政府财政支持“三农”和扶贫开发的政策与措施 财政部农业司扶贫处 文秋良2005年12月6日

第一部分 近年来财政支持“三农” 的政策措施 第一部分 近年来财政支持“三农” 的政策措施 第一，保持政策稳定性和连续性，继续加大支持“三农”力度。 第二，支持农业综合生产能力建设。 第三，促进农村社会经济协调发展。 第四，创新体制机制，调动地方政府“重农抓粮”的积极性。 第二部分

第二，支持农业综合生产能力建设（一） 加强农业综合生产能力建设，主要在六个方面下功夫：一是加强土地产出和资源综合利用能力；二是加强农业科技创新和应用能力；三是加强农业物质装备能力；四是加强农民自我发展能力；五是加强农产品加工转化和市场开拓能力；六是加强农业综合支持和服务能力。 下一页

财政支持农业综合生产能力建设的主要措施： 第二，支持农业综合生产能力建设（二） 财政支持农业综合生产能力建设的主要措施： （1）增加农业综合开发、小型水利建设、农业科技推广等方面的投入，加强对农业农村基础设施和农业科技进步的支持，改善粮食生产条件，提高科学技术贡献率。 （2）继续加大对农民就业技能培训、农业产业化、农民专业合作组织、动植物防疫体系建设的支持，进一步改善农村劳动力转移就业和农民工进城务工的环境。 （3）继续支持生态建设，做好农业抗灾救灾工作。 返回

第三，促进农村社会经济协调发展。 一是认真落实新增教育、文化、卫生支出主要用于农村的政策。 二是加大对农村扶贫开发的支持力度。财政部2005年安排扶贫开发支出130亿元。 返回

第二部分 对政府财政支持“三农”的基本评价（一） 第二部分 对政府财政支持“三农”的基本评价（一） 第一，“让公共财政的阳光逐步照耀农村”成为新时期政府财政支持“三农”的重要指导思想。 第二，中国实行的农村税费改革，“两减免三补贴”彻底打破了国家与农民之间的传统的“取予”关系格局。

第二部分 对政府财政支持“三农”的基本评价（二） 第二部分 对政府财政支持“三农”的基本评价（二） 第三，按照科学发展观的要求，制定政府财政支持“三农”的各项政策。 第四，直接补贴农民成为财政支持“三农”新的重要支持方式。

第三部分 对未来几年政府财政支持“三农”政策的初步判断 未来几年中，政府财政支持“三农”的政策取向，首先，要体现贯彻落实科学发展观，体现城乡统筹发展的思想理念；其次，按照 “两个趋向”论断的要求，以农民增收和国家粮食安全为中心任务，调整财政支出结构和国债投资结构，加大对“三农”的投入力度；第三，促进农业增长方式转变，促进深化农村改革，加快农村公共基础设施建设和农村社会事业发展。

第三部分 对未来几年政府财政支持“三农”政策的初步判断（一） 政府财政支持“三农”的具体政策措施： 第一，调整国民收入分配结构和财政支出结构，实施“工业反哺农业”，加大对农业农村发展的投入。 第二，促进农业增长方式转变，提高农业综合生产能力，确保国家粮食安全。 第三，采取有效措施，促进农村劳动力就业，不断提高农民的收入水平。 第四，认真履行公共财政职能，支持抗灾救灾、生态建设和农村扶贫开发。

第三部分 对未来几年政府财政支持“三农”政策的初步判断（二） 政府财政支持“三农”的具体政策措施： 第五，加快农村社会事业发展和公共基础设施建设，实现城乡公共服务均等化，促进构建和谐社会。 第六，支持各项改革，促进建立和完善农村市场经济体系。继续推进县乡综合体制改革，切实转变县乡政府职能。 第七，建立城市支持农村的新机制，促进城市化，从根本上解决“三农”问题。 第四部分

