京地铁建设图片

香港：公共交通、步行主导与用地

新加坡对小汽车的限制 区域许可证（ALS）制度（1975年至1998年） 车辆限额制度（ 1990年至今，每年不大于3％） 中心区电子道路收费系统（1998年至今） 车辆进入许可收费

各种交通拥堵应对措施对于各城市当时的交通结构改善、交通矛盾缓解、交通状况改善起到了相当显著的作用。 然而随着社会经济的快速发展，交通拥堵依然是这些城市面临的共同难题。

截止今天，发达国家也远未解决交通拥堵这一“大城市病” 柏林 圣保罗 俄亥俄 莫斯科 迈阿密

八十年代中期以来，世界经济开始复苏，发展中国家如中国、泰国、印度、印尼等以及发达国家，经济增长较快，交通需求急剧增长, 城市交通拥堵日益严重。

印尼的雅加达1995年 西班牙马德里，2005年

泰国的曼谷 (1999年)

小结 放眼世界，回顾历史，交通拥堵是迎接现代化、实现快速发展和社会经济繁荣过程中的必然产物，已经成为经济发达城市普遍面临的“大城市病”。 在治理交通拥堵中，各国城市采取了多种多样的有效措施：大力发展轨道等公共交通，土地与交通协调发展，实施交通需求管理控制引导小汽车发展……

1.3 北京城市与交通发展的问题与挑战 北京正处于交通发展的十字路口 对比国际机动化经验：人均GDP在3000至20000美元时，汽车消费进入快速增长期 北京市经济发展，按常住人口计算，2007年人均GDP达到56044元（按年平均汇率折合7370美元） 人均GDP

北京正处于交通发展的十字路口 北京市机动车保有量： 1997年5月北京突破第一个100万辆，1960年东京达100万辆 历时6年突破第二个100万辆（2003年8月），而东京7年 历时4年突破第三个100万辆（2007年5月），而东京8年 与东京对比，北京目前机动化水平相当于其70年代后期（面临大面积交通拥堵的时期）。 其后，东京采取了一系列措施控制了小汽车的增长和使用，为北京带来了有益的启示。

北京正处于交通发展的十字路口 人口逐年快速增长，2007年北京市常住人口达到1633万人，超过了东京都2005年人口（1254万人）

北京未来城市交通需求发展趋势 随着城市规模的扩展，出行距离不断增长，2000至2005年，平均出行距离由8公里增长到9.3公里。 随着机动化进程加快，机动车使用越来越频繁，2000至2005年，平均出行次数由2.65次/车日增长到3.16次/车日。次均行驶距离由9.7公里增长到14公里。 2020年北京市人口将达1800万人，机动车保有量达到约500万辆。按该趋势推算，交通出行需求总量将达到4500—5000万人次/日，出行周转量达到5亿人公里/日以上。

1.3.1 城市建设和发展的实践除了技术之外更重要的在于行政管理 1.3 北京城市与交通发展的问题与挑战 1.3.1 城市建设和发展的实践除了技术之外更重要的在于行政管理 历次城市规划的蓝图非常美好 从建国后借助苏联专家的第一版城市总规到1993版分散集团式方案，进而2004版“两轴—两带—多中心”布局。 然而在现实中却出现了“摊大饼”、卧城等现象

原规划 案例一： 中心城“摊大饼”式发展 中心城“摊大饼”外扩 绿化隔离被蚕食 边缘集团失去原来定位与功能 城市实际发展

造成交通需求中心集聚 功能单一的边缘集团和卫星城镇 回龙观、北苑 望京 亦庄 中关村 黄村 向心交通加剧 主要放射线交通拥堵严重

中心城道路拥堵程度持续加剧 1998年 2003年 2005年 速度：23公里/小时饱和度: 0.7 速度：21公里/小时饱和度: 0.88 速度：20公里/小时饱和度: 0.90

