第七章 政府 學前預知 7-1 政府的職能 7-1.1 政府的角色 7-1.2 公共財 (Public Goods) 第七章 政府 學前預知 7-1 政府的職能 7-1.1 政府的角色 7-1.2 公共財 (Public Goods) 7-1.3 政府的稅收與支出 7-1.4 政府的經濟政策 7-1.5 政府的經濟參與：公營事業 7-2 公共選擇問題與代理問題 7-2.1 何謂代理問題？ 7-2.2 公共選擇問題的產生 7-2.3 如何有效監督？

學前預知 在本章中，我們將： 1. 了解政府在現代經濟中的角色。 2. 明白政府提供的公共財有哪些？ 3. 探討我國政府的稅收與支出。 4. 研究我國公營事業的發展。 5. 從公共選擇理論的觀點了解政府缺失的原因。 6. 從「委託——代理」的觀點了解政府缺失的原因。

公共選擇理論 代理問題 (如何有效監督) 政府 政府職能 政府角色 公共財 稅收與支出 經濟政策 經濟參與 公營事業 促進經濟資源有效運用加速經濟成長 保持經濟穩定達到經濟公平

7-1 政府的職能 7-1.1 政府的角色 一、為什麼要有政府？ 國防是需要政府存在的基本理由。因為人類求生存， 7-1 政府的職能 7-1.1 政府的角色 一、為什麼要有政府？ 國防是需要政府存在的基本理由。因為人類求生存， 故須團結才能抵禦外人侵犯，而團結需仰賴政府的力量。 縱使沒有戰爭，需由政府來執行才有效率。 二、政府是一個集合體，涵蓋中央及地方各級政府機構，它是由一群為數眾多的大小官員及民意代表所組成，這些成員的工作就是要執行政府的功能。 經濟學者認為現代政府該做的事有四項： (1)國防。(2)司法。(3)教育。(4)公共建設。

我們可從以下兩個角度來認知政府的功能： 1. 政府身為提供者(Provider) 政府提供了各式各樣的產品和服務，如公立醫 院、衛生所、公立托兒所……等；提供氣象資訊服 務、國防、司法等社會安全系統。 「提供者」不一定是「生產者」，當由政府提供 的某項產品或勞務，若由民間來生產，其效益高、 成本低時，當然就不值得由政府來生產。

2. 政府身為管制者(Regulator) 政府可以採用一些具體措施，例如：消除汙 染、補助基礎研究、遏阻毒品交易、對抗恐怖主 義以及控制疾病……等，來間接影響一般社會大 眾的各種活動，以達成經濟上公平和效率的目的。 政府採用的管制辦法如下： (1) 界定財產權 私有財產權制是自由經濟制度重要的特質之 一，但當財產權不屬私人而為「公共財產」 時，再由政府賦予私人財產權。

(2) 課稅或補貼 政府往往以課稅或補貼的方式來影響私人部門的經濟活動。 (3) 直接管制 政府直接管制廠商的生產數量，如農產品和魚獲量的管制； 汽機車安全標準管制；工廠汙水排放標準……等。 (4) 資訊不對稱 (Information Asymmetry) 的管制 所謂資訊不對稱係指交易雙方擁有的資訊不完全相同。有 時買方擁有較多優越的資訊，有時則是賣方擁有較多優越 的資訊。為避免資訊較多的一方可以利用優勢的資訊來剝 削另一方，故必須由政府出面來管制。

市場失靈的原因

政府參與或干預經濟活動的目的有二個： 一、促進經濟資源更有效率的發揮，以加速 經濟成長。(失業率低) 二、保持經濟穩定，同時達到經濟公平。 (物價上漲率低)

7-1.2 公共財 (Public Goods) 所謂公共財係指可以讓多人使用，都可以享受全部而互不侵犯的物品，即公共財具有無法排他性(Nonexclusive) 及共享性 (Nonrival，非敵對性) 等兩種特性。 (1)無法排他性：指很難禁止他人不付代價，坐享其成。 (2)共享性：指物品可以讓多人享用而不損及其中任何人的效用。

