《政府信息公开条例》 的立法背景和立法精神 秦海 国务院信息办政策规划组组长

一、立法背景和过程 1、《政府信息公开条例 》的诞生 ●《政府信息公开条例 》于2007年1月17日国务院第165次常务会议通过 ●温家宝总理在审议政府信息公开条例时指出:“推行政府信息公开，是提高科学执政、民主执政、依法执政能力，构建社会主义和谐社会的必然要求；是推进社会主义民主，建设法制政府的重要举措；是建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容”。

●温家宝总理2007年4月5日签署并颁布492号国务院令，《政府信息公开条例 》将于2008年5月1日施行 ●此条例从通过到施行，预留了近一年时间的准备期。准备期内各相关政府部门、各级政府要做好政府信息公开的准备工作。 ●这部法律法规对规范政府行为，建设法制政府、效能政府、服务性政府和责任政府具有重要意义

--“宪法权利--知情权”在国际社会已有上百年的历史 2、政府信息公开的立法和实践 ●从行政法的角度看，政府信息公开制度是对公民享有知情权这一宪法权利的具体化。 --“宪法权利--知情权”在国际社会已有上百年的历史 --我国宪法明确规定：国家一切权利属于人民。人民依法通过各种渠道和形式管理国家各种事务，包括经济文化事务和社会事务。一切国家机关和工作人员必须倾听人民的意见和建议，接受人民群众的监督，努力为人民服务。而人民群众拥有知情权、参与权；拥有批评、建议、申诉等相应的权利。

--2000年党中央、国务院发布“在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知”。 ●我国开展政府信息公开的二十年实践 --1988年开展“村务公开” --1998年党中央、国务院下发“关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知”，第一次明确村务公开的要求，并将村务公开扩展为政务公开、警务公开、检务公开。 --2000年党中央、国务院发布“在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知”。 --2004年国务院下发“全面推进依法行政实施纲要”。明确要求把行政决策、行政管理和政府的信息公开作为推进依法行政的主要内容。 --2005年党中央、国务院发布“关于进一步推行政务公开的通知”

●我国政府信息公开的立法探索 --中央政府部门和地方政府在这二十年中出台了有关信息公开的规范性文件31部 --地方党政机关在建立和探索政府信息公开和政务公开方面出台的地方法律法规和规范性文件达90多部 --广州市最早以地方法规的形式出台 2002年，广州市人民政府出台“广州市政府信息公开规定”

●政府信息公开实践--地方代表性案例 --2004年1月19日颁布《上海市政府信息公开规定》 --2004年主动公开信息十万条； ■上海 --2004年1月19日颁布《上海市政府信息公开规定》 --2004年主动公开信息十万条； --2005年新增五万条； --电子化或数据化已达95%以上，方便群众获取； --依申请公开信息情况： 2004年受理依申请公开信息8799件，答复87221件。 2005年依申请公开信息为12000余件，答复11700件。 效果：政务公开机制，极大方便了群众，并对政府机关公开信息行为形成有力监督。

内容：经社规划、财政预算和执行、重大突发性事件预报和处理 --深化申请公开信息的形式： 按市民、企业、投资者、旅游者、公务员五类进行整合， ■北京 --强调主动公开信息： 内容：经社规划、财政预算和执行、重大突发性事件预报和处理 --深化申请公开信息的形式： 按市民、企业、投资者、旅游者、公务员五类进行整合， --媒介探索： 公告栏、明白卡、广播、电视、报刊； 在人群密集处设立电子屏幕、信息亭； --具体公开事项: 灾害性天气，电、水、煤、气价格调整，城铁出租车票价审定 --专家听证会和认证会 效果：提高了查询信息效率；方便了企事业办事；使政府在决策过程中广泛吸引各界参与和听取不同意见，保证公共政策的质量。

内容：公开政府办事程序，行政许可设定的依据、流程、事项以及行政审批结果。 ■秦皇岛 --全方位、多渠道、全程公开的政府信息 形式：行政性服务窗口 内容：公开政府办事程序，行政许可设定的依据、流程、事项以及行政审批结果。 效果：提高了行政审批效率，增加了审批透明度,对预防腐败、打击商业贿赂产生了重要效果。树立了政府在群众中的良好形象。

