水災災害應變管理策略 與實務探討 蕭謙麗 行政院災害防救辦公室

報告大綱 背景、現況問題與未來課題 災害防救任務、權責與分工 水災災害防救應變與疏散撤離 水災災害防救思維與管理策略

背景、現況問題與未來課題 世界重大水災 北韓 (2010/08) 日本 (2011/08) 中國 (2010/夏季) 美國(2010/12) 中國與北韓邊境因為暴雨引發重大洪災，疏散了5,150人，北韓同時下達緊急命令。 宮城縣外海發生9.0強震， 引發東北沿海十公尺海嘯， 死亡人數超過8,000人， 失蹤人數達1,3000人。 中國 (2010/夏季) 大陸甘肅省因暴雨引發嚴重土石流災害，死亡人數至少120人，並造成2,000多人失蹤。 美國(2010/12) 洛杉磯發生十年罕見豪雨，約400戶民宅淹水，超過２,000人撤離。 巴基斯坦(2010/08) 連日豪雨造成嚴重水災，死亡人數超過1400人，另有3萬人被困，100萬人受災。 巴西 (2010/12~2011/01) 里約熱內盧州受連日暴雨侵襲，55個市鎮宣布進入緊急狀態，672人死亡，3,000萬人房屋損毀。 南非(2011/01) 斯里蘭卡(2011/01) 澳洲(2010/12~2011/01) 約翰尼斯堡及普勒托利亞豪雨成災，造成約1000棟房屋受損，死亡人數超過30人。 東北部省份受連日豪雨侵襲，引發嚴重水災及土石坍方，23人死亡，36人失蹤，30萬人撤離家園。 連日暴雨侵襲昆士蘭省， 造成30人死亡， 61人失蹤， 經濟損失超過6０億美元。 3 3

背景、現況問題與未來課題 2011國際重大水旱災 2011年 中國北京、河北、 河南、山東、山西、安徽、江蘇旱災 2011年1月 德國水災 2011年4月 ＊加拿大融雪水災 2011年中國 新疆4月水庫洩洪及融雪水災 2011年3月 美國加州雷克森城海嘯 南加州豪雨水災 2011年3月 日本地震海嘯 2011年1月 巴西水災 2011年泰國 3月豪雨水災 2011年2月 馬紹爾群島水災 2011年1月 斯里蘭卡水災 2011年3月 美國俄亥俄州水壩潰堤 2011年馬來西亞 2月豪雨水災 4月豪雨水災 2011年菲律賓 1月豪雨水災 3月豪雨水災 2011年3月 玻利維亞水災 2011年 　1月澳洲昆士蘭省水災 2月墨爾本：雅西熱帶氣旋 2月達爾文：卡洛斯颶風 3月愛爾瓦拉豪雨水災 2011年1月 南非水災 2011年1月 印尼爪哇水災 2011年1月 紐西蘭北島水災

背景、現況問題與未來課題 全球及臺灣天然災害數量有升高趨勢 全球發生天然災害（地震、海嘯、颱風、土石流、旱災、火山爆發等）的次數有逐漸增加的趨勢，其中氣象天災（颱風、颶風）、水文天災（水災、土石流）及氣候天災（極端溫度、旱災、森林大火）的比例佔85%以上 1985~2005年颱風路徑圖 資料來源：Kua Ka Hin, 2010 資料來源：NASA

背景、現況問題與未來課題 先天不足 後天失調 地質脆弱 地震頻繁 斷層密布 氣候變遷 山高谷深 暴雨連連 地形陡峭 不當利用 河川短急 地層下陷 風化旺盛 人為因素 颱風不斷

背景、現況問題與未來課題 台灣受天災威脅比日本還多但民眾反而缺乏防災觀念 4種天然災害的威脅： 地震、颱風、洪水、乾旱 台灣與全球相比，災害發生機率較高 台灣有 90% 以上人口面臨 2 種災害的威脅 台灣受天災威脅比日本還多但民眾反而缺乏防災觀念 100 全球 臺灣 90% 80 73% 60 人口百分比% 160國25% 40 90國10% 35國5% 20 1種災害 2種災害 3種災害 世界銀行報告(2005):National Disaster Hotspots – A Global Risk Analysis