獨享性 (Rival) 係指物品讓一個人消費了之後，即無法再讓他人享用。可排他性 (Exclusive) 係指可以防止他人坐享其成，即人們不支付代價就無法享用該物品。兼具獨享性與可排他性的物品稱為私有財 (Private Goods)。 經濟加油站

▼ 私有財與公共財 可排他性 無法排他性 獨享性 私有財 如：紅茶、甜甜圈 準私有財(公有資源) 如：公海裡的海產等各種 無主物 共享性 準公共財(使用者付費) (符合規範) 如：有線電視、博物館 公共財 如：國防、司法

「搭便車」 (Free-rider) ： 由於公共財具有無法排他性，使得不付費的人，也可以 同享公共財的好處，因此社會上便有人可能會選擇讓別人付 出成本，而自己享受好處。 (1)這種行為就稱為免費享用(Free-riding)。 (2)這種人就稱為免費享用者 (Free-rider)。 「解決之道」：政府必須出面興建公共財，並以全體消費者的 稅收支付，以其他方式分攤成本。 註：免費使用者者，指享受利益，但未付出相對代價的人。

政府同時必須對公共財加以管制，否則會形成類似 公共財產的悲劇(Tragedy of the Commons)。公共財的共 享性是政府可以造福人民的最主要理由。 註：公共財產的悲劇，即描述很多牧羊人共同擁有一片 草原，大家在自私、無法克制自己又無法約束別人 的情況下大量放牧牛羊，使草原枯竭，結果所有人、 羊被迫離去的命運。

政府應盡其可能的提供公共財來造福鄉里，服務百姓。但是政府擁有的資源 (稅收) 是有限的，因此政府必須決定要提供哪些公共財及公共財的數量等。 假設政府正在考量是否興建一條高速公路。下決策之前必須先聘請工程師和經濟學家來進行研究，將高速公路的建造成本、維修費用和完成後社會使用者產生之總收益作比較，稱為成本效益分析。政府再以此分析結果來決定公共財的數量。(規範經濟學) 在現實社會的民主制度下，政府的各項公共支出經費是透過政治程序由民意代表組成議會，預算審議來決定。

　7-1.3 政府的稅收與支出 1. 租稅原則 政府為了提供公共財來造福人民，故必須向人民 課稅，籌措經費以支付公共支出。 現代經濟學家強調如何課稅以提高經濟效率及促 進所得的公平分配。 現代公認的租稅原則——華格納 (A. Wagner) 租 稅原則如下： (1) 財政收入原則 租稅收入應滿足政府活動之需求；租稅收入必須 保持彈性以配合公共支出成長。

(2) 國民經濟原則 租稅課徵對國民經濟衝擊甚大，所以租稅應選擇適當 的稅源及選擇適當的租稅種類以維持經濟穩定成長或 緩和經濟衰退。 (3) 社會公平原則 全體國民不論身分、地位的高低，都應繳納租稅 (普 遍原則)，且依國民納稅能力大小負擔租稅 (平等原 則)。 (4) 稅務行政原則 租稅的課徵需確實、便利，以最少的稽徵費用獲得最 大的效果。

2. 我國的租稅種類與結構 ▼ 我國租稅種類收入與百分比(96年度) 項目 收入(單位：千元) 百分比(單位：%) 總計 1,733,894,782 100.0 一、稅課收入 1,685,875,406 97.2 (一)國稅 1,420,741,449 81.9 1.關稅 81,859,070 4.7 2.礦區稅 279 0.0 3.所得稅 703,159,866 42.1 (1)營業稅 382,633,510 22.1 (2)綜所稅 347,526,356 20.0

▼ 續前表 項目 收入(單位：千元) 百分比(單位：%) 4.遺產及贈與稅 28,481,129 1.6 5.貨物稅 149,036,726 8.6 6.菸酒稅 50,415,193 2.9 7.營業稅 246,136,725 14.2 8.證券交易稅 128,894,627 7.4 9.期貨交易稅 5,757,834 0.3 (二)直轄市及縣 (市)稅 265,128,923 15.3 10.土地稅 133,691,191 7.7 (1)地價稅 59,008,809 3.4 (2)土地增值稅 74,682,382 4.3

