台灣電業自由化之道 王塗發 國立台北大學經濟學系兼任教授 2014年7月 1.

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台灣電業自由化之道 王塗發 國立台北大學經濟學系兼任教授 2014年7月 1

簡報大綱 前言 台灣能源政策問題之探討 德國電業自由化之借鏡 台灣電業自由化芻議 結語 2

前 言 台灣為何無法落實「非核家園」? 台灣為何不能大力發展「再生能源」? 台灣能源政策問題的癥結何在? 能源的本質是什麼? 能源政策問題 前 言 台灣為何無法落實「非核家園」? 能源政策問題 台灣為何不能大力發展「再生能源」? 台灣能源政策問題的癥結何在? 能源事業的獨占、壟斷 能源的本質是什麼? 生產、消費、環境污染等外部性。 能源是現代社會不可或缺的資源,大部分生產活動需賴能源提供動力,消費活動亦需依賴能源。然而,能源之生產與消費也會帶來一些危險或環境污染等社會外部成本。 3

前 言 3E問題與新能源政策。 新能源政策:「節流」重於「開源」。 台灣更有必要制定一套符合國際潮流的「新能源政策」。 前 言 3E問題與新能源政策。 新能源政策:「節流」重於「開源」。 台灣更有必要制定一套符合國際潮流的「新能源政策」。 台灣的「新能源政策」應首重電業自由化。 基於此種外部性及對經濟成長與民眾福祉重要性之考量,1990年代以來,世界各國都非常重視能源問題與3E問題,並審慎擬定新能源政策。 3E問題:經濟發展(Economic development)、環境污染(Environmental protection)與能源節約(Energy conservation) 「節流」:著重需求面管理以節約能源,積極提升能源與發電效率,調整產業結構,並推展汽電共生。 「開源」:以低含碳的天然氣與無碳的再生能源來取代含碳量高的煤炭與石油,而核能則被逐漸淘汰。 對於傳統能源匱乏的台灣,更有必要徹底檢討既有的能源政策,重新制定一套健全的「新能源政策」。 4

台灣能源政策問題之探討 台灣的能源政策自1973年制訂後,至1996年曾四度修訂,皆以「確保能源穩定供應」為首要政策目標。(陳舊、保守、昧於時代潮流) 既有能源政策的問題: 過份強調穩定供應,造成效率不佳與投資浪費 能源政策以服務工業發展為主,造成能源密集的產業結構,對環境衝擊大 著重大型核能發電之開發,帶來萬年難解的核廢料,且不利穩定供電 開發再生能源之努力不足,高碳的能源結構造成台灣環境污染惡化 台灣的能源政策自1973年制訂後,曾於1979、1984、1990及1996年四度修訂。 1996年距今已逾18年,國內外能源情勢已有甚大的變化,如此陳舊的能源政策實難符合當今經濟社會發展的需要。 依「開源重於節流」的保守觀念所規劃的能源政策,不僅昧於時代潮流,而且產生甚多的能源問題,對我國的經濟發展與環境品質造成甚大的影響。 5

台灣能源政策問題之探討 過份強調穩定供應,造成效率不佳與投資浪費 能源政策條文:「能源安全存量」及「電力備用容量」。台灣中油公司與台電公司,獨占油氣與電力。 政府也管制能源價格,致市場價格機能無從發揮。 「合理電力備用容量」:8~10%的備用容量率實已綽綽有餘,超過10%就造成電力投資的資源浪費。 核四廠就完全是浪費的投資! 由於浪費的投資太多,導致電力大量供過於求,電力獨占的台電公司虧損累累,便百般阻撓再生能源的發展,以免其虧損擴大。 能源政策條文明定要維持適當的「能源安全存量」及合理的「電力備用容量」。政府乃將能源事業交付國營的台灣中油公司與台電公司,分別獨占油氣與電力之生產與經營。獨占的結果,造成效率不佳的問題。 政府限制民間廠商進入能源事業,完全違背能源事業自由化與民營化之世界潮流。 政府也管制能源價格,致市場價格機能無從發揮,自然會導致能源生產與使用缺乏效率。 台灣的能源價格肩負多重政策任務,包括穩定國內物價、維持產業競爭力、對特定用戶給予優惠補貼。結果,造成電力的浪費,與節約能源的目標完全相左。 自2001年以來,每年的備用容量率都超過13%,2008年以來更都超過20%,每年電廠產能利用率都不到六成,台灣的電力市場一直是處於大量供過於求的狀態,並無缺電問題。核四廠的興建完全是浪費的投資! 7

