台灣電業自由化之道 王塗發 國立台北大學經濟學系兼任教授 2014年7月 1

簡報大綱 前言 台灣能源政策問題之探討 德國電業自由化之借鏡 台灣電業自由化芻議 結語 2

前 言 台灣為何無法落實「非核家園」？ 台灣為何不能大力發展「再生能源」？ 台灣能源政策問題的癥結何在？ 能源的本質是什麼？ 能源政策問題 前 言 台灣為何無法落實「非核家園」？ 能源政策問題 台灣為何不能大力發展「再生能源」？ 台灣能源政策問題的癥結何在？ 能源事業的獨占、壟斷 能源的本質是什麼？ 生產、消費、環境污染等外部性。 能源是現代社會不可或缺的資源，大部分生產活動需賴能源提供動力，消費活動亦需依賴能源。然而，能源之生產與消費也會帶來一些危險或環境污染等社會外部成本。 3

前 言 3E問題與新能源政策。 新能源政策：「節流」重於「開源」。 台灣更有必要制定一套符合國際潮流的「新能源政策」。 前 言 3E問題與新能源政策。 新能源政策：「節流」重於「開源」。 台灣更有必要制定一套符合國際潮流的「新能源政策」。 台灣的「新能源政策」應首重電業自由化。 基於此種外部性及對經濟成長與民眾福祉重要性之考量，1990年代以來，世界各國都非常重視能源問題與3E問題，並審慎擬定新能源政策。 3E問題：經濟發展（Economic development）、環境污染（Environmental protection）與能源節約（Energy conservation） 「節流」：著重需求面管理以節約能源，積極提升能源與發電效率，調整產業結構，並推展汽電共生。 「開源」：以低含碳的天然氣與無碳的再生能源來取代含碳量高的煤炭與石油，而核能則被逐漸淘汰。 對於傳統能源匱乏的台灣，更有必要徹底檢討既有的能源政策，重新制定一套健全的「新能源政策」。 4

台灣能源政策問題之探討 台灣的能源政策自1973年制訂後，至1996年曾四度修訂，皆以「確保能源穩定供應」為首要政策目標。（陳舊、保守、昧於時代潮流） 既有能源政策的問題： 過份強調穩定供應，造成效率不佳與投資浪費 能源政策以服務工業發展為主，造成能源密集的產業結構，對環境衝擊大 著重大型核能發電之開發，帶來萬年難解的核廢料，且不利穩定供電 開發再生能源之努力不足，高碳的能源結構造成台灣環境污染惡化 台灣的能源政策自1973年制訂後，曾於1979、1984、1990及1996年四度修訂。 1996年距今已逾18年，國內外能源情勢已有甚大的變化，如此陳舊的能源政策實難符合當今經濟社會發展的需要。 依「開源重於節流」的保守觀念所規劃的能源政策，不僅昧於時代潮流，而且產生甚多的能源問題，對我國的經濟發展與環境品質造成甚大的影響。 5

台灣能源政策問題之探討 過份強調穩定供應，造成效率不佳與投資浪費 能源政策條文：「能源安全存量」及「電力備用容量」。台灣中油公司與台電公司，獨占油氣與電力。 政府也管制能源價格，致市場價格機能無從發揮。 「合理電力備用容量」：8~10％的備用容量率實已綽綽有餘，超過10％就造成電力投資的資源浪費。 核四廠就完全是浪費的投資！ 由於浪費的投資太多，導致電力大量供過於求，電力獨占的台電公司虧損累累，便百般阻撓再生能源的發展，以免其虧損擴大。 能源政策條文明定要維持適當的「能源安全存量」及合理的「電力備用容量」。政府乃將能源事業交付國營的台灣中油公司與台電公司，分別獨占油氣與電力之生產與經營。獨占的結果，造成效率不佳的問題。 政府限制民間廠商進入能源事業，完全違背能源事業自由化與民營化之世界潮流。 政府也管制能源價格，致市場價格機能無從發揮，自然會導致能源生產與使用缺乏效率。 台灣的能源價格肩負多重政策任務，包括穩定國內物價、維持產業競爭力、對特定用戶給予優惠補貼。結果，造成電力的浪費，與節約能源的目標完全相左。 自2001年以來，每年的備用容量率都超過13％，2008年以來更都超過20％，每年電廠產能利用率都不到六成，台灣的電力市場一直是處於大量供過於求的狀態，並無缺電問題。核四廠的興建完全是浪費的投資！ 7

