還我土地正義－ 談民間版土地徵收條例修正草案的理念 元貞聯合法律事務所 詹順貴律師 李明芝律師 2011.07.02

一 臺灣土地徵收現況 近年來徵收及計畫徵收土地，包含彰化二林、彰化田中、台中西屯到大雅、台中后里、苗栗後龍灣寶、苗栗竹南大埔、新竹芎林、新竹竹東二重埔、新竹竹北、桃園中壢及桃園航空城等地區，幾乎擴及全台。 都市計畫鯨吞特定農業區與一般農業區： 台南科學園區周邊都市計畫=3283公頃 台中科學園區周邊都市計畫=3100公頃 高鐵特定區計畫(桃竹嘉南中)=2616.08公頃 二林科學園區周邊都市計畫=1400公頃 (資料來源：周志龍 (2011)，台灣農地資源之衝擊與治理的挑戰 簡報檔)

一 台灣徵地烽火延燒： 岌岌可危的五大良田 台中．大雅 開發案：擬定中部科學工業園區台中基地附近特定區計畫 保存理由：大雅是全台碩果僅存的小麥之鄉；徵地中約有300公頃為特定農業區。 台灣徵地烽火延燒： 岌岌可危的五大良田 新竹．璞玉 開發案：台灣知識經濟旗艦園區 保存理由：據傳是日治時期台灣進貢給日本天皇的御米產區。 台中‧烏日 開發案：烏日溪南產業特定區計畫案 保存理由：計畫徵收的土地中，有近95%為特定農業區 新竹．竹東二重埔 開發案：竹科特定區開發案 保存理由：竹東地區有九降風之助，少蟲害，是少見天生不需使用農藥的地區。 彰化‧田中 開發案：擬定高速鐵路彰化車站特定區計畫 保存理由：農田高達203公頃，且每期濕穀每公頃的產量高達一萬八千台斤以上，是為全國聞名的濁水溪良質米的產地 資料來源：台灣農村陣線、農委會、商業周刊1224期 整理：李明芝

農委會主委陳武雄指出： 「未來國家核定的重大公共建設，應先針對非特定農業區找地，除非沒有適合用地，否則不該徵收優良特定農業區。」 二 政策跳票？吳院長的承諾在哪？ 吳敦義強調： 「土地開發一定要兼籌並顧，除了國家的總體利益，與國土資源與糧食安全。而特定農業區則要優先保護。 」 【2010-07-20/聯合晚報/A2版/話題】 吳敦義表示：「今後絕不輕易動用特定農業區的農地，這個原則適用各個開發案與徵收案。 」 【2010-07-22/聯合晚報/A1版/要聞】 農委會主委陳武雄指出： 「未來國家核定的重大公共建設，應先針對非特定農業區找地，除非沒有適合用地，否則不該徵收優良特定農業區。」 【2010-07-21/聯合報/A4版/要聞】

三 1 台灣土地徵收制度目前問題 土地徵收未符合公共利益 農業 建築 用地 用地 政府獲得龐大稅收： 地價稅、土地增值稅 、房屋稅、契稅 新訂或 擴大都市計畫 農業 用地 建築 用地 區段徵收 透過配餘地標售 政府獲得大筆資金

「台中市財政佳，開源主要來自招商和土地開發」 三 以「經濟發展」合理化土地徵收的真相 「台中市財政佳，開源主要來自招商和土地開發」 「九年來台中市稅收成長約一倍…攀升到近兩百億，這主要是透過市地重劃、區段徵收等手段，原本不用繳地價稅的農地變成建地…房屋稅、地價稅及增值稅收入大增」 （99.12.5聯合報）

三 「開發」後的土地未合理使用 干城重劃區 「重劃區內現況發展經實地調查，干城 重劃區已開發完成率僅佔25.5%，這還 是廣義的算法，若嚴格討論符合分區管 制開發，扣除臨時建築的建國臨時市場 、二手市場、統聯停車場等，開發完成 率僅便大幅降低僅佔15%。」 (台中市政府93年度自行研究發展報告) 干城重劃區 干城重劃區完成至今有22年， 在都市土地寸土寸金下 ，卻任其荒廢！