▼ 續前表 項目 收入(單位：千元) 百分比(單位：%) 11.房屋稅 53,882,845 3.1 12.使用牌照稅 53,271,422 13.契稅 13,636,896 0.8 14.印花稅 8,837,312 0.5 15.娛樂稅 1,809,257 0.1 (三)教育捐 5,034 0.0 二、金融保險業營業稅 28,130,888 1.6 三、健康福利捐 19,888,488 1.1

所得稅 遺產及贈與稅 土地稅 房屋稅 契稅 證券交易稅 期貨交易稅 礦區稅 使用牌照稅 關稅 貨物稅 營業稅 印花稅 娛樂稅 菸酒稅 直接稅(不能轉嫁) 證券交易稅 期貨交易稅 礦區稅 使用牌照稅 關稅 貨物稅 營業稅 印花稅 娛樂稅 間接稅(可轉嫁) 菸酒稅 金融保險營業稅 健康福利捐

台灣96年度稅務結構圖

我國政府的財政收入 (1)賦稅收入。(主要來源) 所得稅：個人綜合所得稅、營利事業所得稅。 財產稅：贈與稅、遺產稅、土地稅(地價稅、土地增值稅)、 房屋稅、使用牌照稅。 銷售稅(消費或銷售行為)： 營業稅與貨物稅(此兩項為消費稅主要來源)、 關稅、娛樂稅、菸酒稅。 流通稅(交易行為、經濟價值移轉)：證交稅、印花稅、契稅。　　 (2)財產(國有土地標售)及企業所得(國營事業所得，水電、郵政)。 (3)規費收入：身分證、戶籍騰本、高速公路過路費、博物館門票。 (4)罰款及賠償收入。 (5)工程受益費。 (6)其他收入。

3. 我國的財政支出 政府的財政支出包括： (1) 一般政務支出。 (2) 國防支出。 (3) 教育科學文化支出。 (4) 經濟發展支出。 (5) 社會發展及環境保護支出。 (6) 退休撫卹支出。 (7) 債務支出。 (8) 雜項支出。

財政支出依經濟學資源實際的耗用者來劃分，分為： (1) 耗源性支出 政府購買財貨或勞務會減少民間經濟部門可用資源， 又稱為政府消費支出，如政府的公共投資支出。此項 支出增加或減少會透過乘數作用而使國民所得增加或 減少。 (2) 移轉性支出 政府並未吸收資源，而是將來自私人部門的資源 (課 稅) 透過政府支出重新運用於私人部門。此項支出的 「所得分配效果」較大，對國民產出的影響較小。

(一)當政府的財政收入>支出時，稱為財政盈餘。 (二)當財政收入=支出時，稱為財政收支平衡。 (三)若財政收入<支出，稱為財政赤字。政府必須發行公債或借款以彌補收支之間的差額。 近年來政府為了改善租稅結構，消除租稅障礙，建立公平、效率的所得稅制，正積極推動賦稅改革，以達「輕稅簡政」之目標。 於2009年大幅降低遺產稅與贈與稅稅率及提高免稅額，並建立合理罰則。

7-1.4 政府的經濟政策 (1)現代政府藉著實施各種經濟政策或參與經濟活動， 一為促進經濟資源更有效率的發揮以加速經濟成長， 7-1.4 政府的經濟政策 (1)現代政府藉著實施各種經濟政策或參與經濟活動， 一為促進經濟資源更有效率的發揮以加速經濟成長， 二為保持經濟穩定以達到經濟公平。 (2)政府根據社會經濟情況調整貨幣政策或財政政策，以穩定 社會總需求、生產和就業狀況。 (3)當社會總需求不足，失業增加，此時政府應該藉由增加財 政支出、減稅或中央銀行增加貨幣供給等方式降低利率， 以提高總需求及生產，而達成充分就業，此為 擴張性的經濟政策。 (4)當社會總需求過多，景氣過熱，有物價膨脹的壓力時，政 府應該藉由減少財政支出，提高租稅或中央銀行減少貨幣 供給的方式提高利率，以減少總需求，穩定經濟，此為 緊縮性的經濟政策。

