第一章 環境正義的理念 委辦單位：行政院環境保護署 執行單位：社團法人台灣環境法學會 主 編：郭麗珍／國立臺北教育大學教育經營管理學系教授 第一章 環境正義的理念 委辦單位：行政院環境保護署 執行單位：社團法人台灣環境法學會 主 編：郭麗珍／國立臺北教育大學教育經營管理學系教授 陳慈陽／國立臺北大學法律系教授 廖欽福／國立高雄第一科技大學科技 法律研究所副教授 胡博硯／東吳大學法律學系助理教授

學習目標 識環境之概念 理解環境正義之意義與內涵 了解我國相關案例與環境正義的連結 2

環境之概念 「環境」一詞向來即具有多重的意義，如果從較廣 義之角度來理解，可以指為「對於生物而言，具有 影響力的整體外在生存條件，例如生物本身或是與 其他生物之間有關聯性的空間，以及生物存在的空 間整體。」 環境法學上是以狹義的環境概念作為討論對象，即 指人類自然生存的基礎與空間，特別是包含環境的 媒介物，也就是土壤、空氣、水、生態及其彼此之 間的關聯性，以及人類與這些媒介物的關聯性，這 也包含人類與其所創設的環境與自然生態之間所形 成的關係。 3

環境之概念 我國目前對環境概念的描述與定義，最早出現於我 國憲法增修條文第10條第2項及環境基本法第2條第 1項的規定。 憲法增修條文第10條第2項：「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧。」 環境基本法第2條第1項：｢本法所稱環境，係指影響人類生存與發展之各種天然資源及經過人為影響之自然因素總稱，包括陽光、空氣、水、土壤、陸地、礦產、森林、野生生物、景觀及遊憩、社會經濟、文化、人文史蹟、自然遺蹟及自然生態系統等。」 4

環境之概念 對環境的定義，與外國立法例並無不同，我們應可 了解到我國環境法應是在規範人、空間及環境媒介 物彼此間相互作用關係之法規範整體，同時作為環 境法規範保護對象之環境，基本上也必須是與空間 相關聯的概念。 狹義的或環境法學上的「環境」概念 較強調與「人」相關聯的環境內涵。 5

環境正義的發展背景 自1980年代以來，「環境正義」這個理念開始廣泛 被大量地使用。 無論是報刊雜誌、學術文獻、競選文宣，乃至於政 府的環境政策裡，可以發現許多關於環境正義課題 浮現。 由於這個議題在美國已累積許多歷史經驗與深刻的 探討，因此先從美國的發展開始談論環境正義的內 涵。 6

環境正義的發展背景 1960年代 「環境正義」一詞的使用，最早源自美國。在1962 年時，瑞秋．卡森(Rachel Carson)發表了著名的小 說《寂靜的春天》(Silent Spring)一書後，在美國引 起廣大迴響，並且造就美國國內環境意識的抬頭， 也引發人民開始重視環境議題。 《寂靜的春天》(Silent Spring)一書之封面 7

環境正義的發展背景 1960年代 根據美國自然資源保護委員會(Natural Resources Defense Council)發表的「環境正義運動」(the Environmental Justice Movement)介紹，環境正義運 動的源頭可追溯至1960年代數件著名環境事件。 如1967年住在德州休士頓的非洲籍美國學生抗議在自家社區建置垃圾場。 1968年紐約市西哈萊姆區的居民抗爭在其社區建置污水處理場卻未能成功。 8

環境正義的發展背景 1970年代 1972年，美國政府公告禁用DDT殺蟲劑，此舉引起 大眾譁然，因為DDT殺蟲劑曾是政府大舉推薦使用 的環境用藥，竟在20年後因其強烈致死的副作用， 而由政府宣告禁用。 此事件更凸顯出環境決策的特殊性質，即環境決策導致的影響並非一時可以察覺，許多人的權益就在此種渾然不知的情況下被犧牲了。 在禁用DDT殺蟲劑事件之後，美國民眾對於政府在關於環境的決策上產生相當程度的質疑。 9