第一，调整国民收入分配结构和财政支出结构，有重点、分阶段地实施“工业反哺农业”，加大对农业农村发展的投入。 （1）从总体经济社会发展指标看，我国已经基本进入工业化中期阶段，“工业反哺农业”不仅具备条件，而且非常必要。 2004年，我国GDP达到13.65万亿元，财政收入2.63万亿元，农业占GPD的份额15%左右，人均GDP超过1000美元，城市化率达到41%左右。这些都表明，我国总体上已经进入了工业化、城市化加快阶段，有能力也有必要实施“工业反哺农业、城市带动农村”战略。但分地区看，不平衡，中央财力也不足于支持全面实施“工业反哺农业”。 下一页

第一，调整国民收入分配结构和财政支出结构，有重点、分阶段地实施“工业反哺农业”，加大对农业农村发展的投入。 （2）“工业反哺农业”是工业化中后期的一般特征，既是一种政府行为和责任，也是一种社会行为和责任。 （3）适应“两个趋向”要求，实行“工业反哺农业”。 （4）加快财政支农投入体制机制创新。 返回

第二，促进农业增长方式转变，提高农业综合生产能力，确保国家粮食安全。 今后继续实行对粮食生产的直补、良种补贴和农机补贴等“三项补贴”政策，并不断完善和加大力度；加大优质粮产业工程实施力度和农业综合开发力度，改善粮食生产的基础条件；支持农业科技创新。特别是在今后一段时期内，财政支农工作应当把相当一部分力量，放在支持提高单产、改进质量、节水节肥环保的农业技术推广应用方面。 2005年，财政部除了加大农业科技推广投入力度和支持农业部开展“科技入户工程”外，还专门安排了一定的资金开展测土配方施肥试点和“民办公助”小型农田水利建设试点。 返回

第三，采取有效措施，促进农村劳动力就业，不断提高农民的收入水平。 中国政府财政在“多予”、“少取”、“放活”等方面采取的一系列促进农民增收政策： 一是实行农民就业技能培训政策； 二是支持农业产业化发展政策； 三是支持农民专业合作组织政策； 四是支持农民进行粮食生产； 五是实行农村税费改革； 六是为进城农民工务工创造环境等政策措施。 下一页

第三，采取有效措施，促进农村劳动力就业，不断提高农民的收入水平。 未来几年中，除了上述这些政策要继续保持并加大力度之外，还要特别地在三个方面下功夫： 一是进一步加大对农村劳动力转移就业培训的支持力度，要把农村劳动力转移就业培训作为一项长期的工作来抓，要结合实际，采取市场化的方式，建立农村劳动力培训的长效机制； 二是进一步改善农民工进城就业的条件和环境，加快制度创新，促进农民工的身份转变； 三是支持和鼓励农民在城乡的非农性创业，把农村劳动力培训和农民自主创业结合起来。 返回

第四，认真履行公共财政职能，支持抗灾救灾、生态建设和农村扶贫开发。 （1）中国是一个气候条件和地形环境复杂的国家，自然灾害和动植物疫情发生频繁。近几年来，财政部门已经逐步实现了由被动买单向主动出击的转变，这是财政支持抗灾救灾、应对突发事件在理念和工作方式的重大转变。但是，单纯地依靠政府财政来抗灾救灾是不够的，还必须深入研究如何举全社会之力应对自然灾害，包括建立预警体系、农业保险等。 （2）中国林业生态建设近几年来，已经取得重大进展，这是实现人与自然和谐的重要举措，也是中国经济社会实现可持续发展的基础。 返回

第五，加快农村社会事业发展和公共基础设施建设，实现城乡公共服务均等化，促进构建和谐社会。 从近期看，重点有四个方面问题需要研究解决： 一是农村教育； 二是农村医疗卫生； 三是农村社会保障体系； 四是农村基础设施建设。 返回

第六，支持各项改革，促进建立和完善农村市场经济体系。继续推进县乡综合体制改革，切实转变县乡政府职能。 支持国有农垦、国有林场、水管单位深化改革，进一步推动粮食、棉花等大宗农产品流通体制深化改革。要重点推进城乡统一的要素市场的发育、形成，改革农村土地制度，逐步建立城乡统一的劳动力市场，多形式发育农村金融市场。同时，积极探索建立农业大宗作物强制保险制度。 返回