案例二： 望京等“卧城”的演变 功能过于单一，难以摆脱对市区中心的依赖 进出市区的几条交通走廊承担出行总量的28% 原土地使用规划图 实施中的土地使用规划图

卧城的弊端： 单向需求过大，方向不均匀，形成“潮汐” 内外衔接不畅，出入交通拥堵 过量无效交通，浪费交通资源 规划 实际 主要出入方向

1.3.2 城市路网的固有特点，使得交通组织管理困难 与国际大都市相比，北京市交通基础设施条件薄弱，城市道路面积率显著偏低，人均指标更低。 北京与国外大型城市道路情况对比表 道路 单位 北京 莫斯科 纽约 巴黎 伦敦 东京 高速公路 公里 628 1300（市区） 650 230 城市快速路 236 60 主干道 960 1721 次干道 694 12896 支路及街坊路 2570 路网密度 公里/平方公里 3.3（市区） 7.5（市区） 8.6 8.9 9.7 35.1

独立封闭的“大院”分割城市路网，严重损害路网系统的整体性，道路交通“微循环”不畅，交通组织十分困难 1.3.2 城市路网的固有特点，使得交通组织管理困难 独立封闭的“大院”分割城市路网，严重损害路网系统的整体性，道路交通“微循环”不畅，交通组织十分困难

1.3.3历史文化名城保护，城市布局制约道路系统扩充和结构调整 市区土地空间资源的局限 及旧城风貌保护的严格要 求决定了市区路网难以扩 充，结构调整更难 市区路网密度最多只能达 到5公里/平方公里，道路 面积率最多也只能达到20% 左右

同为旧城，道路网布局及规模却不同。北京市受皇城分割，胡同宽度限制，缺少集散型道路。而巴黎旧城部分却密布各等级的道路，利于交通组织。

1.3.4 机动车频繁使用对交通结构构成严峻的挑战 2006年公交出行比例达30.2%（其中地铁为5%），比2000年提高3.7个百分点，但同期小汽车出行比例增长6.6个百分点，约是公交增长速度的1.8倍

二、交通可持续发展之路 借鉴世界城市与交通的发展经验，结合中国具体情况，城市与交通发展的理念已有重大转变，具有更加人性化、科学化、可持续发展的特点。

2.1 世界大城市的交通发展模式 模式一：依赖小汽车交通发展 案例：洛杉矶 追随汽车需求的增长，城市低密度摊铺。 最终认识到无法破解交通拥堵、不可持续的困局。2001年制定的长期交通规划（LRTP）核心内容：扩展合乘车和快速公交系统，以及智能交通系统 改造效果非常微弱，城市布局已成定局，交通结构缺乏改变的弹性。 过去的10年是北京城市交通建设投入最多，发展最快的10年。也是交通需求增长最快，交通矛盾最为突出的10年。 1991年－2000年期间： 交通投资累计516亿元，占GDP4.3％； 市区道路面积平均年递增5.3%; 机动车保有量平均年递增13－15％，私人小汽车年递增34％，远大于GDP增长速度； 城市总出行量平均年递增5％，增加1.11倍（比1986年）； 路网平均负荷达到70％，干道负荷超过90％

模式二：公共交通客运系统支持城市发展 东京轨道交通先期引导城市用地布局扩展 斯德哥尔摩市，轨道系统支撑城市拓展 过去的10年是北京城市交通建设投入最多，发展最快的10年。也是交通需求增长最快，交通矛盾最为突出的10年。 1991年－2000年期间： 交通投资累计516亿元，占GDP4.3％； 市区道路面积平均年递增5.3%; 机动车保有量平均年递增13－15％，私人小汽车年递增34％，远大于GDP增长速度； 城市总出行量平均年递增5％，增加1.11倍（比1986年）； 路网平均负荷达到70％，干道负荷超过90％

首尔（轨道与小汽车同步增长） 七十年代和九十年代两次集中建设，轨道总长接近300公里）2005年规划达到400公里），同期机动车总量也从20万辆增长200多万辆。

巴黎（轨道先于小汽车发展） 早在60年代市区轨道网密度已经达到2.2公里/平方公里，既有的400多公里RER目前仍在扩充。 巴黎高密度的市 区地铁网络 放射状支线型的巴黎区域快速地铁RER线网规划