環境正義的發展背景 1970年代 1978年，紐約爆發愛河事件(Love Canal Trag-edy)， 當地數百名居民中有相當比例罹癌以及新生兒出現 罕見怪病，調查之下才發現因當地化學工廠多年來 將有毒物質掩埋地下，有毒物質經雨水流入居民賴 以為生的運河中。 此事件再次揭露少數人遭受不合比例的環境風險問題。 10

環境正義的發展背景 1980年代 1980年代可說是環境正義運動真正在美國發展茁壯 的年代，也因此學者一般認為，環境正義運動的興 起，可追溯至1982年發生於北卡羅萊納州的華倫郡 事件(Warren County)。 當時華倫郡的住民結構以黑人居多，再加上該郡是 北卡羅萊納州最貧困的郡之一。 住民們認定，政府與掩埋場的廠主看準了當地黑人 社區缺乏政治影響力與社會動員的能力，所以是有 針對性地把掩場興建於當地。 11

環境正義的發展背景 1980年代 同時，當地民眾們也多認為掩埋場的興建及隨之而 來的毒物入侵，不僅會影響住民健康與當地生態環 境，這種帶有種族主義的選址方式，更無疑對黑人 人權造成嚴重的侵害。 因此，華倫郡與周邊各郡的居民聯合反對在當地興 建多氯聯苯(PCB)的廢料儲存設施，一連串的抗爭 也揭開環境正義運動序幕。 12

環境正義的發展背景 1980年代 最後華倫郡居民的反對運動，並不能有效阻止該掩 埋場的興建，有五百多位居民在大規模示威活動中 被捕，反對運動因此收場落幕。 雖然整個運動的結果看似失敗，不過更有意義的是， 激起美國民眾以及政治人物對於社區土地公平利用、 污染源移除及資源平等分享等問題的重視。 13

關於環境正義的研究報告 在華倫郡事件發生後，代表該地區的議員隨即請美 國國家統計局(US General Accounting Office, US GAO)調查美國境內大型掩埋場的分布情形。 US GAO選定4座位於美國西南部的大型掩埋場進行 統計，收集了各廠周邊半徑4英里內的人口構成資 料之後發現，其中3座掩埋場的周邊，黑人住民的 比率超過5成。有26%～40%的人生活在貧困線 (poverty line)之下，可是垃圾場址所在州卻只有 13%～19%的人，生活水準未超過此貧困線。因此， US GAO的研究認定，有毒廢棄物處理場的廠址位 置與種族和收入之間存在著高度關聯性。 14

關於環境正義的研究報告 一些研究也顯示：有5分之3未適當管制的有毒廢棄 物處理地點設立在黑人或西班牙語人的社區，在其 他貧窮社區內的廢棄物處理場比例亦偏高。此項研 究充分顯示種族及經濟地位的不公平待遇。 原住民也往往成為環境破壞的直接犧牲者。美國境 內的核子試爆大都是在原住民的土地進行，全美14 個被考慮選為核子廢料儲存場的社區中，有11個是 原住民社區，由於貧困地區的社區住民沒有閒也沒 有錢進行抗議活動，所以不平等之現象繼續擴大， 並逐漸受到社會各界的重視及檢討。 15

污染物質影響水及食物的過程 16

環境正義之意義 華倫郡事件爆發後各項研究均指出，有毒廢棄物的 處理地點或是核子試爆的地點，皆坐落或被選定在 社會上較為弱勢的族群聚落或社區當中，因此環境 正義的基本主張即包括少數民族及弱勢團體有免於 遭受環境迫害的自由、社會資源的平均分配以及資 源的永續利用，以提升人民的生活素質。 每個人、每個社會群體對乾淨的土地、空氣、水和其他自然環境，皆有平等享用的權利。 17

環境正義之意義 廣泛的環境正義可定義為：「人類不分世代、種族、 文化、性別或經濟、社會地位均同等享有安全、健 康以及永續性環境之權利，而且任何人無權破壞或 妨礙這種環境權利。」，這裡的環境包括了生物性、 物理性、社會性、政治性、美學性及經濟性環境。 環境正義主要在探討如何有效地保護這些環境權利 之平等，以維護個人及團體之尊嚴，尊重其特殊性 與不同需求，達到自我實現並提升個人及社區之能 力。 18