台灣能源政策問題之探討 限電未必是備用容量低造成的,例如1999年「七二九」與「九二一」大斷電。 台灣在1990至1996年間,備用容量率僅維持在7.4%與4.2%之間,也沒有缺電。 備用容量率高低與經濟成長率並無正相關:1990-1996年平均經濟成長率為6.73%,而2002-2011年平均僅4.49%。 自2001年以來,每年的備用容量率都超過13%,2008年以來更都超過20%,每年電廠產能利用率都不到六成,台灣的電力市場一直是處於大量供過於求的狀態,並無缺電問題。核四廠的興建完全是浪費的投資! 9

台灣能源政策問題之探討 備用容量率偏高 產能利用率偏低 10

台灣能源政策問題之探討 能源政策以服務工業發展為主,造成能源密集的產業結構,對環境衝擊大 由於能源政策是以服務工業發展為主,致某些提高能源效率的政策措施形同具文。 由於能源政策是以服務工業發展為主,也造成各項能源政策措施間相互矛盾的現象。 由於愈是耗能的產業獲得愈多的優惠補助,造成我國的產業結構偏重於高耗能、高污染、高排碳的產業。 在提高能源效率方面的政策條文之一:「能源價格以市場機能決定為原則,並透過能源相關稅費,合理反映能源使用所造成的社會成本。」就形同虛設。 能源價格肩負維持產業競爭力的政策任務,導致產業用電價格遠低於民生用電價格(約三成),使得愈是耗能的產業獲得愈多的優惠補助。這種現象既有違節約能源的政策目標,也離節能減碳的目標更加遙遠。 自2001年以來,石化、鋼鐵…等能源密集產業消耗全國能源的30%以上(2001年為31.72%,2009年與2010年分別為36.29%與37.04%),但只創造全國實質GDP的4%左右(2001年為3.91%,2009年為3.87%)。 這些高耗能產業所消耗的能源相當多,但所創造的實質GDP卻很有限,導致我國的能源生產力偏低,同時也帶來嚴重的環境污染問題。 11

台灣能源政策問題之探討 著重大型核能發電之開發,帶來萬年難解的核廢料,且不利穩定供電 台電:「開源」重於「節流」,較著重核電之開發。 2011年初的「能源發展綱領政策」:假「建構低碳能源發展藍圖」之名,而行「擴張核能發電」之實。 在2011年福島核能災變後,馬政府仍堅持其能源(核能)政策不變。 除了核能安全問題,發展核能的另一項難題是輻射廢料的處理問題。 台灣既無發展核能的條件,更無處理放射性核廢料的能力! 為了穩定供電,台電公司一向是「開源」重於「節流」,較著重傳統大型的火力發電與核能發電之開發。 2011年初,馬政府提出的「能源發展綱領政策」,仍將核能發電視為低碳能源,作為能源供給規劃之選項,並規劃要讓既有核能機組延役(準備於運轉四十年後再延二十年)。在2011年3月11日福島核能災變後,各國都重新檢討其能源政策與核能政策,但馬政府只宣示已提出延役申請的核一廠不延役而已。福島核災絲毫也撼動不了冷血政府的核能政策! 除了如福島核災的核能安全問題,發展核能工業最難克服的另一項難題是,如何清除核能工業所遺留下的輻射廢料。 核能電廠所產生之放射性廢料有低放射性和高放射性兩種。後者放射性半衰期為24,000年,監測期高達數十萬年。 低放射性廢料主要包括電廠運轉、維修及除污過程中所產生之受污染衣物、手套、零組件、廢液殘渣、過濾器等放射性低且半衰期較短之核廢料。 高放射性廢料即核燃料在核反應器使用過後,所退出之用過核燃料。目前都暫存放在各核電廠廠區內的儲存水池裡,也可能發生如福島般的核災。 台灣地狹人稠、地質脆弱、氣候潮濕,要找到適當的低放射性廢料最終處置場就已非常困難,更何況是高放射性核廢料最終處置場! 13