三 「開發」後的土地未合理使用 臺中烏日高鐵站 台中烏日高鐵站被徵收之周邊土地，全部閒置、荒涼，並無明顯 發展規劃之景象。 (部分勉強充作收費停車場) 臺中烏日高鐵站 2010年12月16日台中烏日高鐵站周邊地區實地圖片

三 2 「民眾參與」自始被排除於土地徵收審議過程 群創公司與大埔自救會的農民同樣是陳情人，但政府面對一樣的陳情，卻是兩種態度。群創不具法律效力的意向書，立刻讓縣府修改都市計畫的內容，但手上握有受憲法保障財產權的地主，皆「不予採納」。 (天下雜誌，2010/07/14，優良農民為何淪為「釘子戶」？) 1 灣寶社區發展協會理事長洪箱：「這是什麼政府？我們農民真可憐，自己的土地不賣還要找很多理由跟你們講。」 資料來源：商業周刊第1224期

三 2 自2000年4月27日第1次召開會議至2003年12月24日第89次會議止，內政部土地徵收審議委員會開會時，委員們皆在「少於平均五分鐘」之急迫情況下就必須將「一件土地徵收案件」研讀、討論、審議及作出核准或駁回之決議。 (資料來源：周信燉，由權力觀點審視台灣土地徵收制度之研究，國立政治大學地政研究所碩士論文，民國93年，82頁 )

如何透過民眾參與程序，來確保土地被合理使用？ 此是民間版土地徵收條例修正草案核心理念之二 三 3 說明會經常是上對下之以土地所有權人「聽取說明」之方式進行，且陳述意見之聽取意見人為需用土地人，造成資訊片面由苗栗縣政府壟斷，無法具體保障農民之資訊透明真實及程序參與。 如何讓農民好好說話？ 如何透過民眾參與程序，來確保土地被合理使用？ 此是民間版土地徵收條例修正草案核心理念之二

低廉的補償制度使得農民失去家園及生活依靠 此為民間版土地徵收條例修正草案核心理念之三 3 換不回我的家園：補償制度的騙局 土地徵收條例第30條規定： 「補償費以徵收當期之公告土地現值為補償依據，必要時得加成補償。 」但目前公告土地現值遠低於一般正常交易價格。 現行實務上，抵價地總面積經常只有徵收總面積之百分之四十或四十五，對人民之財產權侵害至鉅，如此低廉的補償，讓農民流離失所。 低廉的補償制度使得農民失去家園及生活依靠 如何落實完全補償制？ 此為民間版土地徵收條例修正草案核心理念之三

四 土地徵收立法及解釋最高指導原則 司法院大法官釋字第409號解釋理由書明定：「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均應由法律予以明定，俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據。尤其於徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用。」 我國大法官認為「發動土地徵收時，除須提出具體判斷公共利益之標準外，並應有嚴格之行政程序加以制度性保障」，此為土地徵收條例立法及解釋上之最高指導原則。

四 以外國立法例作為參考 美國立法例 日本立法例 美國政府發動之「土地徵收」主要係為保護綠色空間、恢復生態系統、發展和管理水資源供給、改善公共管理等以追求生態永續發展為主，並非為「經濟建設」而發動徵收。 日本立法例 土地收用法程序主要係由「事業認定」及「收用委員會之裁決」二階段程序所構成，「事業認定程序」即為判斷「公共利益」之機制。以說明會、公聽會之舉辦，加強民眾參與之機會，輔以聽取第三機關(社會資本整備審議會)等意見，以提升事業認定程序之透明。

四 德國立法例 德國徵收法制原則為「土地徵收之目的必須是滿足公共任務，並以造福於社區或公眾要求或支持發展為限，否則不得為之。」「公共福祉」除需要具備「公共利益」之性質外，更需要具備「重大性」與「急迫性」（dringend）。 英國立法例 (1)英國土地徵收發動之前提是必須有一定之公共利益，惟英國法制並未表列出「公共利益」之內容。根據1990年修訂之〈城鄉規劃法〉，如有國務大臣之許可，地方政府得於其管轄範圍內強制購買土地。由於需地機關要說明強制性收購所帶來的公共利益需要超過被剝奪所有權之人受到之損失，再加上公部門強制性收購需要相當之財政資源，故強制購買土地並非經常運用之手段。 (2)徵收審查：當地強制性購買主管機關要徵詢土地所有權人予相關權利人之意見，並任命獨立督察員召開公開聽證會，聽取各方對動用強制性購買權的意見。