台灣能源政策問題之探討 限電未必是備用容量低造成的，例如1999年「七二九」與「九二一」大斷電。 台灣在1990至1996年間，備用容量率僅維持在7.4％與4.2％之間，也沒有缺電。 備用容量率高低與經濟成長率並無正相關：1990-1996年平均經濟成長率為6.73％，而2002-2011年平均僅4.49％。 自2001年以來，每年的備用容量率都超過13％，2008年以來更都超過20％，每年電廠產能利用率都不到六成，台灣的電力市場一直是處於大量供過於求的狀態，並無缺電問題。核四廠的興建完全是浪費的投資！ 9

台灣能源政策問題之探討 備用容量率偏高 產能利用率偏低 10

台灣能源政策問題之探討 能源政策以服務工業發展為主，造成能源密集的產業結構，對環境衝擊大 由於能源政策是以服務工業發展為主，致某些提高能源效率的政策措施形同具文。 由於能源政策是以服務工業發展為主，也造成各項能源政策措施間相互矛盾的現象。 由於愈是耗能的產業獲得愈多的優惠補助，造成我國的產業結構偏重於高耗能、高污染、高排碳的產業。 在提高能源效率方面的政策條文之一：「能源價格以市場機能決定為原則，並透過能源相關稅費，合理反映能源使用所造成的社會成本。」就形同虛設。 能源價格肩負維持產業競爭力的政策任務，導致產業用電價格遠低於民生用電價格（約三成），使得愈是耗能的產業獲得愈多的優惠補助。這種現象既有違節約能源的政策目標，也離節能減碳的目標更加遙遠。 自2001年以來，石化、鋼鐵…等能源密集產業消耗全國能源的30%以上（2001年為31.72%，2009年與2010年分別為36.29%與37.04%），但只創造全國實質GDP的4%左右（2001年為3.91%，2009年為3.87%）。 這些高耗能產業所消耗的能源相當多，但所創造的實質GDP卻很有限，導致我國的能源生產力偏低，同時也帶來嚴重的環境污染問題。 11

台灣能源政策問題之探討 著重大型核能發電之開發，帶來萬年難解的核廢料，且不利穩定供電 台電：「開源」重於「節流」，較著重核電之開發。 2011年初的「能源發展綱領政策」：假「建構低碳能源發展藍圖」之名，而行「擴張核能發電」之實。 在2011年福島核能災變後，馬政府仍堅持其能源（核能）政策不變。 除了核能安全問題，發展核能的另一項難題是輻射廢料的處理問題。 台灣既無發展核能的條件，更無處理放射性核廢料的能力！ 為了穩定供電，台電公司一向是「開源」重於「節流」，較著重傳統大型的火力發電與核能發電之開發。 2011年初，馬政府提出的「能源發展綱領政策」，仍將核能發電視為低碳能源，作為能源供給規劃之選項，並規劃要讓既有核能機組延役（準備於運轉四十年後再延二十年）。在2011年3月11日福島核能災變後，各國都重新檢討其能源政策與核能政策，但馬政府只宣示已提出延役申請的核一廠不延役而已。福島核災絲毫也撼動不了冷血政府的核能政策！ 除了如福島核災的核能安全問題，發展核能工業最難克服的另一項難題是，如何清除核能工業所遺留下的輻射廢料。 核能電廠所產生之放射性廢料有低放射性和高放射性兩種。後者放射性半衰期為24,000年，監測期高達數十萬年。 低放射性廢料主要包括電廠運轉、維修及除污過程中所產生之受污染衣物、手套、零組件、廢液殘渣、過濾器等放射性低且半衰期較短之核廢料。 高放射性廢料即核燃料在核反應器使用過後，所退出之用過核燃料。目前都暫存放在各核電廠廠區內的儲存水池裡，也可能發生如福島般的核災。 台灣地狹人稠、地質脆弱、氣候潮濕，要找到適當的低放射性廢料最終處置場就已非常困難，更何況是高放射性核廢料最終處置場！ 13