環境正義之意義 在1997年於墨爾本大學召開的「環境正義問題國際 研討會」中，針對「環境正義」的內涵做了以下定 義：「減少在國家、國際間與世代之間，因不平等 關係而導致的不平等環境影響。」 根據美國環境正義辦公室(Office of Environmental Justice, OEJ/USEPA)的定義，環境正義指的是：不 論種族、國籍背景、收入或教育程度為何，環境法 令或政策之形成、適用與執行時，利害關係人 (stakeholder)皆應被公平的對待，且其利益應該被 實際地納入考慮。 19

環境正義之意義 公平對待指的是：任何社會族群不應在欠缺影響決 策之管道下，被迫接受不合比率的環境負擔或環境 風險，而實際納入考量的利益，應該包含了： 在涉及可能對其切身相關之環境條件或健康產生影響的行為許可之作成時，利害關係人應享有參與決策程序的權利。 民眾參與對於決策之作成應具有影響力。 參與決策之民眾的利益應該被充分的考量。 決策者應該積極確認潛在的利害關係人，並提供參與決策的管道。 20

地理性不正義（geographical inequity） 環境不正義之類型 目前雖然各國政府在環境議題上已儘量考慮公平及 正義原則，但是到處仍然可見到不正義的情形，這 些環境不正義之類型可概略區分為以下三種： 程序不正義（procedure inequity） 地理性不正義（geographical inequity） 社會性不正義（social inequity） 21

民眾參與的功能 民眾參與是指「人民對國家決策的參與」，如以參 與民眾的資格為標準，可分成兩種參與類型： 制度性的賦予民眾參與無關個人利害之具體行政程序的權限，此為依據民主原則而來的參與。 對涉及個人利害關係之行政決定程序之參與，此是從基本權的程序保障功能導出。 參與類型的不同，可以參與之民眾的範圍亦有不同； 再者，因為各自追求之目的不同，實現目的之手段 （參與方式）也應有不同的設計。 22

民眾參與的功能 採用民眾參與的目的： 政府透過民眾參與程序，向人民說明政府政策或行動，並藉此對民眾的意見做出回應，使決策執行更加順暢； 人民藉由參與程序，監督政府之施政措施，以滿足人民自身之需求，並具體實踐民主政治。 例如在環境影響評估程序中，作為環境影響評估對象之開發行為，往往是大規模或是對於環境較具影響性之重大開發案，牽涉到廣泛的利益衝突及決策，引進公眾參與，可以調和利益衝突，貫徹民主法治的理念、提升開發活動的效率及改善政府的決策品質。 23

環境正義與民眾參與的關聯性 如前所述，環境正義起源於美國，研究發現美國境 內的少數民族社區，長期以來不成比例地被選為有 毒廢棄物的最終處理地點，環境正義強調透過程序 參與，以達成人人可以享有公平的待遇，其意義似 側重少數民族或弱勢族群的權利保障。 環境影響評估法上之民眾參與，強調權利保障，含 有「協助主管機關獲取充分資訊與決策正確性」、 「提高決策之接受度」、「調和利益衝突」的功能。 24

民眾參與的配套措施 環境資訊是環境保護工作的基礎，假使對環境的現 況或環境破壞的原因無法充分掌握，則任何環境保 護政策及法律都難以有效執行。 充分提供資訊給人民，使民眾在環保事務的程序參與上，更有提出質疑及實際參與討論的能力。 透過法制建構提供民眾享有參與環保決策程序的機會固然重要，但也必須賦予人民享有資訊請求權的配套措施。 資訊請求權或是程序參與的實現，必須仰賴相關政府機關提供資訊或參與的管道。 25

民眾參與的配套措施 在我國法制上，1994年制定的「環境影響評估法」， 將環境影響評估的程序分成二階段： 第一階段環境影響評估：依照規定應實施環境影響評估者，應作成環境影響說明書，由目的事業主管機關轉送環保主管機關審查。 經過環保主管機關審查，認為對環境有重大影響之虞者，要繼續進行第二階段環境影響評估。 26