● 《政府信息公开条例》立法过程 2001.7 重新组建了国家信息化领导小组。 2001.7 重新组建了国家信息化领导小组。 2002.7 召开了第二次国家信息化领导小组会议。中办发 2002年17号文明确要求加快制定政府信息公开方面法律法规。 2003年 国务院法制办将《政府信息公开条例》列入当年立法计划；并明确政府信息公开的立法是推进政务公开的先决性条件。 2004.4 对政府信息公开过程中涉及的法律法规进行梳理。 2005.3 党中央、国务院颁布了“关于进一步推进政务公开的意见”，明确要求加快政府信息公开的立法进程。

2006年 全国政务公开领导小组召开第6次会议，专门听取关于政府信息公开的立法情况汇报；条例的调研和条款起草征求了46个部门的意见；对26个地方推行政府信息公开的立法和实践进行了一次总结；为立法工作召开了二次专家论证会和一次国际研讨会。 2006.8 就政府信息公开立法工作向全国人大内务司法委员会进行通报。 2007.1.17 国务院165次常务会议审议通过。 2007.4.5 温家宝总理签发第492号中华人民共和国国务院令。

--《政府信息公开条例》是我国第一部规范政府信息公开行为、保障公民知情权的行政法规，是我国推进政务公开实践的一次系统性努力。 ●意义 --《政府信息公开条例》是我国第一部规范政府信息公开行为、保障公民知情权的行政法规，是我国推进政务公开实践的一次系统性努力。 --政府信息公开的立法实践，顺序为先地方后中央。因此，这部行政法规是对公民知情权的重要保障，是对全社会政府信息公开需求的回馈，将有利于进一步加快行政管理体制改革，有利于进一步加快政府行政职能的转变，也有利于从源头上预防和治理腐败。

二、《政府信息公开条例》的主要内容 ●框架： 共5章38条 ●第一章 总则 --有8条 ●框架： 共5章38条 ●第一章 总则 --有8条 　 --主要内容：阐述政府信息公开立法的目的、领导体制、工作职责、工作原则，特别是对政府信息的概念给予了法律的定义：行政机关在履行职责的过程中制作或获取的，以一定形式记录保存的信息作为政府公开信息。 --政府信息三个要素：⑴与行政机关履行职责有关的信息；⑵政府部门制作或获取的；⑶以一定形式保存的。

●第二章 政府主动信息公开的范围 --共6条 --第8、14条是关于国家密秘、商业密秘、个人隐私。 --第10、11、12条是区别不同层级的政府主动公开的重点信息，特别明确三类： ⑴县以上各级人民政府及其组成部分，要求重点公开的信息； ⑵设区的市、县级人民政府要重点公开的信息； ⑶乡镇人民政府要主动公开的重要信息。　

●第三章 关于公开的方式和程序 --共14条 --15条：规定政府信息公开的载体--政府公报、网站、报刊、广播、电视等 --16条：规定查阅的场所--档案馆和公共图书馆设置政府信息查阅点等 --17条 公开的责任：谁制作谁公开；谁保存谁公开 --18条 对公开时限的要求 --19条 规范政府信息公开的目录 --20—26条 依申请公开的程序 --27—28条 关于依申请的归类问题

--提出了相应的制度设计：工作考核制度、社会评议制度、职责追究制度、督促检查制度。 ●第四章 监督和保障 --共有7条 --提出了相应的制度设计：工作考核制度、社会评议制度、职责追究制度、督促检查制度。 明确了年度报告制度及相应的监督检查责任主体。提出了三种法律救济渠道：举报、申请行政复议和行政诉讼。 规定了相应的处分：行政处分责任和刑事责任。 这种制度是先行政后司法的制度。

● 附则 --共3条 --明确条例实施时间为2008年5月1日。 --条例使用范围和参照适用范围

三、信息公开条例的一些关键制度设计 ⑴ 行政机关：政府信息公开的主要承担者。公开信息是政府行政机关的责任，获取信息是公民的权力。 ●信息公开的主体 ⑴ 行政机关：政府信息公开的主要承担者。公开信息是政府行政机关的责任，获取信息是公民的权力。 ⑵ 法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织： 如地震局、气象局、银监会、证监会、保监会、电监会等，须服从政府信息公开条例的规定。 ⑶ 与群众利益密切相关的公共企事业单位： 如教育、供水、供电、供热、社会保障、医疗卫生、计划生育、公共交通、环保等单位。

●政府信息公开的领导制度 ⑴中央层面：明确国务院办公厅为政府信息公开的主管机构。 ⑵地方层面：或为县级以上人民政府的办公厅、办公室，或为由县级以上人民政府确定的其他政府信息公开的主管部门。

