第三章 城市总体规划

城市规划体系构成 规划法规体系 规划行政体系 规划运作体系（规划编制/规划管理） 其中，规划法规是现代城市规划体系的核心，为规划行政和规划运作提供法定依据和法定程序。

行政法的渊源：宪法-法律-行政法规和规章-地方性法规和规章 城市规划法规体系 行政法的渊源：宪法-法律-行政法规和规章-地方性法规和规章 主干法及其从属法规 主干法确定城市规划工作的基本架构，如国家的《城市规划法》和地方的《城市规划条例》； 主干法的实施需要制定相应的从属法规，如《武汉市城市规划管理技术规定》。

专项法 专项法是针对城市规划中特定议题的立法，如《上海市历史建筑和街区保护条例》。 相关法 城市建成环境的建设和管理包含多个方面和涉及多个行政部门，城市规划只是其中的一部分。

城市规划行政体系 集权制度 上级政府对于下级政府的规划编制和规划管理拥有较大的干预权（如英国和法国）。 分权制度 地方政府对于规划编制和规划管理拥有充分的自治权（如美国）。

规划编制体系 战略性规划 如城市总体规划，制定城市发展的中长期战略目标，以及土地利用、交通管理、环境保护和基础设施等方面的发展原则和空间策略，为实施性规划提供指导框架，但不足以成为规划管理的直接依据。

实施性规划（法定规划） 如控制性详细规划，作为地块开发控制（规划管理）的法定依据，对于开发行为具有法定约束力，又称为法定规划，必须遵循法定的编制内容和编制程序。

规划管理（开发控制）体系 通则式规划管理 主要特征是开发控制规划的各项规定比较具体，作为规划管理的唯一依据，规划人员在审理开发申请个案时，几乎不享有自由量裁权，具有确定性和客观性的优点，但在灵活性和适应性方面较为欠缺，如美国的区划制度。

个案式规划管理 主要特征是开发控制规划的各项规定比较原则，规划人员在审理开发申请个案时享有较大的自由量裁权，具有灵活性和适应性的优点，但在确定性和客观性方面较为欠缺，如英国的审批制度。

综合型规划管理（双层管理） 第一层面：针对整个城市发展地区，制定一般的开发控制要求，进行通则式管理，以提高工作效率。 第二层面：划定城市中的各类重点地区（如城市中心地区、景观重要地区、历史保护地区和生态敏感地区），附加特别的开发控制要求，采取个案评审方式，进行个案式管理，以强化精细程度。

城市规划阶段的划分 《中华人民共和国城市规划法》（1989）划分为两个阶段：总体规划和详细规划阶段。

一、总体规划 国标《城市规划基本标准术语》： 城市总体规划是“对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施”。 包括：市域城镇体系 城市总体规划 分区规划

二、详细规划 国标《城市规划基本标准术语》： 城市详细规划是“以城市总体规划或分区规划为依据，对一定时期内城市局部地区的土地利用、空间环境和各项用地所作的具体安排”。 包括：控制性详细规划 修建性详细规划

第二节 城市总体规划的制定 一、总体规划的任务、期限与内容 1、总体规划的任务 第二节 城市总体规划的制定 一、总体规划的任务、期限与内容 1、总体规划的任务 国家建设部《城市规划编制办法》：综合研究和确定城市性质、规模和空间发展状态，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施，处理好远期发展和近期建设的关系，指导城市合理发展。

2、总体规划期限 一般为20年。 同时对城市远景发展作出轮廓性的规划安排。 近期建设规划是总体规划的一个组成部分，期限一般为五年（《城市规划编制办法实施细则》中规定为3－5年）。

3、总体规划的内容 （1）市域城镇体系规划 分析区域发展条件和制约因素，提出区域城镇发展战略，确定资源开发、产业配置和保护生态环境、历史文化遗产的综合目标； 预测区域城镇化水平，调整现有城镇体系的规模结构、职能结构和空间布局，确定重点发展的城镇； 原则确定区域交通、通讯、供水、排水、防洪等设施的布局； 提出实施规划的措施和有关技术经济政策的建议。

（2）确定城市性质和发展方向，划定城市规划区范围。 （3）提出规划期内城市人口及用地发展规模，确定城市建设与发展用地的空间布局、功能分区、以及市中心、区中心的位置。 （4）确定城市对外交通系统的布局以及车站、铁路枢纽、港口、机场等主要交通设施的规模、位置，确定城市主、次干道系统的走向、断面、主要交叉口形式，确定主要广场、停车场的位置、容量。

（5）综合协调并确定城市供水、排水、防洪、供电、通讯、燃气、供热、消防、环卫等设施的发展目标和总体布局。 （6）确定城市河湖水系的治理目标和总体布局，分配沿海、沿江岸线。 （7）确定城市园林绿地系统的发展目标及总体布局。 （8）确定城市环境保护目标、提出防治污染措施。