背景、現況問題與未來課題 降雨型態已改變-水、旱災機會提高 與過去50年平均相比 台灣年降雨量變化不大 與過去50年平均相比 台灣降雨時數有減少趨勢 與過去50年平均相比 台灣降雨強度有增強趨勢

背景、現況問題與未來課題 複合型災害-防救災更加困難 莫拉克颱風前/後–小林村 莫拉克颱風前/後–知本溪金帥飯店

背景、現況問題與未來課題 複合型災害-防救災更加困難 荖濃溪寶來一號莫拉克颱風前後河道嚴重淤積 淹水及土砂災害

背景、現況問題與未來課題 堰塞湖 水庫漂流木 土石流 河道漂流木

? 背景、現況問題與未來課題 2012 2009年 莫拉克颱風 2010年 凡那比颱風 2010年 梅姬颱風 2011年 南瑪都颱風 小林村大規模深層崩塌的危機 來義部落預防性疏散避難的經驗 都市惡水來臨的時刻 蘇花公路崩塌

中央災害防救組織分工 災害防救任務、權責與分工 總統於99年8月4日令頒災害防法修正條文，該法第七條所訂之中央災害防救組織，包括中央災害防救會報、中央災害防救委員會、行政院災害防救辦公室、行政院災害防救專家諮詢委員會、國家災害防救科技中心、行政院國家搜救指揮中心及內政部災害防救署等7項。 依災害防救法第3條規定：水災、旱災、公用氣體與油料管線、輸電線路災害及礦災等災害之預防、應變及復原重建，經濟部為中央災害防救業務主管機關。

災 害 災害防救體系 災害防救任務、權責與分工 中央 災害防救會報 直轄市縣市 災害防救會報 鄉鎮市 災害防救會報 行政院災害災害防救辦公室 災害應變中心 緊急應變 小組 直轄市縣市 災害防救會報 直轄市縣市災害防救辦公室 直轄市縣市 災害應變中心 緊急應變 小組 鄉鎮市 災害防救會報 緊急應變 小組 鄉鎮市災害 防救辦公室 鄉鎮市 災害應變中心 災 害

災害整備 災害防救任務、權責與分工 災害防救法第23條 災害防救法第25條 一、災害防救組織之整備。 二、災害防救之訓練、演習。 三、災害監測、預報、警報發布及其設施之強化。 四、災情蒐集、通報與指揮所需通訊設施之建置、維護及強化。 五、災害防救物資、器材之儲備及檢查。 六、災害防救設施、設備之整備及檢查。 七、對於妨礙災害應變措施之設施、物件，施以加固、移除或改善。 災害防救法第25條 各級政府及相關公共事業，應實施災害防救訓練及演習。

災害應變 災害應變 災害防救任務、權責與分工 災害防救法第27條 一、災害警報之發布、傳遞、應變戒備、人員疏散、搶救、避難之勸告、 災情蒐集及損失查報。 二、警戒區域劃設、交通管制、秩序維持及犯罪防治。 三、消防、防汛及其他應變措施。 四、受災民眾臨時收容、社會救助及弱勢族群特殊保護措施。 五、受災兒童及少年、學生之應急照顧。 六、危險物品設施及設備之應變處理。 七、傳染病防治、廢棄物處理、環境消毒、食品衛生檢驗及其他衛生事項 。 八、搜救、緊急醫療救護及運送。 九、協助相驗、處理罹難者屍體、遺物。 十、民生物資與飲用水之供應及分配。 十一、水利、農業設施等災害防備及搶修。 十二、鐵路、道路、橋樑、大眾運輸、航空站、港埠、公用氣體與油料管 線、輸電線路、電信、自來水及農漁業等公共設施之搶修。 十三、危險建築物之緊急評估。 十四、漂流物、沈沒品及其他救出物品之保管、處理。 十五、災害應變過程完整記錄。 十六、其他災害應變及防止擴大事項。 災害應變 災害應變