台灣能源政策問題之探討 核能電廠等大型「集中式」供電系統是相當脆弱的;它對電力供應的穩定性其實是非常不利的;也容易成為恐怖攻擊的目標,而危及國家安全。 需要較高的備用容量率。 會造成較大的電力漏損。 1999年「七二九」與「九二一」大斷電的例證。 小型分散式電力系統所需之備用容量率較低,可以減少資源的浪費。 電業自由化與小型分散化已是國際能源發展的主要趨勢,台灣不應再與時代的國際潮流背道而馳。 在大型「集中式」供電系統下,某一個大電廠一跳機就可能會造成停電、限電的危機,所以需要較高的備用容量率。 遠距離的電力輸送會造成較大的電力漏損,也較不容易維護。 1999年「七二九」與「九二一」大斷電,就充分反映出此種大型「集中式」供電系統的脆弱性。 當年如能將建核四廠的二、三千億元預算,用來開發小型分散式的電力系統,並健全智慧型輸配電網,則不僅可以較輕易地因應尖峰負載之電力需求,也可根本解決區域性電力不足的問題,並可提高能源自主性與能源安全保障。此對我國的產業發展之貢獻將遠非核四廠所能望其項背。 15

台灣能源政策問題之探討 開發再生能源之努力不足,高碳的能源結構造成台灣環境污染惡化 聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)在2011年5月9日發表研究報告指出,目前再生能源約佔全球13%的能源供應;預期到了2050年再生能源將可滿足全球77%的能源需求。 台灣蘊藏豐富的再生能源,若能充分開發利用,將可改善我國能源結構,提高我國能源自主性;也可使綠能產業成為一項重要產業,並創造大量就業機會。 在台灣,台電對於再生能源之開發則著力甚少,只重核電的開發。 台灣蘊藏豐富的再生能源,無論風力、太陽能、生質能、地熱或海洋能,都具有相當高的開發潛能。台灣的風資源,光平地就足夠設立約3GW(大於核四廠的裝置容量2.7GW),而全島的風資源則足夠設置至少5GW。台灣發展太陽能發電的條件與潛力遠優於高緯度的德國與日本(目前發展太陽能發電最積極的國家),且七、八月高峰用電期間正是台灣太陽能發電可以發揮最大效率的時候。目前台灣太陽能電池產能已超過10GW(一百億瓦),全球排名第二,但99.9%以上都輸出國外,自己卻用不到0.1%。地熱發電不受天候變化的影響,可全天24小時發電。台灣地熱的發電容量可達7GW,相當於2.6座核四廠的發電容量。台灣的再生能源十分充裕,要在2015年之前取代三座核電廠的11%並不難,是政府要不要做,以及有無決心與毅力的問題。若能充分開發利用再生能源,將可改善我國能源結構,並且減少我國能源高度依賴進口的程度,提高我國能源自主性;也可使綠能產業成為一項重要產業,有效調整我國產業結構,朝低碳經濟發展,並創造許多的就業機會。 到2012年,我國風力發電與太陽光電的裝置容量僅分別占總發電裝置容量的1.18﹪與0.46﹪;其發電量更僅分別占總發電量的0.56﹪與0.07﹪。 17