（9）根据城市防灾要求，提出人防建设、抗震防灾规划目标和总体布局。 （10）确定需要保护的风景名胜、文物古迹、传统街区，划定保护和控制范围，提出保护措施，历史文化名城要编制专门的保护规划。 （11）确定旧区改建、用地调整的原则、方法和步骤，提出改善旧城区生产、生活环境的要求和措施；

（12）综合协调市区与近郊区村庄、集镇的各项建设，统筹安排近郊区村庄、集镇的居住用地、公共服务设施、乡镇企业、基础设施和菜地、园地、牧草地、副食品基地，划定需保留和控制的绿色空间。 （13）进行综合技术经济论证，提出规划实施步骤、措施和方法的建议。 （14）编制近期建设规划，确定近期建设目标、内容和实施步骤。

2002年，国务院发布了《关于加强城乡规划监督管理的通知》，强调提出了近期建设规划工作和城市规划强制性内容。 国家建设部颁布了《近期建设规划工作暂行办法》 和《城市规划强制性内容暂行规定》，对城市总体规划中的相关内容作出了具体规定。

根据《近期建设规划工作暂行办法》： 近期建设规划是落实城市总体规划的重要步骤，是城市近期建设项目安排的依据。 近期建设规划的基本任务是：明确近期内实施城市总体规划的发展重点和建设时序；确定城市近期发展方向、规模和空间布局，自然遗产与历史文化遗产保护措施；提出城市重要基础设施和公共设施、城市生态环境建设安排的意见。 近期建设规划的期限为五年，原则上与城市国民经济和社会发展计划的年限一致。

编制近期建设规划，必须遵循下述原则： （一）处理好近期建设与长远发展，经济发展与资源环境条件的关系，注重生态环境与历史文化遗产的保护，实施可持续发展战略。 （二）与城市国民经济和社会发展计划相协调，符合资源、环境、财力的实际条件，并能适应市场经济发展的要求。 （三）坚持为最广大人民群众服务，维护公共利益，完善城市综合服务功能，改善人居环境。 （四）严格依据城市总体规划，不得违背总体规划的强制性内容。

近期建设规划必须具备的强制性内容包括： （一）确定城市近期建设重点和发展规模。 （二）依据城市近期建设重点和发展规模，确定城市近期发展区域。对规划年限内的城市建设用地总量、空间分布和实施时序等进行具体安排，并制定控制和引导城市发展的规定。 （三）根据城市近期建设重点，提出对历史文化名城、历史文化保护区、风景名胜区等相应的保护措施。

近期建设规划必须具备的指导性内容包括： （一）根据城市建设近期重点，提出机场、铁路、港口、高速公路等对外交通设施，城市主干道、轨道交通、大型停车场等城市交通设施，自来水厂、污水处理厂、变电站、垃圾处理厂、以及相应的管网等市政公用设施的选址、规模和实施时序的意见。 （二）根据城市近期建设重点，提出文化、教育、体育等重要公共服务设施的选址和实施时序。 （三）提出城市河湖水系、城市绿化、城市广场等的治理和建设意见。 （四）提出近期城市环境综合治理措施。

根据《城市规划强制性内容暂行规定 》： 强制性内容，是指省域城镇体系规划、城市总体规划、城市详细规划中涉及区域协调发展、资源利用、环境保护、风景名胜资源管理、自然与文化遗产保护、公众利益和公共安全等方面的内容。 城市规划强制性内容是省域城镇体系规划、城市总体规划和详细规划的必备内容。

省域城镇体系规划的强制性内容包括： （一）省域内必须控制开发的区域。包括：自然保护区、退耕还林（草）地区、大型湖泊、水源保护区、分滞洪地区，以及其它生态敏感区。 （二）省域内的区域性重大基础设施的布局。包括：高速公路、干线公路、铁路、港口、机场、区域性电厂和高压输电网、天然气门站、天然气主干管、区域性防洪、滞洪骨干工程、水利枢纽工程、区域引水工程等。 （三）涉及相邻城市的重大基础设施布局。包括：城市取水口、城市污水排放口、城市垃圾处理场等。

城市总体规划的强制性内容包括： （一）市域内必须控制开发的地域。包括：风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，基本农田保护区，地下矿产资源分布地区。 （二）城市建设用地。包括：规划期限内城市建设用地的发展规模、发展方向，根据建设用地评价确定的土地使用限制性规定；城市各类园林和绿地的具体布局。 （三）城市基础设施和公共服务设施。包括：城市主干道的走向、城市轨道交通的线路走向、大型停车场布局；城市取水口及其保护区范围、给水和排水主管网的布局；电厂位置、大型变电站位置、燃气储气罐站位置；文化、教育、卫生、体育、垃圾和污水处理等公共服务设施的布局。