災害應變中央與地方合作 災害防救任務、權責與分工 成立災害應變中心 定時情資分析研判 工作會報決策指示 功能編組分工合作 支援調度組：結合全民防衛動員準備體系，資源調度支援。 水電維生組：自來水、電力、電信、瓦斯、油料搶修調度支援。 交通工程組：各種道路搶通、運輸調度支援事宜。 農林漁牧組：船隻進港避風及船員暫置、土石流警戒監測、農林漁牧損失 及各地蔬果供應之調節。 疏散撤離組：掌握地方政府執行緊急避難、疏散、撤離統計與通報、遠離 危險區域勸導情形及登山隊伍之聯繫、管制。 收容安置組：臨時災民收容及救濟慰助調度等支援事宜。

指揮官權責 災害防救任務、權責與分工 災害防救法第31條 一、緊急應變措施之宣示、發布及執行。 二、劃定警戒區域，製發臨時通行證，限制或禁止人民進入或命其離去。 三、指定道路區間、水域、空域高度，限制或禁止車輛、船舶或航空器之 通行。 四、徵調相關專門職業、技術人員及所徵用物資之操作人員協助救災。 五、徵用、徵購民間搜救犬、救災機具、車輛、船舶或航空器等裝備、土 地、水權、建築物、工作物。 六、指揮、督導、協調國軍、消防、警察、相關政府機關、公共事業、民 防團隊、災害防救團體及災害防救志願組織執行救災工作。 七、危險建築物、工作物之拆除及災害現場障礙物之移除。 八、優先使用傳播媒體與通訊設備，蒐集及傳播災情與緊急應變相關資訊。 九、國外救災組織來臺協助救災之申請、接待、責任災區分配及協調聯繫。 十、災情之彙整、統計、陳報及評估。 十一、其他必要之應變處置。

水災災害防救任務內容 水利防救 災前 災後 災中 保全 器材 計畫 整備 勘災檢討 行政 督導 淹水 救助 疏散 避難 災情查 水情 警示 核定縣市保全地點 規劃疏散避難地點 公開災害潛勢圖資 追蹤減災工程進度 水利建造物檢查與安全評估 防汛塊製作及其他器材補充 移動式抽水機整備 應變作業系統及通訊系統整備 水位站及CCTV站整備 保全 計畫 器材 整備 災害及災因調查 監察院及檢調案件 媒體陳情案件回復 勘災檢討 防汛缺口及破堤案件查報 縣市政府防汛整備督導 災前 行政 督導 莫拉克颱風災後重 建特別條例 水災公用氣體與油 料管線輸電線路災 害救助種類及標準 河川局縣市政府聯合防汛演習 應變小組人員教育訓練 抽水機操作人員教育訓練 縣市政府防災教育訓練 防汛志工編組訓練 淹水 救助 水利防救 防汛演習教育訓練 災後 災中 協助縣市政府水門關 閉、勸告疏散避難及強 制疏散撤離作為 疏散 避難 救災資源調度支援 移動式抽水機調度支援 防汛器材調度支援 搶修搶險作業 災情查 證監控 水情 警示 搶修搶險及淹水處置彙整 治理界點以下堰塞湖處置 災情監控 中央災害應變中心災情指示事項處置 颱風及降雨動態分析研判 發布水庫洩洪警示、淹水警示、警戒水位警示、海岸溢淹警示 公告警戒水位

地方政府執行災防工作角色與責任 災害應變 災害防救任務、權責與分工 一、直轄市、縣(市)首長責任與義務 災害防救法主管機關在中央為內政部，在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所並應依地方制度法規定辦理災害防救自治事項。 擔任災害防救會報召集人，定期召開會報，核定災害防救計畫、決定轄內災害緊急應變措施及重要防救災對策。 為預防災害或有效推行災害應變措施，當災害發生或有發生之虞時，應視災害規模成立災害應變中心執行災害應變工作，並擔任指揮官，負責指揮、協調與整合。 災害防救之規劃及執行工作，屬地方自治事項（地制法第18條至第20條）；直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）對各該自治事項，應全力執行並依法負其責任。 自治事項如涉及跨直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 事務時，由共同上級業務主管機關統籌指揮各相關地方自治團體共同辦理，必要時共同上級業務主管機關得指定其中一適當地方自治團體限期辦理。