民眾參與的配套措施 在民眾參與上，也設置了公開陳列與揭示的制度。 但對於民眾參與的力度仍稍嫌不足，因此行政院環 保署特別在「開發行為環境影響評估作業準則」中 規定了第5條之1的規範，讓民眾參與得以早日實現。 該規定指出，開發單位於開發行為之規劃階段，開始進行環境影響評估時，應於主管機關指定網站，刊登開發行為之名稱、開發行為之內容及場所、準備進行之開發行為調查及評估範疇，並公開15日供民眾表達意見。 27

民眾參與的配套措施 除此之外，開發單位應將內容公開於各政府機關。而更重要的是，開發單位應參酌相關機關、團體、學者、專家及居民代表表達之意見，檢討評估範疇，必要時，得邀請意見表達者召開範疇界定會議討論。 出處：行政院環保署規劃填海造島( 陸) 政策之公聽會，2013 年6 月10 日。 28

小結 環境正義主張實質上讓少數民族與弱勢團體免受環 境迫害的自由、社會資源的平均分配、永續利用資 源，提升人民生活素質，及每個人、每個社會群體 對乾淨的土地、空氣、水，和其他自然環境有平等 享用權的權利；程序上，環境正義主張透過法規制 訂、充分資訊、公開聽證、民眾參與、賠償、污染 清除與被破壞環境復原之權利等機制，協助環境正 義目標的有效達成。 29

小結 從本章的討論裡，雖然指出環境正義的探討是起始 於美國，然而我國文化背景及歷史與美國畢竟不同， 在探求環境正義的課題上，並沒有黑人與白人間的 典型種族問題，而是社會多數與弱勢族群間的衝突。 在我國，垃圾場、掩埋場、火葬場，甚至核能廢料 存放場等設施，多設置於偏遠地區，因為這些地區 的地價比較便宜，而且人煙稀少，影響所及就不會 太大，再加上這些地區的居民較為貧窮，渴望發展 經濟，從而不公平與不正義的現象就易於此發生。 30

小結 雖然環境正義的實質目標是否能確實達成，較難有 明確的答案，但至少可以確定的是，透過程序正義 手段來達到保障弱勢群體的基本環境權益，是我們 首要的努力方向。 地 區 發 展 觀 光，雖吸引了人潮，但也帶來了垃圾污染。圖為基隆市海洋廣場旁的污水及垃圾。 31

案例探討 濕地生態─經濟發展與環境保護的平衡 根據行政院農委會《自然保育通訊月刊》，濕地必須具備三大特性： 第一、週期性的，並以水生植物為優勢； 第二、主要是無法排水的土壤； 第三、基質不是土壤，而是每年生長季節的某些期間內，含有飽和的水分，或者有積淺水的土地。濕地法對於濕地的定義則是，指天然或人為、永久或暫時、靜止或流動、淡水或鹹水或半鹹水之沼澤、潟湖、泥煤地、潮間帶、水域等區域，包括水深在最低低潮時不超過6公尺之海域。 32

案例探討 濕地生態─經濟發展與環境保護的平衡 濕地的形成可以分成兩大種類， 一種是自然原因所形成，最常見的是河流的出海口或是河流經過的沿岸，例如淡水的紅樹林； 另一種形成的原因則是人為的，在我國此種濕地的類型，常見的有過去用來曬鹽的灘池，以及海岸線附近超抽地下水所造成的地層下陷。 關渡人工溼地（行政院環保署水質淨化現地處理網站） 33

案例探討 濕地生態─經濟發展與環境保護的平衡 濕地孕育生態的四大功能 第一、具有調節水患之功能：濕地本身就像是一塊天然的大海綿，下雨的時候可以吸納過多的水分，雨量少時則慢慢釋放其中蘊含的水分補充地下水，提供水源，而且有均化及減弱洪水流動之功能； 第二、具有淨化水源之功能：濕地不僅可以保存水中的養分，也可以過濾化學有機廢物和積存的懸浮物，保持水質的乾淨； 34