（四）历史文化名城保护。包括：历史文化名城保护规划确定的具体控制指标和规定；历史文化保护区、历史建筑群、重要地下文物埋藏区的具体位置和界线。 （五）城市防灾工程。包括：城市防洪标准、防洪堤走向；城市抗震与消防疏散通道；城市人防设施布局；地质灾害防护规定。 （六）近期建设规划。包括：城市近期建设重点和发展规模；近期建设用地的具体位置和范围；近期内保护历史文化遗产和风景资源的具体措施。

二、城市规划编制的基本原则 1、应当满足发展生产、繁荣经济、保护生态环境、改善市容景观，促进科技文教事业发展，加强精神文明建设等要求，统筹兼顾，综合部署，力求取得经济效益、社会效益、环境效益的统一。 2、应当贯彻城乡结合、促进流通、有利生产、方便生活的原则，改善投资环境，提高居住质量，优化城市布局结构，适应改革开放需要，促进规模经济持续、稳定、协调发展。 3、应当满足城市防火、防爆、防洪、防泥石流以及治安、交通管理和人民防空等要求，特别是可能发生强烈地震和洪水灾害的地区，必须在规划中采取相应的抗震和防洪措施，保障城市安全和社会安定。

4、应当注意保护优秀历史文化遗产，保护具有重要历史意义、革命纪念意义、科学和艺术价值的文化古迹、风景名胜和传统街区，保持民族传统和地方风貌，充分体现城市各自的特色。 5、城市规划应当贯彻合理用地、节约用地的原则。根据国家和地方有关技术标准、规范以及实际使用要求，合理利用城市土地，提高土地开发经营的综合效益；在合理用地的前提下，应当十分重视节约用地，城市的建设和发展，应当尽量利用荒地、劣地，少占耕地、菜地、园地和林地。

三、总体规划的制定程序 1、总体规划编制的组织 由城市人民政府组织编制

2、总体规划编制的工作程序 （1）基础资料收集； （2）城市规划纲要； 论证城市规划的技术经济依据和发展条件； 拟定城市经济社会发展目标； 论证城市在区域中的战略地位，原则确定市域城镇布局； 论证并原则确定城市性质、规模、总体布局和发展方向。 （3）方案阶段； （4）方案论证与评审； （5）方案审批； （6）公布。

（1）城市规划纲要由城市人民政府审核同意。 （2）总体规划的审批：分级审批 3、总体规划审批程序 （1）城市规划纲要由城市人民政府审核同意。 （2）总体规划的审批：分级审批 直辖市的总体规划，由直辖市人民政府报国务院审批； 省和自治区人民政府所在地、百万人口以上的大城市和国务院指定城市的总体规划，由所在地省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批；

其他设市城市的总体规划，报省、自治区人民政府审批； 县人民政府所在地镇的总体规划，报省、自治区、直辖市人民政府审批，其中市管辖的县人民政府所在地镇的总体规划，报所在地市人民政府审批； 其他建制镇的总体规划，报县（市）人民政府审批。 城市人民政府或县人民政府向上级人民政府报请审批城市总体规划前，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意。

涉及到强制性内容调整的，城市人民政府必须组织论证，就调整的必要性向原规划审批机关提出专题报告，经审查批准后方可进行调整。 调整后的总体规划，必须依据《城市规划法》规定的程序重新审批。

城市总体规划的实施 一、规划推进机制 总体规划具有战略性、宏观指定性，只有转化为战术性、可操作性的内容后才能全面实施。 总体规划向分区规划、详细规划推进，下层次规划必须严格执行上层次规划的原则和规定。

二、城市政策是总体规划实施的调控机制 三、资金是规划实施的基础 城市总体规划首先是城市政策的综合陈述，一方面必须是城市公共政策的汇总；另一方面又必须转化为各方面政策而共同实施 三、资金是规划实施的基础 城市生产性投资与非生产性投资的平衡 城市建设投资之间的平衡

按照国家立法程序所制定的关于城市规划编制、审批和实施管理的法律、行政法规、部门规章、地方法规和地方规章的总称。 四、法规是规划实施的保障 城市规划的实施是由城市社会共同担当的 社会利益的协调必须依靠法规的保障 城市规划法规： 按照国家立法程序所制定的关于城市规划编制、审批和实施管理的法律、行政法规、部门规章、地方法规和地方规章的总称。

五、管理是规划实施的中心环节 核心是对城市建设进行规划管理 我国实行规划许可制度即“一书两证”制度： 建设项目选址意见书； 建设用地规划许可证； 建设工程规划许可证。 城市规划建设管理： 根据城市规划法规和批准的城市规划，对城市规划区内的各项建设活动所实行的审批、监督检查以及违法建设行为的查处等各项管理工作的统称。