地方政府執行災防工作角色與責任 災害應變 災害防救任務、權責與分工 二、平時減災整備工作 針對地區災害潛勢特性，訂定地區災害防救計畫，視需要與災害經驗隨時檢討修訂，並訂定修訂相關作業規定或標準作業程序。 災害應變中心隨時完成整備成立運作事宜，並強化其功能，各機關並應完成緊急應變小組編組，執行各項應變措施 。 平時應加強辦理緊急動員測試、狀況推演及相關演練 。 災前實施災害減災、整備工作。 1. 提升災害潛勢評估。 2. 編列預算充實防救災資源、裝備，及監測、預警器材設備。 3. 建立防救災資源資料庫並定期檢視更新。 4. 強化災情查通報機制。 5. 辦理應變中心演練，並落實救災編組訓練、演習。 6. 運用救難志工團隊。 7. 檢討修訂救災支援協定。 8. 加強國軍支援機制。 9. 督導鄉鎮防災整備。 10.其他有關減災、整備事項。

地方政府執行災防工作角色與責任 災害應變 災害防救任務、權責與分工 三、災時救災應變重要工作 適時開設應變中心。 確定機關權責分工。 強化查報通報作業。 確實掌控災害情資。 及時劃定警戒區域。 落實災案追蹤列管。 下令執行緊急避難。 辦理災民收容安置。 高災害發生地區預先部署搶修機具與人力。 1. 勸告或強制居民疏散撤離，尤其是莫拉克颱風災區內之水災或土石流高危潛勢地區更應落實，並優先撤離老弱及慢性病等避難弱者。 2. 妨礙救災設施物件之去除，並作適當處置。

地方政府執行災防工作角色與責任 災害應變 災害防救任務、權責與分工 四、災後復原重建重要工作 災情、災區民眾之調查、統計評估及分析。 災後復原重建綱領與計畫之訂定及實施。 捐贈物資、款項之分配與管理及救助金之發放。 災區民眾之安置。 受災民眾之就業服務及產業重建。 其他有關災後復原重建事項。 復原重建整備事項： 1.建立民間志工、捐贈物資、款項分配、運用與管理機制。 2.建立災民中期安置作業與安置設施。 3.建立復原重建動員機制。 4.建立簡化行政程序作業。 5.完成訂定搶修、搶險與復原重建所需相關開口合約。

地方政府執行災防工作角色與責任 災害應變 災害防救任務、權責與分工 五、其他地方政府配合辦理措施 配合成立災害防救辦公室：配合災害防救法之修正，規劃成立直轄市、縣(市)與鄉(鎮、市)層級災害防救辦公室作為災防工作對口單位。 適時成立災害應變中心：為強化緊急應變整備及疏散撤離工作，於所轄列入海上颱風警報警戒區域時，成立應變中心二級開設，於列入海上陸上颱風警報警戒區域時，提昇為一級開設。 貫徹疏散撤離之執行：災害應變中心成立後，有關災害疏散撤離作業應由所轄鄉(鎮、市)災害應變中心指揮官依權責下令執行，如鄉(鎮、市)災害應變中心未執行，而縣(市)災害應變中心於研判有災害發生或危及民眾生命財產之虞，得依災害防救法第31條規定劃定警戒區域，限制或禁止人民進入或命其離去。 落實保全對象之維護：督導加強掌握水災及土石流保全對象，尤其應建立老人、幼童、行動不良及慢性病患者等避難弱者名冊， 以利優先提前撤離作業之執行。

地方相互支援 災害應變 災害防救任務、權責與分工 一、於地方政府處理災害規模超過自 有能力或資源時，能迅速應變， 有效整合資源，提昇應變效能， 防止災害擴大。 二、災害防救法第22條地方政府及公共事業有關災害防救相 互支援協定之訂定。 三、依據「直轄市縣(市)政府災害防救相互支援協定作業規 定」事先簽訂災害防救相互支援協定，律定支援時機、 內容、申請程序、經費負擔等。