香港（上世纪七八十年代曾经采用的模式） 由于人口高密度、土地资源匮乏，城市拓展空间有限，在上世纪七、八十年代，选择了严格限制小汽车发展，公共汽车日均客流700万乘次,一定时期内发挥了主导作用 目前拥有世界上客流强度最高的地铁系统,在第三次综合交通规划中，提出新一轮轨道扩展计划,并且同步扩大了小汽车规模目标，反映了重新的选择。 过去的10年是北京城市交通建设投入最多，发展最快的10年。也是交通需求增长最快，交通矛盾最为突出的10年。 1991年－2000年期间： 交通投资累计516亿元，占GDP4.3％； 市区道路面积平均年递增5.3%; 机动车保有量平均年递增13－15％，私人小汽车年递增34％，远大于GDP增长速度； 城市总出行量平均年递增5％，增加1.11倍（比1986年）； 路网平均负荷达到70％，干道负荷超过90％

模式三：与城市用地布局紧密结合的多方式组合协调发展 代表城市：伦敦、纽约 多方式组合协调模式，适应于多中心组团式布局的城市形态，运输高效，并且为城市交通提供了多种选择 多方式组合协调模式强调通过高效枢纽规划和综合管理，实现各种方式之间的最佳组合 过去的10年是北京城市交通建设投入最多，发展最快的10年。也是交通需求增长最快，交通矛盾最为突出的10年。 1991年－2000年期间： 交通投资累计516亿元，占GDP4.3％； 市区道路面积平均年递增5.3%; 机动车保有量平均年递增13－15％，私人小汽车年递增34％，远大于GDP增长速度； 城市总出行量平均年递增5％，增加1.11倍（比1986年）； 路网平均负荷达到70％，干道负荷超过90％ 纽约：主要对曼哈顿地区限制小汽车交通；中心区50公里以外，市民出行主要依赖小汽车 纽约郊区发达的小汽车交通与中心区发达的地铁网络

对国际经验的主要认识 城市布局与交通结构一旦形成稳定结构，再调整的困难将巨大 交通与城市空间结构、经济社会和环境协调发展 大城市以轨道交通的为骨架，多种交通方式有机组合、整体协同发展 设施建设的同时，实施科学合理的交通需求管理和智能交通系统是实现长远利益的有效途径

2.2 城市与交通发展的理念转变 以人为本，城市要为人服务，而不是为车服务 把交通纳入城市规划考虑的基本因素之列 发展模式从需求追随型转向供给引导型 交通与土地的集约化、一体化发展 重视源头管理，引导交通需求

2.2.1 城市要为人服务，而不是为车服务 城市街道适应步行需要，贴近生活 给市民更多样的出行选择 更加注重出行的安全和环境 Some roadways may actually have excess capacity, which can be a hindrance to economic development. Here is an example of how reducing the number of lanes and introducing a “roundabout” intersection could provide the foundation for successful revitalization of the area.

2.2.2 把交通纳入城市规划考虑的基本因素之列 世界发展历史表明，城市具有典型发展阶段 中心集聚——外围疏散（郊区化）——逆郊区化 城市发展规模布局需要适宜的交通方式支撑 新版城市总体规划中，已将交通与用地、环境、水等一起，作为城市规划考虑的基本要素 以步行或马车为主要交通方式时，居民的活动范围很小，城市一般以CBD为中心、形成相对密集居住的同心圆形状，其半径一般不超过从居住地到工作地的平均距离，相应的城市规模小、人口密度高． 有轨电车的出现极大地提高了出行方便性，与市中心的距离不再是制约居民选择居住地的唯一条件，而离有轨电车车站的距离成为选择居住地的重要因素．有轨电车的出现极大地刺激了城市外围地区的开发，特别是在有轨电车沿线两侧步行范围内，土地的开发活动十分活跃．同时，由于有轨电车的建设周期较长，初期难以形成密集的线网，人们较集中地居住在线路两侧．城市的形状在原来同心圆的基础上，发展为以轨道线路为分支的星形状态． 进入小汽车时代后，美国和欧洲选择了不同的主导交通方式和城市形态．美国以小汽车为主要交通工具，城市多数呈现分散、蔓延的形态．欧洲十分重视公交、特别是轨道交通，大城市通过轨道交通将市中心、近郊生活就业区及远郊卫星城镇联 系起来，形成多中心的城市形态．轨道交通系统的形成，使城市的发展从向 12,集聚型向离 12,分散型转变，使城市中心出现所谓的“职住分离”现象 ]．在保存强大市中心的城市，轨道交通为离心分散型的城市形态提供了重要的保障．对比轨道交 通与小汽车交通，轨道交通在节约土地、维持城市中心活力以及促进城市形成组团式发展等方面较为有利；小汽车交通灵活、方便，机动性强，容易形成较密集的交通网络，有利于城市的均衡发展和降低城市人口密度．