政府的經濟政策「財政政策」＆「貨幣政策」

7-1.5 政府的經濟參與：公營事業 政府持股比率超過50% 7-1.5 政府的經濟參與：公營事業 政府持股比率超過50% 政府參與經濟活動並介入生產經營企業 (公營企業) 的目的是為了促進經濟資源更有效率的發揮。但若政府經營公營事業跨入各行各業與民爭利，則有害於市場經濟之運行，不利於經濟資源最有效率之利用。 台灣地區早期公營事業體系形成 的基礎，主要是接收日本在台殖民經 濟體系下的日人企業加以改建重整， 再加上部分由中國大陸遷移來台的事 業單位所組成。

公營事業營運時受主管機關的管理監督，在經營上受到很多限制，且經營者所管理的是「別人」的錢，不負盈虧賠償責任，也沒有考評競爭壓力，故經營效率無法與民營企業相比較，有損全體社會之利益。 1980年代末期，公營事業民營化的世界潮流及政府推動「國際化」、「自由化」、「制度化」的政策下，我國公營事業逐漸走向民營化。專家學者認為，市場的公平開放與自由競爭，透過市場競爭的各種壓力去提升事業的經營效率，這才是公營事業最佳的民營化方式。

公營企業民營化 1.出售資產： 2.出售股權： 中華電信、台灣人壽、彰化銀行。 3.公有民營----並不等於「特許興建營運模式(BOT)」： 「Build」：民間興建 「Operate」：民間營運 「Transfer」：特許經營期限屆滿，將所有資產依原許可條件有償或無償方式移轉回主管機關。

7-2 公共選擇問題與代理問題 7-2.1 何謂代理問題？ 人類的經濟生活由於有專業分工的需要，因而形成委 7-2 公共選擇問題與代理問題 7-2.1 何謂代理問題？ 人類的經濟生活由於有專業分工的需要，因而形成委 託人與代理人的關係。代理人執行委託人所託付之工作， 委託人須給付代理人一定之報酬，而調和兩者間關係的是 「契約」。我們可將努力工作的一方稱代理人，而享受成 果的一方稱委託人。

委託人(主理人) 代理人(受委託人) 選民 民意代表 股東 經理人 雇主 員工 人民 政府 制度經濟學者將民主政治組織視為由許多可見或隱藏的契約所組成的實體。在現代民主政治可以歸納為三個層次的「委託人與代理人」關係： (1) 選民以選票「委託」民選首長與民意代表「代理」處 裡公眾事務。 (2) 民選首長與民意代表協同決策，訂立法律，「委託」 官僚體系「代理」執行政策。 (3) 官僚體系中，上級單位依據民選政治人物的決策內容 與內部組織命令結構，「委託」下級單位照辦執行。 委託人(主理人) 代理人(受委託人) 選民 民意代表 股東 經理人 雇主 員工 人民 政府

在上述每一層「委託—代理」的關係中，因為： (1) 雙方本質上資訊不對稱，代理人知道一些委託人所不 知道的重要事情，例如：選民 (委託人) 對於公共政策 的不了解，民選官員擁有選民不知道的資訊。 (2) 每個人在自私自利驅使下，追求個人效用的極大化， 所以代理人會以各種方式爭取對自己有利的決定，而 非委託人的最大效用。因此會出現嚴重的代理問題。

所謂「代理問題」 (Agent Problem) 係指在資訊不對稱的情形下，當委託人與代理人的利益有衝突，且代理人有能力追求那些利益時所產生的問題。 例如：股東的目標是追求公司的利潤最大，經理人的目標是追求自身利益 (如薪水、影響力及聲譽) 的最大。

代理問題有下列幾點： 1. 誘因 (Incentive) 因為代理人努力工作的成果由委託人來享受，那麼代理人 為什麼要努力工作呢？官僚系統中的公務人員其報酬薪水 是固定的，若報酬與努力工作無關，則每個人都會缺乏工 作誘因。這可能會導致政府部門具有「多一事不如少一事」 的心態而無法勇於任事。 若代理人（公司經理、執行長）與委託人（股東）之間訂定獎勵契約，代理人努力工作衝業績而享有高額獎金，卻忽視應承擔的風險而造成企業極大的危機。如2008年世界金融風暴中破產倒閉的雷曼兄弟投資銀行……等。 例，肥貓事件。