第七，建立城市支持农村的新机制，促进城市化，从根本上解决“三农”问题。 在中国，加快城市化，有两点需要特别注意： 一是在区域上，农村人口要向东部沿海城市集中。 二是要推进农业产业化和农产品加工业的发展。 返回

第四部分 目前政府财政扶贫的主要政策措施 （一）政府扶贫的主要政策 划定扶持范围 制定扶贫规划 在扶持内容上，主要是三个方面：一是以改善贫困人口生产生活条件为主要目标的贫困村基础设施建设，如道路、饮水等；二是以改进农业生产组织方式，提高贫困群众生产能力和收入水平为目的的贫困地区农业产业化发展；三是以提高贫困人口劳动素质、促进其向非农行业转移的劳动力转移培训。 按照“四到省”原则，落实扶贫工作责任 政府不断增加扶贫投入 动员社会资源和借助国际力量促进扶贫开发

第四部分 目前政府财政扶贫的主要政策措施 （二）政府财政扶贫的主要措施 第一，针对贫困人口的扶贫专项资金投入逐年增加。 财政扶贫资金的分配和使用呈现出三个特点：（1） 把贫困人口数作为政府扶贫资源配置的最重要依据，客观、公正、公平地分配资金。（2）赋予地方政府充分的自主权，由地方政府根据本地实际情况统筹安排使用资金。（3）资金重点用于改善贫困地区落后面貌，增加贫困人口收入，提高贫困人口素质和加强自我反贫困能力建设。 第二，面向贫困地区的财政转移支付项目增加，规模不断扩大。第三，制定优惠财税政策，促进贫困地区经济发展和农民增收减负。 第四，利用财政贴息方式，引导商业银行贷款支持农村扶贫开发。

第五部分 财政扶贫面临的问题分析 （一）对农村扶贫开发面临的主要问题 第一，低标准的脱贫目标与建设小康目标之间有很大差距。 第二，如何更好地推进参与式扶贫。 第三，要处理好促进区域发展与扶贫贫困人口之间的关系。 第四，要进一步提高扶贫开发的针对性。

第五部分 财政扶贫面临的问题分析 （二）政府财政扶贫存在的问题 第一，“四到省”原则落实不到位。 （1）地方扶贫投入力度不够。 （2）没有相应的考核、评价和奖惩制度。 第二，财政扶贫投入还存在“漏出”现象。 （1）存在地方政府特别是县、乡政府转移、挪用扶贫资金现象。 （2）现有的统计方法不能准确地识别贫困人口。

第五部分 财政扶贫面临的问题分析 第三，扶贫资金管理体制需要进一步完善。 （二）政府财政扶贫存在的问题 第三，扶贫资金管理体制需要进一步完善。 （1）当前扶贫资金及其项目的管理涉及多个部门，而部门沟通机制、信息共享机制还需要完善和加强。 （2）资金项目审批权限过高，大部分地方都将项目的审批权放在省一级的做法，不利于调动贫困县的积极性和准确地选择扶贫项目。 （3）以公示制、参与制、报账制为主要内容的监督制度以及扶贫绩效考核和奖惩制度等还需要建立健全。 （4）财政扶贫资金监管手段落后，资金和项目信息难以及时、准确地收集、传递，不利于资金的追踪问效，及时监督。

第六部分 未来几年财政扶贫措施的初步判断 第一，要完善扶贫资金分配和项目管理机制。 在扶贫目标瞄准上，一是逐步划小扶贫重点范围，有条件的地方通过登记造册和动态监测等办法，确定贫困人口。二是甄别受扶和非受扶人口，在此基础上确定扶贫资金支持的对象，对不同的人群采用不同的扶持措施。三是在资金分配上，要推行因素法。四是在项目管理上，要适当下放审批权限。

第六部分 未来几年财政扶贫措施的初步判断 第二，研究建立扶贫开发的绩效考核机制。 第三，建立和完善扶贫资金和项目的公示公告制度。 第四，推行参与式扶贫制度。 第五，发挥财政贴息资金作用，缓解贫困农户贷款难的问题。 一是进行财政贴息方式的改革；二是开展建立扶贫贷款财政奖补基金试点

谢谢！