2.2.3 发展模式从需求追随型转向供给引导型 “两轴——两带——多中心”，优化城市空间结构与功能布局，有机疏散中心城功能，有利于促进城市交通与城市协调发展，以摆脱“水多了加面，面多了加水”的被动局面 建设以公共交通为主体，多方式协调运行的综合运输体系 注重城市用地开发与交通基础设施建设时序的协调

2.2.4交通与土地的集约化、一体化发展 交通引导型（TOD）土地开发 土地利用集约、一体化模式 注重交通衔接的城市功能区设计

交通引导型（TOD）发展模式 新版总规提出，新城建设要走TOD型发展模式。 沿交通走廊开发，避免均质开发，避免“摊大饼”，依赖小汽车 轨道交通站点附近高强度开发——俗称“上盖开发” 中心区边缘轨道交通站点驻车换乘（P&R）

北京轨道房山线稻田站与周边土地结合方案 原规划用地 调整后规划用地 南关站 大学城站

土地利用集约、一体化 新城建设中，要强调土地功能的综合开发。 居住和就业平衡 综合功能平衡 有利于平衡交通供需，充分利用交通资源，解决潮汐交通问题 Mix of Uses First is a mix of uses, including public places, such as city halls, or schools, or parks people congregate, as well as commercial businesses and residential housing that enable people to go amid these three types of common trip origins and destinations on foot, bicycle or short vehicle trips. 综合功能城区规划的案例

城市功能区设计 功能区规划和设计注重交通连接性 达到各种用地间的有效联系 减少对干线道路的压力 案例： 两种设计理念下功能区设计对比 Disconnected design This slide shows the difference between a connected and disconnected street design. With the street pattern on the top, all trips between the mall, the apartments, houses and school have to get out on a thoroughfare. With the design on the bottom, all these trips are internal. The connected design also allows for more convenient and safer pedestrian and bicycle connections. 案例： 两种设计理念下功能区设计对比 Connected design

2.2.5 交通需求管理 不同城区实施差别化的设施供给策略，引导交通需求的分布 不同城区实施差别化的交通管理策略及经济调节手段，引导交通需求的空间分布和交通方式间的替换 提供多种交通选择方案 高峰时段实施严格的交通管理手段

小结 理念要点： 城市与交通必须协调发展 尽快确立公共交通在城市交通系统中的主导地位 设施建设与公交优先的同时，必须同时对小汽车使用加以引导

三、北京交通重要举措 改造完善中心城，加快新城建设 加快轨道交通建设 大力实施公交优先 加快智能交通技术应用 实践绿色交通行动

3.1 改造完善中心城，加快新城建设 中心城改造完善为主 优化完善中心城路网体系，全面整合既有交通设施资源，挖掘现有设施潜力，大幅度提高现有交通系统的通行能力。加大路网密度，完善路网“微循环”系统，提高资源使用效率。合理确定中心城的土地开发强度与建设规模，改善中心城交通状况。

3.1 改造完善中心城，加快新城建设 新城建设将成为重点 突出交通先导政策，根据“两轴－两带－多中心”的城市空间布局，加大发展带的交通引导力度，积极推动东部发展带综合交通运输走廊的建设，构筑以轨道交通、高速公路以及交通枢纽为主体的交通支撑体系。

3.1 改造完善中心城，加快新城建设 道路(含公路)里程及投资状况 年度 2003年 2004年 2005年 2006年 2007年 2008年 2009年 2010年 完成及预计投资（亿元） 105.13 65.31 70.19 141.39 186.5 203.9 145 125

3.2 加快轨道交通建设 改善交通出行结构，着力缓解中心城交通拥堵 大力支持新城发展，引导城市空间结构和功能布局调整 先中心，后外围，先骨架，后支线，合理安排建设时序 至2015年，形成三环、四横、五纵、七放射 总长561公里的轨道交通网络，总长571公里