2. 逆向選擇 (Adverse Selection) 在資訊不對稱的情況下，在雙方簽訂契約前，知情的一方 隱藏資訊，做出對自己有利的自我選擇，卻傷害不知情一 方的福利。 3. 道德危險 (Moral Hazard) 在資訊不對稱情況下，交易的一方在簽約後，改變他的行 為，而傷害另一方的福利。 民主政治在層層代理的情況下，使得政府部門 上到下的命令系統效率大打折扣，造成所謂「政府 缺失」(Government Failure) 的現象。 「政府缺失」係指政府執行各種措施而帶來不理 想的結果之現象。

7-2.2 公共選擇問題的產生 在民主社會裡，政府是一個由一群為數眾多的大小官員及民意代表所構成的複雜組織，其成員各有其所追求的經濟目的，而政府的公共政策是由這些個人的選擇所做的結果。「公共選擇理論」，以布坎南為代表人物。 公共選擇理論是以人的「自利」行為為出發點來解釋人類行為。它認為「人」無論處在什麼地位，不管是國家領袖還是公司老板，或是夜市的小販、買菜的「阿桑」，他們的行為動機都是一樣的，都以自身利益的最大滿足為目標，而進行政治的「交易」行為。

公共選擇的運作過程(政治市場的組成) (1)選民：以選票選出民意代表(政治人物) (2)政治人物 (政客) ：制定公共政策、決定公共財數量。 (3)大小官員 (官僚體系)：運用人民的稅金，執行公共政策， 提供公共財。 這些成員為追求個人效用的極大化，而可能會有「假政府之名，行個人效用極大化之實」。 例如：當政府的經濟決策涉及利益的重分配時，各利益團體 (Interest Groups) 都會想對政府官員或民意代表施加壓力，以 爭取對他們有利的決定。這種行為是一種鑽營(Rent Seeking) ，或稱為競租行為。

所謂鑽營 (競租) 行為指的是在某一制度 或法律架構下，人們試圖投入資源以尋求改變 制度或法律影響政府的管制形式，以使利益轉 移至自己，增加個人福利。這是一種使用「稀 少」資源去營造「人為的」稀少性，以圖獲得 「人為獨占」利潤的行為。

這種鑽營行為會導致社會資源的浪費： (1) 利益團體花費時間與精力或用禮品、金錢去疏通層 層關係以獲得政府的特殊保護。這對社會而言，沒 有任何效率，是一種社會資源的浪費。 (2) 政府部門人員可能因此陷於受賄、貪汙……的不義 違法行為，或要耗費時間與精力來反遊說與反行賄。 (3) 若鑽營行為得逞，則利益團體所獲得的超額利潤將 導致社會福利的淨損失。

政府的運作以「人民利益為本」，還是以「民 選的政客為本」。布坎南認為從政者對個人利益的 追求，猶如「一隻看不見的腳」在踐踏，將對社會 經濟產生傷害。於是政府的經濟效率、公平與安定 功能就未必能夠有效發揮，此時就會出現「政府缺 失」的現象。政府缺失是指政府干預經濟事務所引 發的不良副作用，以及政府能力與公共決策制度的 限制。

7-2.3 如何有效監督？ 「主權在民」的社會大眾應如何有效的監督政府？ (1) 人民經由選舉選出民意代表，不論是行政首長或 立法代表，人民應盡可能了解競選者的政見，以 選出心目中可以代替其行使政治權力的最佳代表。 (2) 行政官僚系統應使用公平、公正、公開的原則拔 擢國家公務人員，以期望他們「假政府之名，行 改善社會之實」。 (3) 建立獎懲誘因及監督考核機制來管理官僚系統， 使得大小官員能夠忠於社會大眾之利益。

(4) 選舉制度的改革如競選經費、任期、選舉程序及資 訊傳播的改革，增加潛在競爭者加入競選的機會， 這樣可以改善政治人物追求私利的行為而更忠於選 民。 (5) 社會大眾必須審慎了解政府能做什麼及不能做什麼 的限制。