台灣能源政策問題之探討 繼續發展核電乃是阻礙再生能源發展的元凶;只有廢核(或打破一家獨占的綜合電力事業)才能讓綠色再生能源在台灣獲得發展的空間。 高含碳的能源結構,造成台灣環境嚴重的污染。 在2012年,台灣的能源供給結構中,煤及煤產品占30%、原油及石油產品占48%(煤炭大部分供發電用、石油產品大部分供最終消費用);在發電結構中,含碳量最高的燃煤發電占49%(台電占27%,民營發電廠與汽電共生廠合占22%),燃油發電占3.34%。 在最終能源消費結構中,煤及煤產品、石油產品、電力分別占8.3%、38.4%與49.4%。 若繼續發展大型核電廠,造成電力大量供過於求,將完全壓縮發展再生能源的空間。因此,只有廢核(或打破一家獨占的綜合電力事業)才能讓綠色再生能源在台灣獲得發展的空間,台灣才能有效發展低碳的綠色經濟。 18

德國電業自由化之借鏡 德國自1998年開始實施電力市場自由化政策,強調消費者與電力公司地位應平等,並使電力市場能避免被少數業者壟斷。 德國消費者能自由選擇電力公司,並自由選用何種能源產生方式。 政府並推動發電、輸電獨立政策,防止舊有業者獨占輸電網,並設立管理輸電網機關,以避免讓新加入的小型電力公司處於劣勢的地位。 由於新業者得以加入公平競爭,使德國再生能源快速成長,在2011年再生能源發電比率已達20%,也為德國廢核的可能性奠定基礎。 目前德國有300種以上的電力消費組合(電力公司與發電種類)可供選擇。 20

德國電業自由化之借鏡 2011年日本福島核災後,德國政府立即決定在2022年之前全面廢核。 德國核能倫理委員會:道德應優先於技術與經濟;人類無法控制核能技術。 廢核是否會引起電費上漲與經濟衰退? 該委員會:中長期而言,廢核對德國是有益的。德國是出口國家,將會更致力於創新研發降低成本的技術,使商品更具有競爭力,讓政治、科學與經濟合為一體,向前邁進。 當時德國核能倫理委員會認為,道德應優先於技術與經濟,若發生核災將導致無法挽回的局面,不管經濟效益多高,風險太高就無法負起責任,再加上核廢料無法處理的問題,因此做出人類無法控制核能技術的結論。 21

德國電業自由化之借鏡 德國政府宣布廢核後,能源業者也決定棄核。 德國再生能源發展突飛猛進。 德國網路管理局( Bundesnetzagentur):2012 年德國新增的太陽能裝機容量破紀錄,達 7.6GW。 ( 2010 年安裝7.4GW,2011 年 7.5GW。)預估到 2013 年底,德國太陽光電總裝設容量將超過36GW。 彭博社:目前德國太陽能發電廠裝置容量達34GW,領先全球,也擁有大量的風力發電廠(32GW)。 (中央社,2013/8/12) 根據 EEX Transparency Platform 的資料,2013年七月德國月度太陽能發電高達 5.1TWh(51 億度),創下記錄。德國2013年太陽能發電預估約300億度。 負責建造德國所有核電廠17座反應爐的業者西門子(SIEMENS) ,在福島核災後,已決定全部撤出核電產業,而著力於風力發電,以及可支援風力的天然氣火力發電。在2012年,西門子已獲得1200座風力發電機組訂單,相當於4座核子反應爐。 德國網路管理局( Bundesnetzagentur):2012年六月德國新增的太陽能裝機容量達 1.79GW(約 50,000 戶)。 預估到 2013 年底,德國太陽光電總裝設容量將超過36GW,是台灣 2013 年底預估總裝設容量400MW(0.4GW)的90倍,而德國人口 8.2 千萬僅約台灣 2.3 千萬的 3.6 倍。 根據 EEX Transparency Platform 的資料,2013年七月德國月度太陽能發電高達 5.1TWh(51 億度),創下記錄,較2012年同期高42%,並超過 2013 年一月風能的發電量(5TWh) 。德國2013年太陽能發電預估約300億度(台灣民生用電一年約 800 億度的3/8!) 22