五 民間版土地徵收條例修正草案修正要點 第一道門檻：強化公共利益 確立立法目的： 保護優良農地： 原條文規定：「為實施土地徵收，促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產，特制定本條例。 」 1.實施土地徵收應非本法 目的。 2.應強調公共利益及正當 法律程序之維護。 第一道門檻：強化公共利益 確立立法目的： 確立土地徵收條例的立法目的：保障人民生存權及財產權、增進公共利益、確保土地之合理利用、規範土地徵收之正當程序。(修正第1條) 1 保護優良農地： 特定農業區土地不得徵收，但國防、水利事業有重大或急迫情事，且無適當公有土地可供利用，經行政院同意者不在此限；並應盡量避開一般農業區。(新增第1-1條) 2 為避免優良農地因地價相對較為便宜而大量流失，及基於農村社會是重要糧食生產環境，新增此規定。

五 第一道門檻：強化公共利益 明定公共利益要件： 增訂公共利益的判斷基礎： 載具公共利益評估報告書： 不問一般徵收或區段徵收，均應具備「公共利益」，並規定須無適當之公有土地或國營事業土地可利用者，方能徵收私有土地。(修正第3條及第4條) 3 現今實務對一般徵收及區段徵收之操作，幾乎只要符合徵收適格事業，即認為符合徵收要件而核准徵收，忽略公共利益之判斷。為使土地徵收公共利益的判斷趨於具體，增訂此條文。 增訂公共利益的判斷基礎： 需用土地人應客觀評估社會因素、經濟因素、文化及生態因素、永續發展因素等之重大性、急迫性及利弊得失，為綜合評估分析。(新增第4-1條) 4 載具公共利益評估報告書： 申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，計畫書內容應記載公共利益評估報告。(新增第13-1條) 5

事業計畫以區段徵收方式辦理開發者，應於本部都委會、區委會審議前，就公益性及必要性先行向徵審會報告 五 內政部100年1月8日台內地字第0990261119號函 事業計畫以區段徵收方式辦理開發者，應於本部都委會、區委會審議前，就公益性及必要性先行向徵審會報告

訂定「(區段)徵收土地之公益性及必要性評估報告」 五 訂定「(區段)徵收土地之公益性及必要性評估報告」

五 第二道門檻：以價制量、完全補償 精準估算正常交易價格： 明定非財產上損失補償： 修正抵價地比例： 1 明文建立「不動產估價師查估」制度及「鄰近及類似土地之一般正常交易價格」為基準，以貼近正常交易價格、落實完全補償制。 (修法草案土地徵收條例第三章、第30條) 1 按現行抵價地分配的方式與計算公式，依國內地政學者之統計，被徵收人實際領回之抵價地面積通常只有徵收總面積的百分之二十至二十五。本次修正提高抵價地比例之下限。 明定非財產上損失補償： 考量對農、林、漁、牧用地及居住於建築改良物內之人口對土地及家園之情感因素，基於完全補償制之原則，酌予非財產上損失之補償。 (新增第34-2條) 2 3 修正抵價地比例： 抵價地總面積不得低於徵收總面積55% (修正條文第39條第2項)

五 第三道門檻：聽證制度 檢驗徵收案件是否具備「公共利益」及「完全補償」：(修正第13、13-1、14及第18條) 需用土地人 擬具詳細 徵收計畫書 依行政 程序法 舉行聽證 中央主管 機關審核 及為准駁 決定。 准駁決定 並應附具 詳細理由。 中央主管機關 應將核准徵收 案件公告於其 公告處所及其 網站，並通知 被徵收人