台灣能源政策問題之探討 核能電廠等大型「集中式」供電系統是相當脆弱的；它對電力供應的穩定性其實是非常不利的；也容易成為恐怖攻擊的目標，而危及國家安全。 需要較高的備用容量率。 會造成較大的電力漏損。 1999年「七二九」與「九二一」大斷電的例證。 小型分散式電力系統所需之備用容量率較低，可以減少資源的浪費。 電業自由化與小型分散化已是國際能源發展的主要趨勢，台灣不應再與時代的國際潮流背道而馳。 在大型「集中式」供電系統下，某一個大電廠一跳機就可能會造成停電、限電的危機，所以需要較高的備用容量率。 遠距離的電力輸送會造成較大的電力漏損，也較不容易維護。 1999年「七二九」與「九二一」大斷電，就充分反映出此種大型「集中式」供電系統的脆弱性。 當年如能將建核四廠的二、三千億元預算，用來開發小型分散式的電力系統，並健全智慧型輸配電網，則不僅可以較輕易地因應尖峰負載之電力需求，也可根本解決區域性電力不足的問題，並可提高能源自主性與能源安全保障。此對我國的產業發展之貢獻將遠非核四廠所能望其項背。 15

台灣能源政策問題之探討 開發再生能源之努力不足，高碳的能源結構造成台灣環境污染惡化 聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)在2011年5月9日發表研究報告指出，目前再生能源約佔全球13%的能源供應；預期到了2050年再生能源將可滿足全球77%的能源需求。 台灣蘊藏豐富的再生能源，若能充分開發利用，將可改善我國能源結構，提高我國能源自主性；也可使綠能產業成為一項重要產業，並創造大量就業機會。 在台灣，台電對於再生能源之開發則著力甚少，只重核電的開發。 台灣蘊藏豐富的再生能源，無論風力、太陽能、生質能、地熱或海洋能，都具有相當高的開發潛能。台灣的風資源，光平地就足夠設立約3GW（大於核四廠的裝置容量2.7GW），而全島的風資源則足夠設置至少5GW。台灣發展太陽能發電的條件與潛力遠優於高緯度的德國與日本（目前發展太陽能發電最積極的國家），且七、八月高峰用電期間正是台灣太陽能發電可以發揮最大效率的時候。目前台灣太陽能電池產能已超過10GW（一百億瓦），全球排名第二，但99.9％以上都輸出國外，自己卻用不到0.1％。地熱發電不受天候變化的影響，可全天24小時發電。台灣地熱的發電容量可達7GW，相當於2.6座核四廠的發電容量。台灣的再生能源十分充裕，要在2015年之前取代三座核電廠的11％並不難，是政府要不要做，以及有無決心與毅力的問題。若能充分開發利用再生能源，將可改善我國能源結構，並且減少我國能源高度依賴進口的程度，提高我國能源自主性；也可使綠能產業成為一項重要產業，有效調整我國產業結構，朝低碳經濟發展，並創造許多的就業機會。 到2012年，我國風力發電與太陽光電的裝置容量僅分別占總發電裝置容量的1.18﹪與0.46﹪；其發電量更僅分別占總發電量的0.56﹪與0.07﹪。 17