三阶段实施计划 第一阶段（2008年） 建成3条线，累计运营 里程达200公里 10号线一期(含奥运支线) 5号线、机场线 13 2 1 大兴线 6 8 4 9 亦庄线 顺义线 10 14 7 房山线 大台线 昌平线 10 5 机场线 第二阶段（2012年） 建成8条线，累计运营 里程达407公里 4号线、 6号线、 8号线 9号线、 10号线二期、 亦庄线、大兴线、顺义线 其中2010年建成3条线， 累计运营里程达276公里 4号线、9号线、亦庄线 第三阶段（2015年） 建成5条线，累计运营 里程达561公里 7号线、14号线、大台线 昌平线、房山线

轨道交通近期建设时序表 年 度 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 开 工 线路 6 1 2 长度 151 27 36 22 40 56 在 建 4 9 8 7 5 3 115 238 207 214 189 208 154 95 68 运 营 10 11 14 17 18 19 114 142 200 229 276 297 407 466 493 561

轨道交通资金落实情况 轨道交通近期线网规划共需资金2736亿元 目前，2008-2012年1408亿元建设资金已全部落实。 由市发改委、市财政局牵头，每年市财力统筹安排轨道交通建设专项资金100亿元 组建市基础设施投资公司，作为轨道交通建设的投融资平台 ：两次发行40亿元企业债券 ，用于13号线、八通线、10号线和奥运支线建设；采用BT模式融资44亿元建设奥运支线和亦庄线；采取PPP模式融资46亿元建设运营４号线；贷款融资550亿元，用于4、5、8、9、10号线和机场线建设。为了合理控制征地拆迁成本，调动市区两级积极性。沿线15个区政府承担资本金及拆迁资金160亿元，年均18亿元。 目前，2008-2012年1408亿元建设资金已全部落实。

3.3 大力实施公交优先 明确给予公共交通发展“两定四优先”政策： “两定”即确定发展公共交通在城市可持续发展中的重要战略地位，确定公共交通的社会公益性定位 “四优先”即公共交通设施用地优先、投资安排优先、路权分配优先、财税扶持优先

主要工作任务 在坚持投资安排优先、财政扶持优先的同时，突出公共交通用地优先和路权使用优先，落实规划用地，加快综合交通枢纽和二、三级换乘站及大型公交驻车外移场站建设，实现公交、地铁、出租汽车、小汽车、自行车等多种交通方式的衔接换乘

实施效果 我市共有轨道交通运营线路5条（1号线、2号线、13号线、八通线、5号线），里程142公里，运营车辆1148辆；地面公交线路932条，车辆21688辆（其中市区0-8字头线路504条，车辆14936辆；市郊9字头线路140条，车辆4459辆；远郊区县境内线路288条，车辆2293辆）。2007年公共交通年完成客运量50.45亿人次。 2007年公交出行比例达到34.5%，比2006年提高4.5个百分点。

3.4 加快智能交通技术应用 总体目标： 把握重点： 推进思路： 服务奥运、方便出行、缓解拥堵 资源整合、信息共享、提高效率 一个共享平台、七个应用领域

一个共享平台、七个应用领域 公 共 交 通 货 物 运 输 交 通 管 理 交通综合信息共享平台 电 子 收 费 应 急 指 挥 互联网 导航 手机 热线 公 众 服 务 电 子 政 务

智能交通近期建设项目安排 分类 项目名称 作用 建设模式 加强 交通 管理 1.奥运交通指挥中心 2.道路交通信号控制系统 3.道路交通电视监控与事件监测系统 4.道路交通流信息检测系统 5.交通应急指挥系统 提高交通管理水平,加强应急处置能力,保障奥运交通协调运转 政府投资为主 提高 效率 6.高速公路电子收费系统 7.出租汽车调度及信息采集系统 8.奥运公交运营组织与调度系统 9.省际长途综合客运枢纽信息系统 推动交通行业智能化,提高交通运行效率,缓解拥堵、方便出行,保障奥运公共客运服务 企业投资为主 整合 信息 服务 10.动态停车信息采集、发布与诱导系统 11.交通综合信息共享平台与综合信息服 务系统 加强信息共享,发挥智能交通整体作用,提高综合信息服务水平 政府和企业投资结合

3.5 实践绿色交通行动 通过举办公交周等活动倡导绿色出行，引导市民养成良好的交通消费和出行习惯 通过优先发展公共交通，创造人性化的交通出行方式，调整交通出行结构 通过政府的主导作用，采取行政或经济手段引导小汽车出行 发挥政府部门统筹协调作用，加强配合。为交通发展制定战略、规划和支持政策