案例探討 濕地生態─經濟發展與環境保護的平衡 第三、保護海岸線避免河水或是海水的侵蝕：無論 是紅樹林或是生長在沿海濕地的常綠喬木或是灌木， 根部都緊緊抓住腳下的泥土，不但可以降低強風對 陸地的危害，也可避免流水直接侵蝕海岸線及河岸 的土地； 第四、可以保護生態：濕地植物製造了有機物質， 孕育豐富而複雜的生物鏈，環環相扣，更是許多生 物的棲息地和食物供應者。 35

案例探討 濕地生態─經濟發展與環境保護的平衡 環境與人類共榮的馬太鞍濕地 馬太鞍濕地位於花蓮光復火車站後方馬錫山腳下，是屬於一大片泥濘的沼澤區域，由於泉水豐富以及肥沃的沼澤土壤，孕育出相當豐富的生態資源，生活在這片沼澤區的馬太鞍部落，發展出獨特的捕魚技術。 馬太鞍濕地擁有豐富的泉水及肥沃的沼澤土壤，孕育豐富的沼澤生態。 36

馬太鞍部落展示如何利用竹筒捕魚的技術。居民以竹枝、九芎樹枝、竹筒作成三層式架構，放進沼澤河川底下，製造適合不同魚類生存的環境。 37

案例探討 臺南市東山垃圾掩埋場事件 臺南市東山區位於臺南市東北角，在人口結構與產 業發展上屬於相對落後、邊陲農業的鄉鎮，居民多 以務農為生，工商業活動相當薄弱。 基於配合政府鼓勵民營機構興建事業廢棄物掩埋場 政策，並解決臺南地區廢棄物最終處置場地不足的 問題，經考量民眾抗爭阻力及成本效益因素，先後 於1998年、1999年刻意選址於臺南市東山區。 38

案例探討 臺南市東山垃圾掩埋場事件 但該場址亦鄰近烏山頭水庫上游集水區，且一直都 為水源保護區17，本不應設立掩埋場，但在審查期 間適逢2001年2月公告廢止「臺南縣急水溪水系新 營淨水場水源水質水量保護區域及其管制項目」， 致使原臺南縣政府環境影響評估委員會於2001年5 月完成審查，並有條件通過環評。 民間業者對於事業廢棄物掩埋場的場址、申請設置 過程均十分低調，刻意不讓當地居民知情，即使開 發案順利通過環評審查時，當地居民仍被蒙在鼓裡。 39

案例探討 臺南市東山垃圾掩埋場事件 2002年6月業者取得縣政府核發的同意設置許可前， 經由地方鄉代、村(里)長選舉過程中才曝光。 居民成立東山鄉環境保護自救會，揭發開發業者環 境影響說明書涉嫌製作不實、環評結論公告不合法 等，並透過司法程序，歷經臺南地方法院95年度訴 字第1435號，臺南高等法院97年度上訴字第1020號、 100年度聲再字第43號、100年度聲再字第1號，全 案因偽造環境影響說明書，違反環境影響評估法第 20條「明知為不實事項而記載」規定，確定判決後， 2011年臺南市政府也撤銷了該環評結論。 40

案例探討 臺南市東山垃圾掩埋場事件 前面例子，我們可以看到環境正義的其中一個理念， 就是反對「對弱勢族群的剝削」，亦即政府部門在 權衡鄰避設施決策的公平性上，不應只考量經濟成 本、效率成本，而忽略了弱勢族群也應該享有同樣 品質的環境權利。 41

即席思考 何謂環境正義之具體內涵？ 關於環境正義，我國目前在法律層面上有哪些相關 之規定？以及其效力是否和憲法相同，具有本質之 重要性？ 臺灣是屬於海島型國家，四面環海，我們對於濕地 其實並不陌生，請問濕地對於環境正義的具體運用 為何？ 環境正義是我們現在普遍追求之共同理念，但是在 日常生活中，還是時常可以見到人們對於環境的不 友善，請問環境不正義通常是指哪些類型？ 42

即席思考 在追求環境正義的過程中，除了政府扮演關鍵不可 或缺之角色，人民更不能置身事外，請問人民參與 之功能以及內涵為何？ 在追求環境正義當中，民眾參與是相當重要之一環， 但如何使政府提供人民充分資訊，使人民做出正確 決定，則是重要之先決條件，請問環境參與應該要 有哪些配套措施？ 43