台灣能源政策問題之探討 繼續發展核電乃是阻礙再生能源發展的元凶；只有廢核（或打破一家獨占的綜合電力事業）才能讓綠色再生能源在台灣獲得發展的空間。 高含碳的能源結構，造成台灣環境嚴重的污染。 在2012年，台灣的能源供給結構中，煤及煤產品占30％、原油及石油產品占48％（煤炭大部分供發電用、石油產品大部分供最終消費用）；在發電結構中，含碳量最高的燃煤發電占49％（台電占27％，民營發電廠與汽電共生廠合占22％），燃油發電占3.34％。 在最終能源消費結構中，煤及煤產品、石油產品、電力分別占8.3％、38.4％與49.4％。 若繼續發展大型核電廠，造成電力大量供過於求，將完全壓縮發展再生能源的空間。因此，只有廢核（或打破一家獨占的綜合電力事業）才能讓綠色再生能源在台灣獲得發展的空間，台灣才能有效發展低碳的綠色經濟。 18

德國電業自由化之借鏡 德國自1998年開始實施電力市場自由化政策，強調消費者與電力公司地位應平等，並使電力市場能避免被少數業者壟斷。 德國消費者能自由選擇電力公司，並自由選用何種能源產生方式。 政府並推動發電、輸電獨立政策，防止舊有業者獨占輸電網，並設立管理輸電網機關，以避免讓新加入的小型電力公司處於劣勢的地位。 由於新業者得以加入公平競爭，使德國再生能源快速成長，在2011年再生能源發電比率已達20%，也為德國廢核的可能性奠定基礎。 目前德國有300種以上的電力消費組合（電力公司與發電種類）可供選擇。 20

德國電業自由化之借鏡 2011年日本福島核災後，德國政府立即決定在2022年之前全面廢核。 德國核能倫理委員會：道德應優先於技術與經濟；人類無法控制核能技術。 廢核是否會引起電費上漲與經濟衰退？ 該委員會：中長期而言，廢核對德國是有益的。德國是出口國家，將會更致力於創新研發降低成本的技術，使商品更具有競爭力，讓政治、科學與經濟合為一體，向前邁進。 當時德國核能倫理委員會認為，道德應優先於技術與經濟，若發生核災將導致無法挽回的局面，不管經濟效益多高，風險太高就無法負起責任，再加上核廢料無法處理的問題，因此做出人類無法控制核能技術的結論。 21

德國電業自由化之借鏡 德國政府宣布廢核後，能源業者也決定棄核。 德國再生能源發展突飛猛進。 德國網路管理局（ Bundesnetzagentur）：2012 年德國新增的太陽能裝機容量破紀錄，達 7.6GW。 （ 2010 年安裝7.4GW，2011 年 7.5GW。）預估到 2013 年底，德國太陽光電總裝設容量將超過36GW。 彭博社：目前德國太陽能發電廠裝置容量達34GW，領先全球，也擁有大量的風力發電廠（32GW）。 （中央社，2013/8/12） 根據 EEX Transparency Platform 的資料，2013年七月德國月度太陽能發電高達 5.1TWh(51 億度)，創下記錄。德國2013年太陽能發電預估約300億度。 負責建造德國所有核電廠17座反應爐的業者西門子（SIEMENS） ，在福島核災後，已決定全部撤出核電產業，而著力於風力發電，以及可支援風力的天然氣火力發電。在2012年，西門子已獲得1200座風力發電機組訂單，相當於4座核子反應爐。 德國網路管理局（ Bundesnetzagentur）：2012年六月德國新增的太陽能裝機容量達 1.79GW（約 50,000 戶）。 預估到 2013 年底，德國太陽光電總裝設容量將超過36GW，是台灣 2013 年底預估總裝設容量400MW(0.4GW)的90倍，而德國人口 8.2 千萬僅約台灣 2.3 千萬的 3.6 倍。 根據 EEX Transparency Platform 的資料，2013年七月德國月度太陽能發電高達 5.1TWh(51 億度)，創下記錄，較2012年同期高42%，並超過 2013 年一月風能的發電量(5TWh) 。德國2013年太陽能發電預估約300億度（台灣民生用電一年約 800 億度的3/8!） 22