五 第三道門檻：聽證制度，落實民眾參與 徵收計畫書應包括公共利益評估報告及查估報告： 舉行聽證制度，以落實民眾參與： 需用土地人擬具詳細徵收計畫書，包括：「公共利益評估報告書」及「不動產估價師所為之查估報告」。(新增第13-1條) 1 2 舉行聽證制度，以落實民眾參與： 徵收審核程序必須舉行聽證，以使需用土地人及被徵收人的意見充分陳述及論辯，以利呈現「公共利益」的分析是否充分正確及檢驗徵收補償是否該當「完全補償」。(修正第13條) 3 明訂中央主管機關土地徵收審議會的組織及委員組成： 為強化土地徵收審議會的專業性、獨立性及多元性，明定民間成員的比例及其應具備的專業背景。(修正第15條)

五 第三道門檻：聽證制度，落實民眾參與 建立中央主管機關審核原則及事項： 准駁徵收案件應附具理由： 4 中央主管機關為審核時，應審核事項為：徵收之公益性、必要性、是否有助於土地適當且合理之利用、財務評估是否合理可行。審核範圍應包括雙方陳述及論辯的聽證會紀錄。(修正第13條) 5 准駁徵收案件應附具理由： 明訂中央主管機關為准駁決定，應附具詳細准駁理由。包括：審核事項的意見及審核聽證紀錄後，參採的理由。(修正第14條)

六 沒有農村，我們要如何去理解歷史和文化？ 結論：還我土地正義 所有人性化的文化，都誕生於鄉村，誕生於米蘭．昆德拉所謂的「牧歌的情境」裡，而不是誕生於都會或工業城的情境。 文化脫離了創造它的生活脈絡，就無法被理解。歐盟為什麼要保護農村？因為他們知道：如果德國人喪失了農村，他們將不僅讀不懂歌德、席勒、賀德林的詩，甚至會聽不懂巴哈的音樂。所有他們重視的文化與浪漫文學，都在農村的環境下發展的。 (以上資料來源：彭明輝著， 《糧食危機關鍵報告：台灣觀察》，商周出版，2011年3月初版，101-104頁)

六 黃土水是日治時期最好的雕塑家，他的兩件作品，主題都是人與水牛。如果你小時後跟水牛一起長大，看他的作品會覺得很親切。台灣的農村若消失，黃土水的作品也就跟著消失了，只剩下一個殼。 如果台灣沒有農村，那麼台灣最具代表性的文學家鍾理和的書就消失了。讀不懂，因為它不能再呼應你的生活情感。 (以上資料來源：彭明輝著， 《糧食危機關鍵報告：台灣觀察》，商周出版，2011年3月初版，101-104頁) 糧食安全、農地與農村的價值需要重新被重視，民間版土地徵收條例修正草案除了象徵農民權利意識的覺醒，更希望以此喚醒巨靈正視這股力量，及生於斯、長於斯人與土地最原始的情感。

七 圖片來源 http://info.gio.gov.tw/ct.asp?xItem=67876&ctNode=3852&mp=1 coa.gov.tw 、cw.com.tw、blog.yam.com http://www.im.tv/vlog/personal/2772014/5436076 picasaweb.google.com 、ishome.com.tw mypaper.pchome.com.tw、met2007.blogspot.com http://blogcdn.rimg.tw/ryanwork/0ff0e7f6.jpg data.cses.tcc.edu.tw/lifetype/post/129/1351 www.flickr.com/photos/goldentime/2758279847/ 513.travel-web.com.tw/.../News/72798_1.jpg edu.cnr.cn/.../200807/t20080710_505031423.html www.bioon.com/.../agriculture/432803.shtml http://farm4.static.flickr.com/3522/3976039722_a43c2bf133.jpg afteramerica.files.wordpress.com/2010/01/wto.jp nc.people.com.cn/BIG5/146291/9459074.html http://pic.pimg.tw/haofeng/1162312076.jpg www.cw.com.tw/article/index.jsp?id=34951  blog.xuite.net 、 original.org.tw info.gio.gov.tw/ct.asp?xItem=47285&ctNode=3764 http://img.epochtimes.com/i6/1003170221271509.jpg http://blog.yam.com/munch/article/38032497 http://www.google.com/search?q=%E6%88%91%E5%BF%83%E4%B8%AD%E5%B0%9A%E6%9C%AA%E5%B4%A9%E5%A3%9E%E7%9A%84%E9%83%A8%E5%88%86&ie=utf-8&oe=utf-8 http://info.gio.gov.tw/ct.asp?xItem=67876&ctNode=3852&mp=1 24

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