●主动公开制度 --一般性要求(信息公开)： ⑴ 涉及公民、法人和其他组织利益的政府信息；⑵ 需社会广泛知晓或参与事项的政府信息；⑶ 反映行政机关履行基本职责的政府信息；⑷ 依规定应主动公开的其他政府信息。 --划定政府层级： 国务院及有关部门；省级人民政府及有关部门；县级人民政府、设区的市级人民政府及有关部门；乡镇人民政府； --程序、方式、时限和保障 ⑸ 20个工作日内须公开； ⑹信息获取方法；⑺政府信息公开的目录、指南和报告制度；⑻信息公开的保密审查：确定保密范围，如不能确定就须报主管部门或同级的保密机构进行确定。

申请对象：公民、法人和其他组织 --书面形式、口头形式 --申请人的姓名、名称和联系方法 --提供对申请公开信息内容的描述 ●依申请公开制度 申请对象：公民、法人和其他组织 --书面形式、口头形式 --申请人的姓名、名称和联系方法 --提供对申请公开信息内容的描述 --提出对申请公开形式的要求

●关于受理申请过程中的几个问题 --申请公开的信息是主动公开的，其指向就是主动公开范畴 --如申请公开的信息不是主动公开的信息，则要启动保密审查：如属保密范畴就不属公开范畴；如不保密，则要启动相应的报批程序，由相应机关进行批准、审核和协调。 --如申请公开的信息是特定的个人信息，或可能会涉及到商业秘密、个人隐私或第三方利益的信息，须书面征求第三方的意见。 如第三方不同意，原则上不公开； 行政机关裁量权：如不公开可能带来对公共利益损害过大，则要公开，并书面通知。

--属商业秘密；公开后可能会造成商业秘密泄漏 --属个人隐私；公开后可能造成个人隐私泄漏 --与行政执法活动有关的信息；公开后可能会妨碍 ●不予公开的信息 --属国家秘密 --属商业秘密；公开后可能会造成商业秘密泄漏 --属个人隐私；公开后可能造成个人隐私泄漏 --与行政执法活动有关的信息；公开后可能会妨碍 检查、调查、取证等方面，特别是公开后会危害 个人生命和财产的安全。 --国家的法律法规不允许公开的信息

--各级人民政府须建立、健全政府信息公开的考核、评议和 社会责任追究制度 --定期对政府信息公开工作进行考评 ●政府信息公开的考核、评议和社会责任追究制度 --各级人民政府须建立、健全政府信息公开的考核、评议和 社会责任追究制度 --定期对政府信息公开工作进行考评 →这个制度设置有利于保证政府信息公开工作的程序化 和日常化。 →这个制度规定有利于稳妥地推进政府信息公开化，对 建设法制、服务、效能和职能型政府会产生积极作用 --建立政府信息公开的年报制度 须在每年的3月31日之前公布，便于公民监督，也是对每 年政府信息公开工作的一次很好的总结

接受举报的三类机关：上级行政机关、同级政府信息公开工作 主管机关、同级监查机关 --行政复议 ●政府信息公开工作的法律救济制度(渠道问题) --举报制度： 接受举报的三类机关：上级行政机关、同级政府信息公开工作 主管机关、同级监查机关 --行政复议 法定和行政救济渠道；成本低、效率高，可尽快解决信息公开 过程的争议； --行政诉讼 解决公民、法人和其他组织认为在政府信息公开工作中行政机 关的行政行为侵犯其合法权力的问题

--救济渠道所涉及的五类主体 上级行政机关、同级政府信息公开工作主管机构、同级监查机关、负责行政复议的法制部门、负责行政诉讼受理和审判的法院 --救济渠道设计的出发点 优先考虑行政救济、后司法救济 --注意三类救济渠道的协调问题，将问题化解在前端；防止滥用申请权，减少行政资源的浪费

四、过渡期内的准备工作 ●加强对条例的学习和反复领会，加强培训 ●行政法规的法律效力与法律是功能等效的。各级政府须充分重视这部条例，尽快落实相应的主管部门并明确责任；公共服务企事单位和具有社会管理职能的公共事务职能机构也要尽快落实明确 ●抓紧编制政府信息公开的目录和指南 ●尽快落实政府公开信息的查询场所。要考虑集中，节约成本 ●明确政府信息公开申请的收费标准

谢谢！