德國電業自由化之借鏡 2013年德國電力生產實況：國內總消費（總生產）5960億度（596TWh），扣除傳統電廠自用及傳輸漏損電力後，5600億度可供淨電力消費。其中風力發電472億度，占5600億度的8.4％，太陽能發電297億度，占5.3％，水力發電154億度，占2.75％。（生質能發電806億度，占14.4％？） 24

德國電業自由化之借鏡 德國因廢核而缺電，必須進口電力嗎？No! 德國自2003年以來，電力年年淨出口。2013年電力淨出口314億度（31.4TWh），創新紀錄，比前一年（2012）的淨出口231億度增加36％。 25

德國電業自由化之借鏡 德國電業自由化之啟示： 德國電力市場自由化與全面廢核的作法，非常值得做為台灣的借鏡。 一個有遠見的國家，透過電力市場自由化，促使再生能源快速成長，也為廢核的可能性奠定了良好的基礎。 在全面廢核後，不但不擔心會出現缺電危機，造成經濟衰退，反而還能提高產業競爭力，輸出發電設備，有利於國家永續發展。 德國電力市場自由化與全面廢核的作法，非常值得做為台灣的借鏡。 26

台灣電業自由化芻議 將輸配電系統與發電、售電業分離，以消除一家綜合電業特權獨占所造成的無效率，並排除發展再生能源的大障礙。 輸配電系統屬自然獨占，可保留為國營型態。 政府另設立獨立管理輸電網機關，以監督管理輸配電系統經營者。 分割台電發電系統。 既有核電廠將屆除役期限及面臨後續除役問題，保留由台電繼續經營。 大水力屬國家資源，可保留為國營型態。 其他電廠則應完全釋出，由民間企業接手經營。 台灣電業自由化與發展再生能源的最大阻力，是來自一家國營綜合電業的特權獨占。 一個獨占的綜合電業公司，可以任意規劃不同電廠為基載機組、中載機組或尖載機組，藉由內部交叉補貼，來與其他非綜合電業公司進行不公平競爭。在此情況下，一個自由競爭的電力市場是無法建立的。因此，必須將輸配電系統與發電、售電業分離，以消除一家綜合電業特權獨占所造成的無效率，才能落實電業自由化。 27

台灣電業自由化芻議 民營電廠自主發電，自由賣電給終端用電者。 政府應責成經營輸配電系統的國營業者，建構全台智慧電網與電表，並推動需求面負載管理（如全面推動時間電價制度）。 建立並實施能源稅制，使能源價格（含電價）真正反映社會外部成本。 積極獎勵發展再生能源發電。 消費者可自由選擇向任何電力公司買電。 民營電廠自主發電，然後透過支付輸電費用給經營輸配電系統的國營業者（或自建地區性輸配電系統），而自己賣電給終端用電者。 29

台灣電業自由化芻議 電業自由化的好處： 可以提供足夠的電能投資機會，促進電力生產來源多元化，而使電力充分供應獲得較高的安全保障；也可減少無效率的浪費投資。 可以讓市場價格機能充分發揮，有助於電價合理化，提高電能使用效率。 可促使台灣早日實現「非核家園」的理想。 有助於發展綠色再生能源，提高能源自主性，改善環境品質與產業結構，並創造就業機會，邁向永續發展的康莊大道。 30

結 語 台灣電力能源問題最大的癥結，在於一家綜合電業特權獨占所造成的無效率。 結 語 台灣電力能源問題最大的癥結，在於一家綜合電業特權獨占所造成的無效率。 此特權電力公司是台灣邁向「非核家園」的最大障礙，也是阻礙台灣發展再生能源的元凶。 要解決台灣的電力能源問題，必須先排除電業的特權壟斷，讓電力市場自由化；否則，任何能源政策都無濟於事。 電業自由化將可促使台灣早日實現「非核家園」的理想；有助於台灣發展綠色再生能源，邁向永續發展的康莊大道。 31

簡報結束 敬請指教 32