中央支援地方 災害應變 災害防救任務、權責與分工 一、地方負責、中央支援 災害防救法第34條：直轄市、縣(市)政府無法因應災 害處理時，該災害之中央災害防救業務主管機關應 「主動」派員協助，或依直轄市、縣(市)政府之請求， 指派協調人員提供支援協助。 二、區域性重大災害： 為免中央災害應變中心因重大災害致無法運作，目前 已規劃及完成備援應變中心，與中央、地方應變中心 協調合作，以支援跨直轄市、縣(市)處理區域性重大 災害。

水災災害防救應變工作與疏散撤離 復建 減災 應變 整備 積極辦理救助復建 推動疏濬復建工作 適時申請中央支援 快速採取救災作為 落實水災災情通報 強化防汛整備工作 即時啟動應變機制 掌握水情預警資訊

水災災害防救應變工作與疏散撤離 為何要蒐集災情及通報 ? 掌握災情分布及快速傳遞 及時救災行動 救災資源合理調度 救災決策有效傳達

河堤 淹水 災情種類 海堤 區域排水 其他 水災災害防救應變工作與疏散撤離 淹水-經濟部彙整 水利設施災害-水利署、縣市政府各有權責 附屬設施 海堤 區域排水 其他 災情種類

災情查報、通報-災害防救法第30條規定 水災災害防救應變工作與疏散撤離 通報災情及採取必要措施之責任： 1.民眾發現災害或有發生災害之虞時，應即主 動通報消防或警察單位、村（里）長或村 （里）幹事。前項之受理單位或人員接受災 情通報後，應迅速採取必要之措施。 2.各級政府及公共事業發現、獲知災害或有發 生災害之虞時，應主動蒐集、傳達相關災情 並迅速採取必要之處置。

落實災情查報與通報 汛期前編組災情巡查、通報及查察人員 災情 通報人員 電視媒體 河川局進駐縣市應變中心人員 縣市政府 應變中心 河川局 防汛志工 及民眾 災情通報 電視媒體 河川局進駐縣市人員通報災情 縣市應變中心提報災情 河川局提報水利災情 防汛志工及民眾災情通報平台 災情管制 經濟部緊急應變小組人員 中央災害應變中心 災情追蹤 災情處置追蹤

水災災害防救應變工作與疏散撤離 為何要疏散撤離 ? 工程措施有其保護極限 預警資訊有其誤差 氣候變遷天意難測-走為上策

災害疏散撤離作業分工 行政院99年8月16日函頒 ●-主辦、○-協辦、△-支援 內容/單位 中央政府 縣/市政府 鄉/鎮/市 公所 村里 備註 1.提供地方警戒資訊 ●給縣市 ○給鄉鎮 ○給村里 含公路通阻與封橋 封路資訊 2.劃定管制區 △協助縣市 ●負責劃定 ○協助縣市 管制區禁止民眾進入活動 3.劃定應撤離村里 ○協助鄉鎮 4.建立應撤離名冊 △協助/確認 ○綜整名冊 ●統籌負責 鄉(鎮/市)公所應調派必要行政 人力，協助村里進行調查作業 5.收容場所準備 △其他支援 ○協助/確認 含各類物資之整備 6.提供交通工具 ○協助 7.下達疏散撤離命令 並通知應撤離村里 8.通知應撤離民眾 由警政、消防系統共同協助村里辦理通知民眾撤離事宜(含集合時間及地點之通知) 9.回報中央疏散情形 輸入EMIS災情系統 10.通知民眾返家 △交通支援

準備 勸告 強制 水災危險潛勢地區疏散撤離標準作業程序 【疏散撤離啟動時機】 【勸告疏散撤離 完成撤離準備】 【強制疏散撤離】 1.發布海上陸上颱風警報之警戒區域 2.發布豪雨特報-大豪雨之警戒區域 【勸告疏散撤離 完成撤離準備】 1.中央災害應變中心通報勸離建議 2.中央、縣市管河川達二級警戒水位且持續上升或有危險之虞 3.淹水警界發布及有輕微積水跡象 4.水庫管理單位發布洩(溢)洪通報 5.依鄉鎮、村里幹事或民眾通報，現地輕微積淹水，經地方研判必要時。 勸告 強制 【強制疏散撤離】 1.中央災害應變中心通報強制建議 2.中央、縣市管河川達一級警戒水位且持續上升或有溢堤之虞 3.淹水警界發布及現地已淹達30cm(或50cm)且持續上升 4. 發布洩(溢)洪通報且洩洪量大於下游河川堤防設計標準 5.依鄉鎮、村里幹事或民眾通報，現地現地已淹達30cm(或50cm)且持續上升，河川溢淹之虞，經地方研判必要時。 6.水利建造物突發重大緊急事故，經管理機關通報。 99.5.5經濟部修正函頒