德國電業自由化之借鏡 2013年德國電力生產實況:國內總消費(總生產)5960億度(596TWh),扣除傳統電廠自用及傳輸漏損電力後,5600億度可供淨電力消費。其中風力發電472億度,占5600億度的8.4%,太陽能發電297億度,占5.3%,水力發電154億度,占2.75%。(生質能發電806億度,占14.4%?) 24

德國電業自由化之借鏡 德國因廢核而缺電,必須進口電力嗎?No! 德國自2003年以來,電力年年淨出口。2013年電力淨出口314億度(31.4TWh),創新紀錄,比前一年(2012)的淨出口231億度增加36%。 25

德國電業自由化之借鏡 德國電業自由化之啟示: 德國電力市場自由化與全面廢核的作法,非常值得做為台灣的借鏡。 一個有遠見的國家,透過電力市場自由化,促使再生能源快速成長,也為廢核的可能性奠定了良好的基礎。 在全面廢核後,不但不擔心會出現缺電危機,造成經濟衰退,反而還能提高產業競爭力,輸出發電設備,有利於國家永續發展。 德國電力市場自由化與全面廢核的作法,非常值得做為台灣的借鏡。 26

台灣電業自由化芻議 將輸配電系統與發電、售電業分離,以消除一家綜合電業特權獨占所造成的無效率,並排除發展再生能源的大障礙。 輸配電系統屬自然獨占,可保留為國營型態。 政府另設立獨立管理輸電網機關,以監督管理輸配電系統經營者。 分割台電發電系統。 既有核電廠將屆除役期限及面臨後續除役問題,保留由台電繼續經營。 大水力屬國家資源,可保留為國營型態。 其他電廠則應完全釋出,由民間企業接手經營。 台灣電業自由化與發展再生能源的最大阻力,是來自一家國營綜合電業的特權獨占。 一個獨占的綜合電業公司,可以任意規劃不同電廠為基載機組、中載機組或尖載機組,藉由內部交叉補貼,來與其他非綜合電業公司進行不公平競爭。在此情況下,一個自由競爭的電力市場是無法建立的。因此,必須將輸配電系統與發電、售電業分離,以消除一家綜合電業特權獨占所造成的無效率,才能落實電業自由化。 27

台灣電業自由化芻議 民營電廠自主發電,自由賣電給終端用電者。 政府應責成經營輸配電系統的國營業者,建構全台智慧電網與電表,並推動需求面負載管理(如全面推動時間電價制度)。 建立並實施能源稅制,使能源價格(含電價)真正反映社會外部成本。 積極獎勵發展再生能源發電。 消費者可自由選擇向任何電力公司買電。 民營電廠自主發電,然後透過支付輸電費用給經營輸配電系統的國營業者(或自建地區性輸配電系統),而自己賣電給終端用電者。 29

台灣電業自由化芻議 電業自由化的好處: 可以提供足夠的電能投資機會,促進電力生產來源多元化,而使電力充分供應獲得較高的安全保障;也可減少無效率的浪費投資。 可以讓市場價格機能充分發揮,有助於電價合理化,提高電能使用效率。 可促使台灣早日實現「非核家園」的理想。 有助於發展綠色再生能源,提高能源自主性,改善環境品質與產業結構,並創造就業機會,邁向永續發展的康莊大道。 30

結 語 台灣電力能源問題最大的癥結,在於一家綜合電業特權獨占所造成的無效率。 結 語 台灣電力能源問題最大的癥結,在於一家綜合電業特權獨占所造成的無效率。 此特權電力公司是台灣邁向「非核家園」的最大障礙,也是阻礙台灣發展再生能源的元凶。 要解決台灣的電力能源問題,必須先排除電業的特權壟斷,讓電力市場自由化;否則,任何能源政策都無濟於事。 電業自由化將可促使台灣早日實現「非核家園」的理想;有助於台灣發展綠色再生能源,邁向永續發展的康莊大道。 31

簡報結束 敬請指教 32