村里 (鄰) 長、村里幹事、警消(義)、社區組織 疏散撤離時機研判及資訊傳遞 中央災害應變中心 經濟部水利署 資訊傳遞 ： 傳真、電話、簡訊、網路 中央氣象局 氣象通報 水情通報 避難通報 河川水位、淹水警戒、水庫洩洪 氣象資訊 水情資訊 災害潛勢資訊 縣市政府 氣象資訊 疏散撤離資訊 新聞媒體、廣播媒體、網路 避難準備、避難勸告、避難指示 多元化通報 確保傳遞有效性 讓居民能瞭 解及接受的 廣播內容- 強調水災可 能情境 氣象資訊 鄉鎮市公所 避難資訊 確認居民安全 避難準備、避難勸告、避難指示 村里辦公室(疏散撤離小組) 水情資訊 避難資訊 (挨家挨戶、面對面) 村里 (鄰) 長、村里幹事、警消(義)、社區組織 村里廣播系統 村里、警察、消防廣播車 ( 自主避難 ) ( 安全避難地點 - 指定避難所、2樓以上安全處所、親友家 )

? 災害管理、系統思考與專案管理 2012 2009年 莫拉克颱風 2010年 凡那比颱風 梅姬颱風 2011年 南瑪都颱風 小林村大規模深層崩塌的危機 來義部落預防性疏散避難的經驗 蘇花公路崩塌 都市惡水來臨的時刻 ? 2012

災害管理 系統思考 專案管理 災害管理、系統思考與專案管理 減災 整備 應變 復建 生態系— 時間遲滯 後遺症 如質/如期/如預算 牽一髮而動全身 時間、因果回饋、 動態 時間遲滯 後遺症 如質/如期/如預算 廣泛應用於跨產業、跨領域 邏輯推理分析 問題解決能力

防災策略與思維 面對災害的選擇 先知先覺 即時知覺 情境 模擬 災情 推估 預先 佈署 災情 掌握 即時 搶救 通訊中斷 災情不明 後知後覺 不知不覺 預報無感 救援遲緩 報案壅塞 38

防災策略與思維 人命安全第一 預先推估災情 落實疏散避難 掌握災害潛勢 強化災情通報 弱勢族群優先 確保通訊暢通

水災災害防救思維與管理策略 未來防汛策進重點項目 提前展開 應變工作 主動發布 淹水警示 強化防汛器材 整備支援調度 整合救災資訊 落實災情查報 激發民眾自主防災行動 1.修訂應變小組 作業S.O.P，提 前應變項制度 化 2.修正水庫運用 要點，檢討調 節放水作業方 式 3.修正橫移門關 利時機，落實 河川區域停車 管理 4.豪雨期間宣導 禁止登山戲水 說明，內入作 業S.O.P 1. 修訂淹水警示 發布單，對外 公開發佈 2.開放民眾自由 申請接收本署 淹水警示 3.水災保全地區 村里長全面簡 訊發送淹水警 示 1. 擴大抽查縣市 所有抽水機 2. 新訂中小型移 動式抽水機管 理機制 3.建立防汛器材 區域聯防機制 4.新訂汛期防汛 器材準備數量 及砂包裝填作 業原則 1.建置決策者防 災決策支援平 台 2.豐富防災資訊 服務網 3.落實災情通報 機制 4.建立標準化 災情通報表單 1.推動建立防災 社區 2.提升縣市政府 水災危險潛勢 地區保全計畫 質量 3.擴大招募防汛 志工

謝謝各位 敬請指教